Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Кризис: налоги реформируются


Кризис: налоги реформируются

     
     Н.И. Малис,
зав. кафедрой "Государственные доходы" Академии бюджета и
казначейства Минфина России, профессор кафедры

     
     Основные направления налоговой политики России на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов формировались в условиях стабильно растущей экономики и предполагали ряд мер, направленных на совершенствование налоговой системы страны. Был продекларирован отказ от увеличения номинального налогового бремени в среднесрочной перспективе при условии поддержания сбалансированности бюджетной системы.
     
     Пересмотр бюджета в условиях мирового финансового кризиса предопределил необходимость корректировки налоговой политики государства в сложившихся условиях, поэтому Минфин России и Минэкономразвития России разрабатывают новый документ "Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", учитывающий ряд мер, касающихся всех участников налоговых отношений на среднесрочный период. Рассмотрим этот документ по состоянию на конец марта 2009 года, так как он будет основанием для внесения в течение трех лет необходимых корректировок в законодательство по налогам и сборам.
     

Курс на снижение налоговой нагрузки путем перераспределения налогового бремени

     
     Финансовый кризис предопределил поиск мер налогового характера, направленных на стабилизацию экономики. Как известно, одним из классических методов борьбы с кризисом считается снижение налогов. Этот метод был предложен еще 200 лет назад английским экономистом Джоном Мейнардом Кейнсом и успешно использовался в разные периоды разными странами.
     
     В рассматриваемом документе декларируется сохранение неизменного уровня налогового бремени, но при этом отмечается, что снижение налоговой нагрузки на участников экономических отношений возможно не только уменьшением налоговых ставок, но и путем перераспределения налогового бремени с помощью проведения структурных преобразований налоговой системы - повышения качества налогового администрирования, нейтральности и эффективности основных налогов, оптимизации применения налоговых льгот и освобождений от налогообложения.
     
     Необходимость проведения антикризисных мер была очевидна уже в 2008 году, некоторые из них были реализованы в ходе реформирования налогового законодательства и действуют с 1 января 2009 года. Практически все введенные с 2009 года изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) направлены на облегчение положения налогоплательщиков. Одновременно нельзя не отметить, что кризис уже негативно сказался на налоговых поступлениях в государственную казну. Несмотря на то что по итогам 2008 года налоговые поступления по сравнению с прошлым периодом выросли на 14,3%, в последние два месяца 2008 года они сократились почти в два раза по сравнению с октябрем. Очевидно, что негативная тенденция продолжается, что не может не сказываться на сбалансированности бюджетной системы, тем более что государство не отказывается от реализации намеченной ранее социальной программы.
     

Основные изменения в налогообложении: вступившие в силу и ожидаемые

     
     Меньше всего изменилось обложение косвенными налогами - это касается и ставок, и налогового механизма в целом, поэтому в перспективе намечен ряд мер по его совершенствованию.
     

Налог на добавленную стоимость

     
     Предполагаемого снижения ставки НДС в 2009 году не произошло и в ближайшей перспективе не предвидится, однако некоторые изменения все-таки будут введены.
     
     Сложная ситуация, связанная с применением нулевой ставки НДС, которая в настоящее время зачастую используется недобросовестными налогоплательщиками для ухода от уплаты НДС и получения необоснованных налоговых вычетов, предполагает необходимость уточнения перечня документов, подтверждающих обоснованность применения нулевой ставки налога. В настоящее время разработана и в ближайшей перспективе будет введена Концепция создания системы контроля вывоза товаров с таможенной территории Российской Федерации и контроля правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров, которая уже одобрена распоряжением Правительства РФ от 07.03.2008 N 288-р.
     
     Одновременно для добросовестных налогоплательщиков предполагается внести в НК РФ изменения, направленные на сокращение сроков и упрощение процедуры возмещения НДС при использовании нулевой ставки налога.
     
     Предполагаются также внесение изменений в порядок оформления счетов-фактур и решение проблемы оформления счетов-фактур с отрицательными показателями для уточнения порядка предоставления налоговых вычетов по таким счетам-фактурам.
     

