Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
29 30 31 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 1 2

О некоторых аспектах Закона "О полиции"

     

О некоторых аспектах Закона "О полиции"

     
     И.Н. Соловьев,
Заместитель начальника Правового департамента МВД России, Заслуженный юрист РФ, д.ю.н., профессор
                    


И.Н. Соловьев

     
     Разработка нового Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" явилась закономерным шагом. Закон РФ от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции"*1 являлся старожилом российской правовой системы и был принят в период серьезного реформирования политической и экономической структуры государства. Однако он уже не отвечал современным социально-экономическим и политическим реалиям.
     _____
     *1 С момента принятия в Закон «О милиции» более 40 раз вносились изменения.
     
     Целый ряд юридических аспектов в сфере взаимоотношений милиции и граждан требовали, с одной стороны, дополнения существующих правовых гарантий соблюдения прав человека и гражданина, с другой - конструирования новых законных механизмов и поиска средств, обеспечивающих эффективную деятельность органов правопорядка в качестве дееспособной правоохранительной структуры публичной власти.
     
     Немаловажным является то, что в последние годы деятельность милиции все чаще регулировалась не только базовым законом. В результате ее полномочия и особенно обязанности были рассредоточены среди значительного количества нередко конкурирующих между собой нормативных правовых актов. Это, с одной стороны, стало затруднять правоприменение, а с другой - породило неоправданное расширение "милицейского присутствия" в жизнедеятельности общества. И, как следствие, на милицию были возложены несвойственные ей и избыточные функции.
     

На стадии законопроекта

     
     С 7 августа по 15 сентября 2010 года проект Федерального закона "О полиции" был размещен на сайте http://zakonoproekt2011.ru. Он обсуждался также в палатах Федерального Собрания РФ, в Общественной палате Российской Федерации, в общественных организациях и в подразделениях МВД России.
     
     В результате общественного обсуждения законопроекта на специально созданной сетевой площадке интернет-ресурс посетило более полутора миллионов человек, было получено 33 тысячи откликов, в т.ч. 20 тысяч конкретных предложений по его совершенствованию.
     
     Все замечания и предложения были обобщены в сводной таблице и в аналитическом обзоре (докладе), которые опубликованы на том же сайте, где был размещен проект федерального закона "О полиции".
     
     Общество и его гражданские институты, несмотря на наличие разных позиций и оценок, в целом конструктивно отнеслись как к концепции законопроекта, так и к его отдельным положениям.
     
     Конечно, нельзя сказать, что в ходе разработки и последующего обсуждения законопроекта не возникало трудностей. Было много эмоций, необоснованных социальных опасений. Например, даже действующие на протяжении как минимум последних 20 лет нормы вызывали тревогу и мнения о нецелесообразности включения их в законопроект.
     

Принципы, заложенные в законопроекте

     
     Наиболее важным и принципиальным идеями, которые были заложены в законопроект разработчиками, являются следующие.
     
     1. Отражение в законе абсолютного приоритета, основной цели полиции как органа, защищающего личную безопасность, права и свободы граждан и безопасность общества в целом. Остальные цели и задачи, включая ведомственные, являются вспомогательными - выступают конкретными инструментами для повышения уровня общественной безопасности.
     
     2. Максимальная открытость и заинтересованность в постоянной работе с населением МВД России. У нас одна цель - обеспечить защиту человека и сделать это максимально эффективно. Сотрудники, которые по-прежнему будут ориентированы исключительно на личные или групповые интересы, безусловно, не смогут претендовать на службу в полиции.
     
     3. Повышение степени регламентации работы полиции именно на уровне закона. Населению и самим полицейским должны быть ясны и понятны основные полномочия, права и обязанности полиции из одного документа, который принят высшим представительным органом страны, а не установлен ведомственными нормативными актами.
     
     4. Смещение акцентов в работе с пережитков "палочной системы" на меры профилактики, предупреждения преступности. При этом нежелание личного состава принимать или работать по заявлениям граждан должны стать одним из основных предметов привлечения к ответственности как самих полицейских, так и их непосредственных руководителей.
     
