Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Об экономической оценке месторождений полезных ископаемых и установлении размеров платежей за пользование недрами при добыче углеводородного сырья


Об экономической оценке месторождений полезных ископаемых и установлении размеров платежей за пользование недрами при добыче углеводородного сырья


В.В. Петрунин,  
государственный советник Российской Федерации 3 класса

1. Финансирование воспроизводства минерально-сырьевой базы

     
     Финансирование геологических исследований, поисков, оценки и разведки месторождений полезных ископаемых осуществлялось в Российской Федерации в течение длительного времени за счет целевых отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) от каждой изъятой из недр единицы полезных ископаемых. Это был отлаженный механизм самофинансирования расширенного ВМСБ. Однако начиная с 1993 года от 50 до 70 % поступающих отчислений на ВМСБ стали использоваться не по целевому назначению.  С 2000 года Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы был поэтапно ликвидирован, а с 2002 года отчисления на ВМСБ упразднены. Одновременно были отменены дифференцированные платежи за пользование недрами и взамен введен "плоский" налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), включающий прежнюю плату за пользование недрами (роялти), акциз и половину ставки отчислений на ВМСБ по каждому из видов полезных ископаемых.
     
     Практика показывает, что для простого воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации необходимо не менее 150 млрд руб. в год, фактическое финансирование за счет всех источников составляет в среднем  40-45 млрд руб. в год, в том числе за счет федерального бюджета - около 20 млрд руб. ежегодно. При этом доля доходов в НДПИ, соответствующая половине прежних отчислений на ВМСБ, составляет более 200 млрд руб. в год и направляется в Стабилизационный фонд. В результате недофинансирования геологоразведочных работ как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств недропользователей воспроизводство запасов нефти уже в течение ряда лет заметно отстает от уровня ее добычи. Основными причинами создавшегося положения, по мнению участников состоявшегося в апреле 2007 года в Москве Пятого Всероссийского энергетического форума, являются:
     
     - несовершенство законодательства о недрах, налогового и бюджетного законодательства, не стимулирующего проведение поисков и оценки месторождений полезных ископаемых в перспективных геологических провинциях и разработку истощенных и трудноизвлекаемых запасов;
     
     - сокращение поискового задела для размещения объемов геологоразведочных работ по оценке и разведке месторождений полезных ископаемых, прежде всего нефти и газа;
     
     - сложность получения разрешений и согласований документации, связанной с пользованием участком недр, в органах исполнительной власти, приводящая к значительной задержке начала работ (от 1 до 2 лет) с момента государственной регистрации лицензии.


2. Система оценки месторождений углеводородного сырья

     
     Месторождения углеводородного сырья относятся к специализированному виду недвижимости, являющейся согласно законодательству Российской Федерации государственной собственностью. Специальный характер вышеуказанного объекта недвижимости исключает его прямую продажу на открытом рынке в силу законодательных ограничений на сделки купли-продажи с месторождениями (участками недр). Тем не менее объективная оценка стоимости потенциальных запасов сырья на соответствующих участках недр при их представлении в пользование является в настоящее время насущной задачей.
     
     Рассматривая этот вопрос в более широком аспекте, следует отметить, что концепция определения стоимости ресурсов и ее применение в управлении ими - одно из самых интенсивно развивающих направлений в экономике нефтегазового комплекса. Общепризнанным и наиболее разработанным в настоящее время является подход к оценке стоимости нефтегазовых ресурсов, основанный на критерии доходности при их добыче и реализации. Это подтверждает анализ деятельности крупнейших иностранных добывающих корпораций. В последние годы в Российской Федерации также проводятся исследования этой методики. При этом следует отметить, что, несмотря на актуальность и значимость стоимостной оценки при решении управленческих задач, ее внедрение в практику сдерживается целым рядом проблем.
     
     Очевидно, что система оценки нефтегазовых ресурсов должна включать нормативное, методическое, информационное и программное обеспечение, а также эффективный организационный механизм ее проведения. В экономике развитых стран такие структуры созданы и успешно функционируют. В Российской Федерации эти системы находятся пока в стадии формирования, хотя отечественное законодательство предусматривает проведение некоторых специальных мероприятий в этой сфере.
     
     Так, ст. 23.1 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон "О недрах") предусмотрена стоимостная оценка  участков недр, в соответствии с которой государственное регулирование отношений недропользования и решение задач развития минерально-сырьевой базы осуществляются с использованием геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр. Методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых должны утверждаться федеральным органом управления государственным фондом недр.
     
     В свою очередь, Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22.07.2004 N 370, МПР России предоставлено право принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе методику геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых.
     