Акцизы

     
     Совершение акцизного налогообложения в перспективе связывается прежде всего с механизмом предотвращения ухода от их уплаты. Надо отметить, что у предпринимателей в наличии в настоящее время достаточное количество соответствующих легальных схем. В частности, зачастую используется так называемая спиртосодержащая схема, по которой налогоплательщики с целью получения налоговых вычетов в большем объеме в качестве сырья для производства алкогольной продукции используют не этиловый спирт, а спиртосодержащую продукцию. Эту проблему предполагается устранить следующим образом: в действующий порядок будут внесены изменения, которые продекларируют возможность получения налоговых вычетов только в том случае, если использованное для производства алкогольной продукции исходное сырье будет соответствовать ГОСТ и другой нормативной документации, регулирующей процесс производства конкретной алкогольной продукции. Кроме того, чтобы предотвратить существующие злоупотребления, связанные с возвратом алкогольной продукции производителю, предполагается предусмотреть восстановление полученных налоговых вычетов и уплату соответствующих сумм в бюджет в этом случае, а также и в случае утраты (недостачи) алкогольной продукции и в случае уничтожения налогоплательщиком произведенной им алкогольной продукции.
     
     В настоящее время гарантом правомерности применения нулевой ставки акциза являются банки, однако налоговое законодательство не дает однозначного ответа на вопрос о регламенте предоставления данной гарантии, поэтому в случае нарушения налогового законодательства, выявленного в процессе налоговой проверки, банки ответственности не несут. Предполагается, что в ближайшей перспективе будут четко установлены границы ответственности банков за неправомерное применение налогоплательщиками освобождения от уплаты акцизов, что, несомненно, должно привести к более взвешенному подходу банков к предоставлению данной гарантии.
     
     Что касается ставок акцизов, то за последние годы налогоплательщики привыкли к механизму их индексации, - он отменен не будет. В то же время сложная ситуация с ценообразованием в сфере реализации нефтепродуктов вынуждает внести существенные коррективы. Предполагается, что ставки акцизов на нефтепродукты на 2009-2010 годы индексироваться не будут, а в дальнейшей перспективе они будут снижаться, но только для тех производителей, которые реализуют бензин и дизельное топливо более высокого класса, нежели остальные. Прогноз для остальных ставок подакцизных товаров сделать пока невозможно, поскольку все будет зависеть от прогнозируемого индекса потребительских цен.
     

Налог на доходы физических лиц и единый социальный налог

     
     Ставку налога на доходы физических лиц в ближайшей перспективе пересматривать не предполагается, хотя в Государственную Думу и в другие компетентные органы неоднократно вносились предложения о введении прогрессивной шкалы налогообложения, что соответствует мировой практике и принципу справедливости налогообложения. Однако уже начавшаяся тенденция "теневой" выплаты заработной платы такой подход делает пока нерациональным. По этой же причине предполагаемой с 2010 года отмены единого социального налога не произойдет, поскольку увеличение ставки отчислений в социальные фонды в настоящее время для налогоплательщиков может стать непосильным бременем.
     
     Традицией уже стало увеличение налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц. В определенной мере это можно считать не столько антикризисной мерой, сколько реализацией социальной программы Правительства РФ, поэтому ясно, что и в перспективе тенденция продолжится, тем более что уровень инфляции делает ряд налоговых вычетов формальными - реальной выгоды налогоплательщикам они практически не дают. Основные перспективные изменения предполагается внести в те статьи НК РФ, которые регламентируют налогообложение операций с ценными бумагами, с финансовыми инструментами срочных сделок, сделок РЕПО, осуществляемых физическими лицами, поскольку в настоящее время из-за неурегулированности и неоднозначности толкования законов налогоплательщики - физические лица, получающие соответствующие доходы, необходимые суммы налога не платят.
     