     5. Усиление кадровой работы, законодательное повышение требований к личному составу. Сотрудник полиции должен непосредственно из закона понимать всю меру своей ответственности перед обществом и государством и что эти повышенные меры ответственности будут применяться к нему в обязательном порядке.
     
     При обсуждении функций полиции в сфере экономики мнения оказывались порой практически полярными. Так, в ходе пресс-конференции в Москве, озвучивая предложение Ассоциации юристов России, председатель этой организации, глава комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному и арбитражному законодательству Павел Крашенинников высказал мнение о том, что все составы преступлений, связанные с экономической деятельностью, должны быть выведены из сферы действия будущего закона о полиции. "Все эти составы должны быть просто выброшены из закона о полиции", - заявил он, предложив перевести экономические преступления в разряд административных правонарушений. "Сажать в тюрьму надо только в крайнем случае", - обозначил председатель Ассоциации позицию юристов по данному вопросу. По его словам, закон должен быть разработан таким образом, чтобы будущая полиция выступала в нем не в качестве надзорного органа, а как структура, призванная защищать права и свободы граждан, собственность, а также обеспечивать охрану общественного правопорядка*1.
     _____
     *1 www.rbk.ru.
     
     Двумя днями позже на заседании президиума Ассоциации юристов России 22 сентября 2010 года в ходе подведения итогов обсуждения законопроекта было отмечено, что у полиции не должно быть функций в сфере экономики и коммерческой деятельности, т.к. работники правоохранительного ведомства не могут и не должны пополнять свое благосостояние за счет граждан. Более того, в законе нужно предусмотреть материальную ответственность полиции за ущерб, причиненный в результате как неправомерных, так и правомерных действий. Такие нормы будут способствовать повышению ответственности полицейских перед обществом*1.
     _____
     *1 Яшманов Б. Полиция денег не берет // "Российская газета" от 23.09.2010.
     
     И все же взвешенный, государственный подход к этому вопросу перевесил эмоции. В своем интервью "Российской газете" статс-секретарь - заместитель министра внутренних дел Российской Федерации С.П. Булавин отметил, что "функция по борьбе с экономическими преступлениями остается, как и с другими видами преступлений. Тем более что нередко один вид противоправной деятельности связан с другими. Иное дело, как обеспечить гарантии законности при применении полицией предоставленных ей прав?
     
     Были разные предложения. Многие настаивают на законодательном отстранении сотрудников полиции от проведения проверок предпринимателей, а в отдельных комментариях даже предложено вообще упразднить подразделения экономической безопасности.
     
     Однако такие радикальные меры вряд ли оправданы и могут привести к нежелательным последствиям. Вот сейчас говорят, что мешает милиция, потом - кто-то еще. А ведь полный уход государства от контроля в этой сфере может привести к тому, что не только МВД, но и другие контролирующие и надзирающие органы будут отстранены от проверок. Это путь к нецивилизованным формам рынка, а в итоге - к снижению качества предоставляемых населению товаров и услуг, а главное - криминализации бизнеса.
     
     Задачей полиции должно стать обеспечение в рамках своей компетенции нормальных условий для функционирования и развития малого и среднего бизнеса, благоприятного инвестиционного климата в стране. Считаю, что следует вести речь не об отмене права полиции проверять бизнес, а о четкой регламентации ее действий в этой сфере. Мы разделяем опасения бизнес-сообщества и полагаем необходимым внести соответствующие коррективы в законопроект.
     
     Вообще при доработке законопроекта для нас было принципиально важным повысить эффективность работы полиции в ее правоохранительной деятельности, исключить возможность снижения мобильности, ответственности, оперативности в работе полицейских. Мы не должны допустить, чтобы закон каким-либо образом дал преимущество представителям криминала над служителями правопорядка"*1.
     _____
     *1 «Заход на рынок» // «Российская газета» от 12.10.2010.
     