     Определение качественной и объективной системы критериев при проведении этой оценки является важнейшим звеном в установлении такого порядка недропользования, который обеспечивает, с одной стороны, высокую доходность для государства (как собственника недр), а с другой - получение непосредственным разработчиком соответствующих месторождений необходимой прибыли, позволяющей инвестировать дополнительные средства в разработку новых участков недр.
     
     Государство использует стоимостную оценку минеральных ресурсов при регулировании различных отношений с недропользователями, в том числе:
     
     - для установления платы за геологическую информацию о недрах, а также стартовых размеров разовых платежей за пользование недрами при подготовке конкурсов и аукционов;
     
     - для обоснования целесообразности вложения бюджетных средств в воспроизводство минерально-сырьевой базы и экономической эффективности целевых программ и комплексных инвестиционных проектов;
     
     - для классификации запасов и ресурсов углеводородного и другого минерального  сырья по экономическим критериям.
     
     Можно отметить, что в Российской Федерации в основном сформировалась общая концепция оценки нефтегазовых ресурсов. В качестве ее объектов выступают участки недр, месторождения, залежи, содержащие нефть и горючие газы. Геолого-экономическая и стоимостная оценки нефтегазовых ресурсов должны осу-ществляться с учетом количества и качества полезных ископаемых, степени изученности и соответствующих ей стадий освоения, условий залеганий, добычи, транспортировки, реализации сырья, возможных цен на него, налогообложения и других наиболее значимых факторов.
     
     Однако проведенный Счетной палатой анализ государственных контрактов, заключенных МПР России, показал, что хотя это Министерство и занималось проблемой создания методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений и участков недр, но, несмотря на разработанные в рамках государственных контрактов различные методики, оно так и не утвердило в установленном порядке именно методику геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых.
     
     Отсутствие такой методики ведет, по мнению Счетной палаты и ряда других экспертов, к существенным потерям федерального бюджета. Иными словами, речь идет о невысоких объемах поступающих разовых платежей за пользование недрами и платы за геологическую информацию, несмотря на то что оценка участков недр, содержащих извлекаемые запасы полезных ископаемых, осуществляется в целях проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами.


3. Проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами

     
     В большинстве случаев основаниями возникновения права пользования участками недр являются решения органа федеральной государственной власти, которые принимаются по результатам конкурса или аукциона, в том числе для целей разведки и добычи полезных ископаемых или для целей геологического изучения участков недр, разведки и добычи полезных ископаемых (по совмещенной лицензии).
     
     В соответствии со ст. 13.1 Закона "О недрах" основным критерием для выявления победителя аукциона на право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования участком недр.
     
     Порядок исчисления этого платежа установлен ст. 40 Закона "О недрах", в соответствии с которой окончательные размеры разовых платежей определяются по результатам конкурса или аукциона и фиксируются в лицензии на пользование недрами. При этом минимальные (стартовые) размеры вышеуказанных платежей устанавливаются в размере не менее 10 % от величины суммы НДПИ в расчете на среднегодовую проектную мощность добывающей организации.
     
     Термин "стартовые" означает, что на аукционе (конкурсе) объявляется только первоначальная сумма платежа, исчисленная по имеющейся ставке НДПИ по конкретному виду полезного ископаемого, добычу которого предполагается производить на соответствующем участке недр исходя из среднегодовой проектной добычи.
     
     Таким образом, заранее нельзя определить возможную сумму разового платежа для победителя соответствующего конкурса (аукциона).
     
     Основой для проведения аукционов и конкурсов на получение права пользования недрами является перечень объектов (участков недр), предлагаемых для предоставления в пользование (программы лицензирования пользования недрами).
     
     В 2004 году МПР России завершило переход от ранее применявшегося заявительного порядка лицензирования к программному. В связи с этим лицензии недропользователям должны предоставляться исключительно на основе программ лицензирования, базирующихся, в свою очередь, на Стратегических программах геологического изучения, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы Российской Федерации на период до 2010 года, разработанных по распоряжению МПР России от 05.02.2003 N 43-р, а также федеральных и региональных программах и прогнозах социально-экономического развития.
     
     На основании утвержденных программ лицензирования МПР России и его территориальные органы осуществляют подготовку условий и проведение конкурсов и аукционов на право пользования участками недр, которые руководствуются требованиями, изложенными в Методических рекомендациях по подготовке условий и порядку проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками недр, утвержденных распоряжением МПР России от 14.11.2002 N 457-р.
     
     Решение о проведении аукциона принимается организатором аукциона, а его условия, в частности, содержат:
     
     - размер сбора за участие в аукционе;
     
     - стоимость геологической информации, которую обязан приобрести участник аукциона, и указание на дату, сроки и место ее приобретения;
     
     - стартовый размер разового платежа или ставки регулярного платежа за пользование участком недр;
     
     - шаг аукциона;
     
     - размер задатка, который необходимо внести участнику аукциона;
     
     - сроки и порядок уплаты задатка, сбора за участие в аукционе;
     
     - размер и сроки уплаты суммы затрат государства на поиски и оценку месторождений полезных ископаемых на данном участке недр, подлежащую компенсации победителем аукциона, в случае наличия таких затрат (при проведении аукциона, предметом которого является право на заключение договора пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых, а также для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых при совмещенном пользовании);
     
     - размер и срок уплаты суммы затрат, подлежащих возмещению победителем аукциона.
     