Налог на прибыль

     
     Наиболее существенные преимущества с 2009 года предоставлены налогоплательщикам по уплате налога на прибыль. Главное, что ставка налога снижена до 20%, причем за счет части, зачисляемой в федеральный бюджет, поэтому налогоплательщики могут также рассчитывать и на снижение региональной ставки на 4%, как было ранее. В то же время по налогу на прибыль остается еще масса нерешенных вопросов, провоцирующих налогоплательщиков на получение необоснованной налоговой выгоды и затрудняющих процесс налоговой проверки.
     
     Решение крайне сложной проблемы налогообложения прибыли от операций с ценными бумагами в ближайшие три года выходит на первый план. Ввиду нестабильности финансовых рынков будет уточняться редакция ст. 280 "Особенности определения налоговой базы по операциям с ценными бумагами" НК РФ в части определения рыночных цен ценных бумаг для расчета налога на прибыль организаций. В первую очередь намечается сократить - с 12 месяцев до 90 дней - срок, в течение которого цена на ценную бумагу будет считаться рыночной, относительно цены, сложившейся на торгах в прошлом.
     
     Для ценных бумаг, которые не обращаются на организованном рынке, определение рыночной цены по принципу соответствия цене аналогичных ценных бумаг невозможно и некорректно, поскольку в основном каждая ценная бумага уникальна, что создает высокие риски признания такой цены необоснованной. Минфин России планирует возможность применения определения рыночной цены по методике, установленной федеральным органом исполнительной власти в сфере финансовых рынков, что будет способствовать справедливому определению рыночной цены ценной бумаги в целях налогообложения прибыли.
     
     Предполагается изменение правил расчета налоговой базы при налогообложении операций по реализации ценных бумаг "стратегическими" акционерами, как организациями, так и физическими лицами. В настоящее время в соответствии с принятой учетной политикой в целях налогообложения налогоплательщик имеет право выбрать самостоятельно метод списания на расходы стоимости выбывших ценных бумаг: ЛИФО, ФИФО или по стоимости единицы. Нельзя не отметить, что метод ЛИФО (по стоимости последних по времени приобретений) в международной практике и в нашем бухгалтерском учете уже не применяется, а в условиях финансового кризиса способствует искажению реального результата, поэтому в ближайшей перспективе его планируют отменить.
     
     С 2010 года планируется внесение в налоговое законодательство изменения, которое касается переноса убытков на будущее при реорганизации или приобретении компаний. Проведение реорганизации широко используется как механизм минимизации налога на прибыль, причем не только у нас в стране, но и за рубежом. При действующем порядке возможность за счет присоединения убыточных организаций направить на погашение их убытка всю полученную прибыль является стимулом, направленным на приобретение убыточного бизнеса. Предполагается установление ограничений как по возможности использования прибыли на погашение убытка, так и по срокам, в течение которых этот убыток можно списывать на финансовый результат последующих налоговых периодов (в настоящее время этот срок составляет 10 лет).
     
     Важное перспективное направление совершенствования налогового законодательства по налогу на прибыль связано с тем, что начиная с 2010 года предполагается установление отчетного периода по налогу равным налоговому периоду, то есть календарному году (вместо I квартала, полугодия, девяти месяцев). Эта мера значительно упростит расчет авансовых платежей по налогу на прибыль, поскольку он будет рассчитываться в соответствии с показателями предыдущего года и не потребует ежемесячного или ежеквартального определения налоговой базы; естественно, что в конце налогового периода платежи будут скорректированы в соответствии с реальным финансовым результатом.
     

Налог на добычу полезных ископаемых

     
     В течение ряда последних лет надежным источником федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации был налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), который неизменно рос более высокими темпами, чем налоговые поступления в целом, и вышел на второе место по значению в налоговой системе Российской Федерации, что в основном можно объяснить правилами определения налоговой базы, поставившими величину налога в зависимость от стоимости добытых полезных ископаемых. С середины 2008 года рост цен на полезные ископаемые прекратился и началось их существенное падение, соответственно упали и размеры налоговых поступлений. Естественно, что налогоплательщики, особенно осуществляющие добычу полезных ископаемых на низкорентабельных или убыточных месторождениях, попали в сложную ситуацию, а суммы получаемых от них налогов резко снизились. Однако государство не отказалось от намерения дифференциального подхода к налогообложению природных ресурсов. С 2009 года существенно расширен диапазон применения нулевой ставки НДПИ.
     
