Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Иски о выделении средств из федерального бюджета. Анализ законодательства и Конституции РФ. Судебная практика


Иски о выделении средств из федерального бюджета.
Анализ законодательства и Конституции РФ.
Судебная практика

М.В. Блинов,
заместитель руководителя Бюджетного департамента Минфина России
     

     В последнее время суды общей юрисдикции и арбитражные суды все чаще стали рассматривать дела по искам к Российской Федерации в лице Правительства РФ и Минфина России о выделении средств из федерального бюджета, что обусловлено трудностями с исполнением федерального бюджета.
     

     Как показывает практический опыт участия автора этой статьи в качестве представителя Правительства РФ в судебных процессах, данная категория споров сложна для решения и вызывает у судей много вопросов.
     

     Проанализируем ситуацию и выясним причины возникновения судебных споров, остановившись при этом на некоторых процедурных и процессуальных аспектах проблемы, а также выделив круг нормативных правовых актов - норм материального права, руководствоваться которыми необходимо, по мнению автора, при решении данной категории дел.
     

     В качестве типового примера рассмотрим иск АООТ “Архангельский мясокомбинат” к Правительству РФ о возмещении убытков в размере 5 млн рублей. Третьим лицом на стороне истца, то есть против Правительства РФ, выступило Архангельское территориальное управление Государственного антимонопольного комитета РФ (ГАК России).
     

     Суть искового заявления сводилась к следующему. Акционерному обществу открытого типа “Архангельский мясокомбинат” причинены убытки в результате неисполнения, по мнению истца, Правительством РФ Закона от 19.02.93 N 4520-1 “О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях”. Территориальный орган ГАК России поддержал требования истца о взыскании убытков из федерального бюджета.
     

     Статьей 4 вышеназванного Закона предусмотрено, что источником финансирования затрат предприятия на государственные гарантии и компенсации является федеральный бюджет Российской Федерации.
     

     Данная норма, устанавливая бюджетные обязательства государства (норма бюджетного права), является отсылочной и, по сути, не представляет собой норму прямого действия, а корреспондирует к специальной норме (по сроку действия) - федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Для реализации бюджетных обязательств государства, установленных законодательством, выделяются бюджетные средства, которые необходимо ежегодно (то есть на очередной финансовый год) санкционировать законодателем в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, в федеральном законе о федеральном бюджете.
     

     К сожалению, в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год расходы на финансирование бюджетных обязательств, установленных Законом РФ “О государственных гарантиях и компенсациях...” законодателем санкционированы не были, то есть данный “социальный” закон не имел источника финансирования в бюджете. В результате бюджетные средства АООТ “Архангельский мясокомбинат” не выделялись.
     

     Таким образом, причина возникновения данного спора, так же как и многих тысяч других, образующих самостоятельную и специфическую категорию судебных дел, - это закон (иной нормативный акт), как правило “социальный”, не обеспеченный законодателем источником финансирования в федеральном бюджете. В рассматриваемом нами случае реализация Закона РФ “О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях” потребовала бы выделения в 1998 году 150 млрд рублей, что составляет половину всех доходов бюджета. Подобные неисполнимые законы порождают много негативных последствий, в том числе увеличивают нагрузку на судебную систему страны. Рассмотрим механизм их появления.
     

     Согласно части 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. Возникает вопрос: каково значение этого заключения? Практика до сих пор такова, что законодатель рассматривал заключение Правительства РФ как документ, который лишь выражал мнение Правительства РФ, но законодателя ни к чему не обязывал.
     

     В результате сложилась ситуация, когда реального дохода федерального бюджета не хватает и на половину расходов, вытекающих из действующих федеральных законов. Эти расходы нельзя было производить ввиду того, что они не охватывались расходной частью федеральных бюджетов последних лет, включая ныне действующий. А за исполнением федерального закона о федеральном бюджете строго надзирает Счетная палата Российской Федерации - специальный конституционный орган, не принадлежащий ни к одной из ветвей власти, должностные лица которого обладают огромными правами и абсолютным иммунитетом от юридической ответственности.
     

     В то же время граждане и иные субъекты, которые согласно действующим федеральным законам имеют право на выплаты, реально не предусмотренные законом о федеральном бюджете и потому не получающие их, обращаются в суды общей юрисдикции и арбитражные суды с исками. Арбитражные суды в соответствии со ст. 22 и п. 1 ст. 85 АПК РФ прекращают производство по делу ввиду его неподведомственности, как и было прекращено производство по иску АООТ “Архангельский мясокомбинат”.
     

     Суды общей юрисдикции рассматривают подобные дела, удовлетворяют иски и обращают взыскание на бюджетные средства, предназначенные законом о федеральном бюджете на иные, социально не менее значимые цели. Другими словами, вопреки положению части 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации права одних граждан реализуются в нарушение прав других граждан. Такая ситуация приводит к исполнению бюджета не по закону о бюджете, а по исполнительным листам судебных органов (что в таком случае будет контролировать Счетная палата Российской Федерации?). Так, в 1995 году было 155 судебных дел, в которых ответчиком выступало Министерство финансов Российской Федерации, в том числе как представитель Правительства РФ, в 1996 году - 461, а в 1997 - около 1500. В текущем году ожидается более 3000 судебных дел, при этом резко возросли суммы исков.
     