     В соответствии с вышеуказанными Методическими рекомендациями условия пользования выставляемыми на конкурс или аукцион участками недр разрабатываются с учетом геолого-экономической и стоимостной оценки соответствующего участка недр и включают стартовые размеры разовых платежей при пользовании недрами (в том числе сроки их внесения), а также величину вносимого участниками задатка при проведении конкурса или аукциона. При проведении аукциона определяется величина шага аукциона, которую рекомендуется устанавливать в размере не менее 5 % от стартового размера разового платежа.
     
     По мнению экспертов Счетной палаты, размер этого "шага" слишком мал, и это тоже влияет на снижении сумм поступления соответствующих платежей в бюджет. Об этом свидетельствуют результаты многих аукционов по представлению участков недр в пользование, когда победитель определялся на первом же "шаге" аукциона практически без участия в этом процессе других конкурентов. Иными словами, расчеты размеров разовых платежей при пользовании недрами часто не отражают рыночную оценку месторождений, что подтверждается итогами аукционов, когда окончательный размер разового платежа превосходит стартовый в десятки раз.
     
     Такое положение является результатом отсутствия утвержденных в установленном порядке методик по геолого-экономической и стоимостной оценке месторождений полезных ископаемых и участков недр.
     
     На практике необходимые расчеты производятся различными организациями на возмездной и безвозмездной основе. В каждом случае исполнитель работ по оценке месторождения применяет свою методику, что затрудняет проверку достоверности и правильности сделанного расчета на основе единых принципов, как со стороны Роснедр, так и со стороны других контролирующих органов.
     
     В результате участки недр с одинаковыми запасами и расположенные в одном регионе могут выставляться на аукционы за различные стартовые платежи.
     
     Встречается и другая ситуация, при которой за месторождения, значительно отличающиеся друг от друга по запасам минерального  сырья и другим критериям, стартовые платежи устанавливаются в одном размере. Например, в 2006 году в ходе проводимых аукционов на право пользования недрами Западно-Сузун-ского и Северо-Чарского нефтегазоносных участков победителями стали соответственно ООО "Тагульское" и "Роснефть". При одинаковых стартовых платежах в 100 млн руб. итоговая цена двух участков просто несравнима. Так, ООО "Тагульское" выплатит за Западно-Сузунский участок 730 млн руб., а "Роснефть" за свой участок - на 4 млрд руб. больше. И это вполне обосновано, так как Северо-Чарский участок более изучен и обладает более богатыми прогнозными ресурсами. Поэтому установление для вышеуказанных участков одинакового размера стартового платежа вызывает удивление.
     
     Следует отметить, что в случае если к аукциону привлекаются заинтересованные в эффективной разработке и добыче сырья независимые недропользователи, то, несмотря на заведомо низкий уровень стартовых платежей, по итогам аукционов государство получает существенные доходы. Так, "Роснефть" в Иркутской области обошла двух конкурентов в ходе аукциона за право геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья на Даниловском участке недр, предложив при стартовой цене 50 млн руб. за этот участок 1 млрд 210 млн руб.


4. Размер платежа за геологическую информацию о недрах

     
     В соответствии с постановлением Правительства РФ от 25.01.2002 N 57 минимальный размер платы за геологическую информацию о недрах, полученную в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, составляет всего 10 тыс. руб. Хотя размер этой платы может быть увеличен с учетом объема предоставленной информации, ее вида, потребительских свойств, но он не может превышать величины затрат государственных средств на геологическое изучение недр, в результате которого была получена данная информация.
     
     В настоящее время определение конкретного размера платы за пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр, предоставляемой федеральным органом управления государственным фондом недр в пользование потребителю этой информации, осуществляется в соответствии с Методикой определения конкретного размера платы за геологическую информацию о недрах, полученную в результате государственного геологического изучения недр, утвержденной приказом МПР России от 15.12.2005 N 344.
     
     Размер платы за пользование единицей геологической информации определяется с учетом объема предоставленной информации, ее вида и потребительских свойств, путем применения к минимальному размеру платы за геологическую информацию соответствующих коэффициентов, в том числе:
     
     - коэффициента, учитывающего объем геологической информации, - от 1 до 8,7;
     
     - коэффициента, учитывающего вид геологической информации, - от 1 до 5;
     
     - коэффициента, учитывающего потребительские свойства геологической информации, - от 1 до 2.
     