     Перспективное направление реформирования законодательства по НДПИ связывается с совершенствованием системы налогообложения в отраслях, где образуются значительные рентные доходы. В то же время на ближайшие три года намечается ряд мероприятий, которые продолжают уже начатые в предыдущем году изменения налогообложения затратных месторождений.
     
     Предполагается дальнейшее стимулирование разработки месторождений с высоким уровнем затрат, в частности введение "налоговых каникул" при добыче нефти на новых месторождениях, расположенных в Черном и Охотском морях. Прорабатывается внесение в налоговое законодательство изменений, касающихся характеристик показателей, используемых при расчете НДПИ, отражающих инфляционные процессы.
     
     Одновременно с некоторым реформированием существующего налогового механизма, как очевидно, приводящего к дифференциации и индивидуализации налоговых ставок, начинается работа по переходу к налогообложению добавочного дохода нефтедобывающих отраслей. Поскольку сам механизм для России является абсолютно новым и сложным, ясно, что переход на новую систему в одночасье нецелесообразен, поэтому в ближайшей перспективе можно рассчитывать только на пилотный проект, связанный с внедрением налога на отдельных месторождениях.
     
     Действующая практика использования льгот при налогообложении природных ресурсов показала, что налогоплательщики используют налоговое законодательство для получения необоснованной налоговой выгоды, поэтому в ближайшей перспективе предлагается отменить нулевую ставку НДПИ с фактических потерь нефти и при налогообложении добытой нефти на устье скважины, создать при этом соответствующую систему учета нефти и попутного газа.
     
     Минфин России отмечает, что за последние два года при росте оптовых цен на горючий природный газ не менее чем в два раза ставка НДПИ не изменялась. При этом налоговое бремя нефтедобытчиков значительно превышает налоговое бремя организаций, занятых деятельностью по добыче газа. Внесение изменений в главу 26 НК РФ с 2010 года предполагает изъятие рентных доходов отрасли при помощи индексирования ставки НДПИ на величину накопленной инфляции.
     
     Как известно, в настоящее время полезные ископаемые, не относящиеся к углеводородному сырью, облагались НДПИ при помощи механизма использования адвалорных ставок, хотя предполагался переход в 2008-2009 годах к использованию специфических ставок. Несмотря на то что указанные задачи не были выполнены, все-таки намечается их реализация, но уже в трехлетней перспективе, в первую очередь в отношении каменного угля, торфа и солей, что, безусловно, создаст более справедливые условия деятельности для соответствующих отраслей.
     
     К налогам на природные ресурсы кроме НДПИ относится также и водный налог, ставки которого не пересматривались с момента введения в действие в 2004 году главы 25.2 НК РФ, то есть эти ставки рассчитывались исходя из экономических условий 2003 года. По расчетам специалистов, ставки водного налога обеспечивают поступление сумм налога, соответствующих менее чем 30% затрат, необходимых для оптимального содержания и развития водохозяйственного комплекса. Естественно, что заниженные ставки налога не способствуют рациональному водопользованию, предопределяют необходимость государственных дотаций из бюджета, целесообразность предоставления которых экономически не обоснована, поэтому готовится федеральный закон, предусматривающий индексацию ставок налога начиная с 2010 года. Кроме того, намечается пересмотр плательщиков налога с целью приведения в единообразный вид ряда понятий налогового законодательства и Водного кодекса Российской Федерации.
     

Специальные налоговые режимы

     
     В условиях финансовой нестабильности положение мелких и средних предпринимателей резко ухудшается, поэтому Правительство РФ вводит ряд стимулирующих этот бизнес мер, в том числе и налогового характера. В то же время необходимо отметить тот факт, что специальные налоговые режимы - это исключение из общих правил налогообложения, поэтому расширение области их применения нецелесообразно.
     