     Все здравомыслящие люди, в т.ч. предприниматели, ученые, правозащитники, правоприменители, законодатели, понимали, что упразднение так называемых экономических прав полиции будет вряд ли оправдано и может привести к нежелательным последствиям. Следовало вести речь о детальной регламентации действий полиции в этой сфере. Опасения представителей бизнеса в ряде случаев имели под собой определенную почву, однако без уголовно-правовой защиты такой важный сегмент, как экономика, оставлять нельзя.
     
     Такой подход был подтвержден и в период подготовки поправок к законопроекту и рассмотрению его в Государственной Думе. Давая оценку данной работе, Президент России Д.А. Медведев в интервью газете "Ведомости" отметил: "...большинство опасений носит фантомный характер. Например, возникли опасения по поводу возможности полиции заходить в помещение, пошла общественная дискуссия. Я поручил проверить, так ли это. Все проверили - нет. А опасения возникли из-за того, что там содержится более подробная формулировка. Но это-то как раз и хорошо. Чем подробнее формулировки, тем меньше удельный вес ведомственных инструкций и места для произвола. Когда мы начали кодифицировать права полиции, возникло ощущение, что они получили то, чем раньше не располагали. Это ошибка, просто мы все свели в один документ.
     
     По налоговым преступлениям не содержится ничего дополнительного по сравнению с действующим законом. Во время встречи с милицией и представителями бизнеса - была у меня и такая - бизнесмены на это обращали внимание. На заседании комитета Госдумы, по-моему, приняли сбалансированное решение"*1.
     _____
     *1 "Ведомости" от 26.01.2011.
     

Концептуальные идеи Закона "О полиции"

     
     В Законе "О полиции" адаптирован положительный опыт зарубежных стран в области создания полицейских институтов, а также нормы ряда международных документов, касающихся правоохранительной деятельности: Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, Декларации о полиции, Европейского кодекса полицейской этики, Всеобщих стандартов борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах и др.
     
     Закон "О полиции" направлен на создание правовых основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными реалиями. В его основу положено несколько концептуальных идей.
     
     1. Закрепление правоохранительного предназначения полиции в обществе.
     
     2. Отражение идеи гуманизации форм и методов работы полиции.
     
     3. Закрепление новой, партнерской модели взаимоотношений полиции и общества, которая предполагает не доминанту власти над ним, а служение ему и ориентир на сотрудничество с институтами гражданского сообщества и гражданами.
     
     4. Закон исходит из необходимости безусловного обеспечения прав граждан и организаций в деятельности полиции, установления действенных гарантий законности ее деятельности.
     
     5. Одна из основных идей Закона - повышение требований к сотрудникам полиции, эффективности их деятельности.
     
     6. Закон усиливает антикоррупционную составляющую в работе полиции, в которой важно максимально исключить саму возможность появления фактов мздоимства, взяточничества и других проявлений коррупции.
     
     7. Закон исходит из организационного единства полиции и органов внутренних дел. Полиция является составной частью федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Это не самостоятельный орган исполнительной власти, каким являются органы внутренних дел, а их главенствующая, основная, но все-таки часть. Руководители органов внутренних дел несут всю полноту ответственности за надлежащее выполнение полицией возложенных на нее задач (ч. 1, 3 и 4 ст. 4).
     
     8. В организационном плане полиция представляет собой совокупность подразделений, организаций и служб МВД России и его территориальных органов. По сравнению с действующей схемой отсутствует деление полиции на виды (криминальную и общественной безопасности).
     
     9. Закон отличает более совершенная юридическая техника, он более удобен в использовании благодаря его комплексности.
     
     В сравнительной таблице приведены отдельные положения Законов "О полиции" и "О милиции", касающиеся вопросов выявления и пресечения налоговых преступлений.
     