     Основная причина создавшейся ситуации - законотворчество, осуществляемое по электоратным соображениям без учета реальных финансовых возможностей государства. Не случайно конституции многих зарубежных демократических государств содержат более четкое, нежели у нас, финансовое регулирование, направленное на обеспечение сбалансированности государственного бюджета, своевременность его принятия законодателем (ограничение или запрещение бюджетного дефицита, право на непреодолимое вето на законы, не обеспеченные финансами, запрещение внесения законопроектов и поправок и др.).
     

     В российском законодательстве были механизмы препятствующие принятию законов, не обеспеченных источниками финансирования в федеральном бюджете. Таковым, в частности, являлась норма, содержащаяся в абзаце 7 ст. 21 Закона РФ от 10.12.91 N 1734-1 “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”, которая гласила: “законопроекты, требующие внесения изменений (увеличения или уменьшения) в размеры бюджетных расходов, в обязательном порядке должны быть рассмотрены в процессе санкционирования бюджетных расходов. В случае несанкционирования соответствующих бюджетных расходов вступление законов в действие в части выделения ассигнований откладывается до принятия решения о санкционировании соответствующих расходов в следующем финансовом году”. Однако данная норма была приостановлена законодателем Федеральными законами от 05.11.94 N 36-ФЗ, от 31.07.95 N 118-ФЗ “до принятия новой редакции настоящего Закона”. И что же?! В принятом законодателем Бюджетном кодексе Российской Федерации (БК РФ) аналогичной нормы нет! Автор статьи, как член рабочей группы от Правительства РФ по разработке проекта БК РФ, неоднократно заявлял о необходимости ее включения в Кодекс. Данное предложение было отвергнуто парламентариями как ненужное ограничение законодательного процесса. Вместо этой нормы появилась другая - статья 180 “Соотношение закона о бюджете и других законов и решений”:
     

     “1. Составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета.
     

     2. В случае невключения отдельных видов пособий, пенсий, компенсаций, дотаций и иных трансфертов населению в проект бюджета либо включения их в неполном объеме или не для всех категорий граждан орган, составляющий проект данного бюджета, обязан одновременно представить проекты изменений и дополнений правовых актов (введение моратория), являющихся основанием для получения соответствующих трансфертов населением.”
     

     Данная статья вызывает недоумение (название статьи не соответствует содержанию, не понятен механизм действия нормы). Прежнюю редакцию, то есть положения ст. 21 Закона РФ “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” следует признать более удачной.
     

     Таким образом, законодатель не захотел восстановить механизм, препятствующий принятию законов без должного финансово-экономического обоснования.
     

     При таких обстоятельствах данную практику законодательствования может изменить только Конституционный Суд Российской Федерации.
     

     Другая причина - непризнание судами федерального закона о федеральном бюджете “главным”, то есть обладающим большей юридической силой по отношению к иным финансовым законам страны. Такая позиция, по мнению автора, представляется необоснованной.
     

     Федеральный закон о федеральном бюджете отличают следующие особенности. Субъектом права законодательной инициативы является только Правительство РФ. Для контроля за исполнением бюджета создан специальный конституционный орган - Счетная палата Российской Федерации. Юридическая ответственность за неисполнение по доходам и расходам федерального закона о федеральном бюджете не установлена и не может быть установлена (бюджет в экономическом смысле представляет собой план-прогноз). Основная особенность бюджета состоит в том, что среди конституционных полномочий-обязанностей Правительства РФ исполнение федерального закона о федеральном бюджете стоит на первом месте.
     

     Учитывая изложенное, полагаю, что заключение Правительства РФ, предусмотренное частью 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации, должно иметь не консультативное, а императивное значение: из указанной нормы, а также из положений п. “а” и “б” ст. 114 Конституции Российской Федерации вытекает обязанность Государственной Думы принимать требующий бюджетного финансирования федеральный закон в соответствии с заключением Правительства РФ, и в случае отрицательного финансового заключения вообще отказываться от принятия такого закона.
     

     При таком толковании названных положений Конституции Российской Федерации резко сократилось бы количество судебных дел, граждане не обивали бы пороги присутственных мест, а бюджет исполнялся бы согласно закону (а не исполнительным листам).
     

     И последнее. Почему наши уважаемые суды общей юрисдикции и некоторые арбитражные суды (считающие данные дела подведомственными) при рассмотрении дел данной категории не руководствуются нормой, содержащейся в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, например, в бюджете-98: “установить, что нормативные правовые акты, влекущие дополнительные расходы за счет средств федерального бюджета на 1998 год, а также сокращающие его доходную базу, реализуются только при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в федеральный бюджет и (или) при сокращении расходов по конкретным статьям федерального бюджета на 1998 год, а также после внесения соответствующих изменений в настоящий Федеральный закон”?