     В отличие от предыдущих лет, изменения упрощенной системы налогообложения в перспективе несколько ограничат круг потенциальных налогоплательщиков за счет организаций и индивидуальных предпринимателей, занимающихся торгово-посреднической деятельностью, и некоммерческих организаций, поскольку именно в этих сферах деятельности чаще всего отмечались злоупотребления полученными преимуществами при помощи различных налоговых схем.
     
     Перспективный налоговый режим, основанный на патентной форме уплаты налога, за годы его применения практически не получил распространения. Для исправления сложившегося положения предполагается расширить права субъектов Российской Федерации в части установления видов предпринимательской деятельности, в отношении которых может применяться патент, но в пределах перечня, данного в НК РФ, и в части определения потенциально возможного годового дохода по видам деятельности, что должно принести определенный эффект.
     
     Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности (ЕНВД) получил широкое распространение за счет обязательного его применения на территории субъектов Российской Федерации, где приняты соответствующие законы, - а это практически все субъекты Российской Федерации. Такой налоговый режим не просто упрощает процедуру расчета и уплаты налогов, но и дает существенную материальную выгоду. Справедливым является то, что с 2009 года принято решение ограничить сферу применения ЕНВД теми налогоплательщиками, среднесписочная численность работников у которых за предшествующий календарный год не превысила 100 человек. В то же время организация с численностью работников около 100 человек далеко не всегда является микробизнесом - все зависит от объема ее деятельности. Поэтому в ближайшей перспективе намечается еще одно ограничение для перехода на уплату ЕНВД - выручка от реализации товаров (работ, услуг) не должна будет превышать 60 млн. руб., установленных законодательством о развитии малого и среднего предпринимательства для микропредприятий. Предполагается также внести изменения в порядок расчета базовой доходности по видам деятельности, с тем чтобы указанные показатели базировались на отраслевых расчетах базовой доходности, проводимых в порядке, установленном Правительством РФ; кроме того, указанные показатели предполагается индексировать не реже, чем раз в три года.
     

Проблемы введения новой главы "Налог на имущество физических лиц" НК РФ

     
     Как известно, до настоящего времени в НК РФ не введена глава "Налог на имущество физических лиц", при этом есть основания полагать, что в ближайшем будущем предвидятся существенные изменения в обложении местными налогами. Естественно, любые изменения законодательства направлены на повышение роли и значения местных налогов в доходной базе местных бюджетов.
     
     В бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2009-2011 годах" указывается на необходимость ввести в НК РФ главу, регулирующую налогообложение жилой недвижимости граждан.
     
     Предполагалось, и соответствующая работа уже ведется несколько лет, что два местных налога - налог на имущество физических лиц и земельный налог - будут объединены в налог на недвижимость, при этом в двух регионах Российской Федерации налог на недвижимость был экспериментально введен. В то же время отсутствие единой методики оценки недвижимости, несформированность кадастра недвижимого имущества, порядка государственной кадастровой оценки объектов недвижимости не позволяет надеяться, что в 2010 году новый налог будет введен. Согласно графику работ по принятию соответствующей главы НК РФ проект закона будет подготовлен и внесен в Государственную Думу в 2010 году, поэтому при благоприятной экономической ситуации можно рассчитывать на ее введение в 2011-2012 годах. Возможно, налог будет вводиться в субъектах Российской Федерации поэтапно, как вводился земельный налог, начиная с регионов, где будут утверждены результаты кадастровой оценки недвижимости.
     

Ожидаемые изменения в налоговом администрировании

    

Новые положения НК РФ по трансфертному ценообразованию

     
     До настоящего времени не решена задача внесения в НК РФ изменений, касающихся трансфертного ценообразования, актуальная для расчета налоговых баз по всем важнейшим бюджетообразующим налогам. Предполагается введение в НК РФ самостоятельного раздела, регулирующего проблемы ценообразования, в котором будет уточнен критерий признания лиц взаимозависимыми. Введение показателя "контролируемая сделка", порядка представления в налоговый орган документов, обосновывающих цену сделки, порядка вынесения решения налоговым органом о несоответствии цены сделки рыночной, ряда других понятий должно будет способствовать предотвращению способов минимизации налоговых обязательств, в основе которых лежит использование в сделке цены, отклоняющейся от цены, которая была бы применена независимыми лицами.
     