     Конкретный размер платы за геологическую информацию о недрах для потребителя этой информации определяется Роснедрами и утверждается МПР России.
     
     Однако в ходе ряда проверок, проведенных Счетной палатой, выяснилось, что вышеуказанная Методика практически не применяется. Расчеты платы производятся различными организациями и не соответствуют реальным затратам государства на получение геологической информации и ее рыночной стоимости.
     
     Счетной палатой также было отмечено, что в связи с отсутствием нормативных правовых актов, детально определяющих порядок формирования фонда резервных месторождений, некоторые крупные месторождения до сих пор находятся в нераспределенном фонде недр и не выставляются на конкурсы и аукционы. Соответственно порядок вовлечения этих месторождений в разработку не ясен. В результате такого положения количество аукционов (конкурсов) в 2007 году может составить 60 % от запланированного уровня. По этой причине значительные объемы налоговых и неналоговых платежей от их разработки не поступят в бюджетную систему Российской Федерации.


5. Выводы

     
     Очевидно, что передача государством права пользования участком недр субъекту предпринимательской деятельности должна сопровождаться оценкой рыночной стоимости данного участка недр.
     
     Показатели рыночной оценки природных ресурсов имеют широкий диапазон применения. В частности, рыночная оценка природных ресурсов необходима:
     
     - для формирования соответствующих реестров и кадастров природных ресурсов;
     
     - для разработки стратегий, долгосрочных планов развития экономики страны;
     
     - для выбора оптимальных параметров эксплуатации (использования) природных ресурсов;
     
     - для совершенствования хозяйственного механизма управления экономикой страны, для обоснования нормативов извлечения полезных ископаемых при их добыче и переработке;
     
     - для определения рентной платы за пользование недрами в целях увеличения доходов федерального бюджета и других целей.
     
     Особенно актуально решение задачи стоимостной оценки участков недр на стадии лицензирования для определения минимального (стартового) размера платежа, с которого начнутся аукционные торги. Ошибочное снижение начальных условий может привести к занижению стоимости запасов и, как следствие, к значительным денежным потерям Российской Федерации. В свою очередь, неоправданное завышение стартовых условий может вызвать отказ потенциальных инвесторов участвовать в конкурсе или аукционе, что затянет сроки разведки и ввода в разработку запасов полезных ископаемых и приведет к потерям поступлений соответствующих платежей в федеральный бюджет.
     
     Переход российской экономики на рыночные отношения, интеграция нефтегазовой промышленности в международный бизнес, возникновение новых стандартов и систем учета нефтегазового сырья требуют создания такого формата стоимостной оценки, который мог бы быть использован и государственными, и корпоративными структурами и был бы сопоставим с зарубежными аналогами.
     
     По мнению экспертов, стоимостная оценка запасов и ресурсов углеводородного сырья должна отвечать принятым в мировой практике принципам финансового анализа и оценки эффективности инвестиций, но при этом она должна учитывать реальные экономические условия в Российской Федерации.
     
     По оценке экспертов, в среднесрочной перспективе спрос на нефть в мире останется высоким и будет иметь тенденцию к дальнейшему росту. Об этом свидетельствует и тот факт, что в США прогнозируется повышение в два раза объема стратегического резерва нефти. При этом сочетание факторов устойчивого спроса на нефть в мире и геополитической нестабильности могут привести к существенному колебанию цен на этот энергоноситель.
     
     В Российской Федерации по различным вариантам прогнозов также планируется рост добычи нефти, в том числе за счет освоения новых месторождений в Восточной Сибири и Республике Саха (Якутия), активизации которых будут способствовать принятые налоговые новации (см. Федеральный закон от 27.07.2006 N 151-ФЗ "О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации").
     
     В свою очередь, отрицательное влияние на добычу нефти будут оказывать такие факторы, как:
     
     - отставание прироста разведанных запасов от объемов добычи;
     
     - исчерпание возможности роста добычи на действующих месторождениях;
     
     - ограниченное развитие нефтедобычи в новых регионах в связи с неразвитой инфрастуктурой и длительным циклом освоения месторождений;
     
     - прогнозируемое снижение мировых цен на нефть.
     
     Так, исходя из прогноза Агентства энергетической информации США, опубликованного в феврале 2007 года, цены на нефть (пересчитанные на марку "Юралс") в период 2011-2015 годов продолжат падение до уровня 42 долл. США за баррель, а затем не превысят 50 долл. США за баррель вплоть до 2030 года.
     
     Вышеуказанные факторы должны, по нашему мнению, найти адекватное отражение при корректировке условий проведения конкурсов и аукционов по участкам недр, предоставляемым в пользование, по результатам которых определяются размеры соответствующих платежей за пользование недрами. Это позволит в максимально возможной степени нивелировать снижение доходов государства.