Таблица

    
Отдельные положения Законов "О полиции" и "О милиции"

     

Федеральный закон "О полиции"

Закон РФ "О милиции"

Глав - 11.
Статей - 56.
Страниц - 145 (4,25 п.л.)

Разделов - 8.
Статей - 43.
Страниц - 74 (2,12 п.л.)

Глава 3. Обязанности и права полиции
Статья 12. Обязанности полиции
1. На полицию возлагаются следующие обязанности:
34) направлять материалы в налоговый орган для принятия по ним решения при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом Российской Федерации к полномочиям налоговых органов Российской Федерации, в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств

Раздел III. Обязанности и права милиции
Статья 10. Обязанности милиции
Милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана:
34) направлять материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом Российской Федерации к полномочиям налоговых органов, в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств

Статья 13. Права полиции
10) проводить гласно и негласно оперативно-разыскные мероприятия, производить при осуществлении оперативно-разыскной деятельности изъятие документов, предметов, материалов и сообщений и иные предусмотренные федеральным законом действия; объявлять розыск и принимать меры к розыску лиц, совершивших преступления или подозреваемых и обвиняемых в их совершении, лиц, пропавших без вести, а также объявлять розыск и принимать меры к розыску похищенных или угнанных транспортных средств и иного похищенного имущества; подлежащего конфискации

Статья 11. Права милиции
16) осуществлять оперативно-розыскную деятельность в соответствии с федеральным законом

28) участвовать в налоговых проверках по запросам налоговых органов Российской Федерации

33) участвовать в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в налоговых проверках по запросам налоговых органов

29) получать в целях предупреждения, выявления и раскрытия преступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации сведения, составляющие налоговую тайну

34) в соответствии с законодательством Российской Федерации получать сведения, составляющие налоговую тайну

     
     Как видно из приведенных норм, новых и расширительных толкований в Законе "О полиции" нет. Между тем показатели работы органов внутренних дел по линии налоговых преступлений значительно сократились. На данную ситуацию повлияли несколько факторов:
     
     - декриминализация налоговых преступлений (повышение в разы пороговых значений крупного и особо крупного размера уклонения от уплаты налогов и (или) сборов);
     
     - реформирование подразделений по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями органов внутренних дел;
     
     - передача подследственности уголовных дел, предусмотренных ст. 198-199.2 Уголовного кодекса РФ, из органов внутренних дел в Следственный комитет Российской Федерации.
     
     В тоже время, как отмечалось на заседании расширенной коллегии ФНС России, задолженность по налогам в РФ в 2010 году снизилась на 100 млрд. руб., или на 7%, и на 1 января 2011 года составила около 1,3 трлн. руб. При этом по итогам 2010 года в консолидированный бюджет РФ поступило 7,7 трлн. руб. административных доходов, что на 22% больше, чем в 2009 году. В федеральный бюджет поступило 3,2 трлн. руб. (+28%), в консолидированные бюджеты субъектов РФ - 4,5 трлн. руб. (+19%).
     
     По мнению аналитиков, поступления налогов практически достигли уровня докризисного 2008 года. Так, ФНС России перевыполнила план по налоговым сборам в федеральный бюджет на 5%, или на 150 млрд. руб., в региональные бюджеты - на 11%, или на 420 млрд. руб. Сумма взысканных платежей по результатам выездных налоговых проверок по сравнению с 2009 годом возросла на 7% и составила более 112 млрд. руб.
     
     Количество дел, рассмотренных в судах по инициативе налогоплательщиков, снизилось на 13%. При этом количество дел, рассмотренных в пользу налоговых органов, возросло на 12%.
     
     Таким образом, можно говорить в целом о снижении правоохранительного воздействия на сферу налоговых правоотношений и превалирования в данной области контрольного и чисто фискального интереса государства.
     
     И Закон "О полиции" вполне укладывается в рамки данной концепции, т.к. не наделяет сотрудников полиции дополнительными полномочиями и не налагает дополнительных обязанностей на граждан и организации в указанной области.