     Предполагается, что введение новых правил контроля за использованием трансфертного ценообразования будет увязано с изменениями, связанными с введением института консолидированной налоговой отчетности по налогу на прибыль организаций.
     

Консолидированная отчетность по налогу на прибыль

     
     В определенной степени консолидация отчетности для налогоплательщиков, имеющих обособленные подразделения, уже практикуется. Теперь такой механизм разрабатывается для холдингов - группы компаний, которые объединяются на основе принципа добровольности и заключают договоры в целях консолидации обязательств по уплате налога на прибыль. Ограничения предусматриваются только для организаций, являющихся резидентами особых экономических зон или применяющих специальные налоговые режимы. Для финансовых организаций консолидация предполагается только среди однородных плательщиков.
     
     Консолидированная группа плательщиков будет представлять единую декларацию по налогу на прибыль, в которой будут расчеты общей налоговой базы и налоговой базы каждого участника. Правила расчета налога на прибыль для консолидированной группы плательщиков будут включать порядок учета убытков, формирования резервов, ликвидации соответствующей группы и т.д. Распределение суммы налога между субъектами Российской Федерации предполагается по той же схеме, которая в настоящее время применяется для организаций, имеющих обособленные подразделения.
     

Изменение понятия "резидентство"

     
     Интеграция России в мировое экономическое сообщество требует определения ряда позиций, регулирующих налоговые взаимоотношения. Одной из важнейших проблем является определение налогового резидентства как физических, так и юридических лиц. Такое определение в настоящее время в НК РФ существует, но, несмотря на его корректировки, не удовлетворяет современным требованиям. Предполагается, что в ближайшем будущем в НК РФ будут внесены изменения, согласно которым основным фактором, определяющим резидентство физического лица, будет являться "центр жизненных интересов", а для юридического лица - "фактическое место управления".
     

Упрощение порядка регистрации налогоплательщиков

     
     Большой проблемой как для налогоплательщиков, так и для государственных органов является сложность постановки налогоплательщиков на учет, что зачастую предопределяет уклонение от выполнения данной обязанности. Минфин России предлагает упростить порядок учета в налоговых органах организаций и их обособленных подразделений, в том числе и физических лиц, и крупных налогоплательщиков. В частности, предлагается порядок постановки на учет филиалов и представительств сделать аналогичным порядку постановки на учет физических лиц.
     

Предоставление отсрочки, инвестиционного налогового кредита, изменение сроков уплаты налогов, сборов, пеней и других платежей

     
     В современных условиях финансовой нестабильности важным является урегулирование проблем предоставления отсрочки по налогам и сборам, предоставления инвестиционного налогового кредита, а также изменения сроков уплаты налогов и сборов, пеней и других обязательных платежей. Дело в том, что в настоящее время предоставление отсрочки, рассрочки по уплате налогов крайне усложняется необходимостью предоставления доказательств их целесообразности, неясностью полномочий органов исполнительной власти или самих организаций, а по федеральным налогам нет регламента предоставления их по решению Правительства РФ. Соответствующие документы разрабатываются и должны быть приняты в ближайшее время.
     

Ответственность за нарушение налогового законодательства

     
     Минфин России предлагает также ряд мер, направленных на совершенствование налогового администрирования, в том числе и уточняющих положения, касающиеся ответственности за нарушение налогового законодательства, совершение налогового правонарушения, несоблюдение сроков уплаты налогов.
     
     В целом можно сделать вывод о том, что, в отличие от ранее введенных изменений в налоговое законодательство, предлагаемые изменения нацелены на перспективу и в большей степени ориентированы на устранение тех пробелов, которые способствуют уклонению от уплаты налогов, наносят экономический ущерб государству, что вполне логично при сохранении достаточно низкого уровня налогового бремени.