Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Нарушения налоговыми органами требований административного процесса и оценка этих нарушений судами


Нарушения налоговыми органами требований административного процесса и оценка этих нарушений судами

     
     О.И. Долгополов,
г. Тамбов

1. Общие положения

     
     В судах с участием налоговых органов рассматривается много дел, связанных с применением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), и число таких дел с каждым годом все увеличивается.
     
     Согласно Статистическим показателям о работе арбитражных судов Российской Федерации за 2006 год*1 общее количество вышеуказанных дел выросло по сравнению с 2005 годом на 46,5%. При этом количество дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности составило в 2003 году - 15 581 дело, в 2004 году - 18 757 дел, в 2005 году - 20 856 дел, в 2006 году - 30 192 дела; о привлечении к административной ответственности в 2003 году - 15 456 дел, в 2004 году - 16 739 дел, в 2005 году - 19 557 дел, в 2006 году - 29 000 дел.
     _____
     *1 Вестник ВАС РФ. - 2007. - N 4. - С. 79-80, 98.
     
     Важный принцип административного производства - это оперативность: дела должны рассматриваться в как можно более короткие сроки.
     
     Быстрая реакция на правонарушения, своевременное применение мер воздействия к виновным имеют большое значение как для самого виновного, так и для окружающих; обеспечивают реальное и своевременное восстановление нарушенных прав и свобод; способствуют предупреждению совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
     
     Согласно части 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Это означает, что порядок привлечения лиц к административной ответственности четко регламентирован. Отступление от установленного порядка расценивается как нарушение защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
     
     Условия ограниченности по времени (КоАП РФ установлены сокращенные сроки совершения процессуальных действий), а также создание лицами, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, препятствий по осуществлению производства по делу об административном правонарушении, недостаточный профессиональный уровень ряда сотрудников налоговых органов, ошибки в организации работы неизбежно влекут периодическое нарушение налоговыми органами процессуальных требований, установленных КоАП РФ.
     
     Если обратиться к положениям п. 4 части 1 ст. 30.7 КоАП РФ, то основанием для отмены постановления по делу об административном правонарушении являются случаи существенного нарушения процессуальных требований, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
     
     Существенное нарушение процедуры наложения административного взыскания свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, и данный факт является безусловным основанием для освобождения от административной ответственности лица, привлекаемого к ответственности, независимо от того, совершило оно или нет административное правонарушение (постановление Президиума ВАС РФ от 03.08.2004 N 5960/04).
     
     Само понятие "существенный характер нарушений" - это оценочная категория, которая определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.
     
     Таким образом, можно сделать вывод, что не все процессуальные нарушения и не всегда расцениваются судами как существенные, а с учетом того, что в соответствии с положениями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ), ст. 67 Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ) суды оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, как в отдельности, так и в их совокупности; некоторые нарушения в одном деле могут быть признаны существенными, а в другом - несущественными.
     
     В связи с этим представляется важным рассмотреть вопрос о том, как складывается судебная практика по рассмотрению дел, связанных с применением КоАП РФ, и как суды оценивают допущенные налоговыми органами нарушения административного процесса.
     
     На сегодняшний день суды при оценке соблюдения налоговыми органами административного производства в основном руководствуются общими положениями постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - постановление Пленума ВАС РФ N 10), постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"*1 (далее - постановление Пленума ВАС РФ N 2) и постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"*2 (далее - постановление Пленума ВС РФ N 5).
     _____
     *1 Вестник ВАС РФ. - 2003. - N 3.
     *2 Российская газета. - 2005. - 19 апр. (N 80).
     
     Результат судебной оценки нарушений налоговыми органами процедуры привлечения налогоплательщиков к ответственности можно проследить на примерах, взятых из судебной практики по конкретным делам.
     
     Проанализируем основные процессуальные нарушения:
     
     - при организации и проведении контрольных мероприятий;
     
     - при составлении процессуальных документов;
     
     - при подготовке к рассмотрению и при рассмотрении административными органами дел об административных правонарушениях.
     

2. Организация и проведение контрольных мероприятий

     
     Основной функцией должностных лиц налоговых органов является надзор за исполнением субъектами предпринимательской деятельности требований законодательства.
     
     Проводимые контрольные мероприятия должны осуществляться строго в соответствии с установленным законом порядком, что отвечает одному из основных положений Конституции Российской Федерации (часть 3 ст. 35), согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
     
     В связи с этим должностные лица налоговых органов должны иметь четкое представление о том, кто, как и какие процессуальные действия вправе проводить, а также какие документы должны иметься, чтобы удостоверить полномочия на проведение таких проверок.
     
     1. Приказом ФНС России от 02.08.2005 N САЭ-3-06/354@ утвержден перечень должностных лиц налоговых органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Составление протокола неуполномоченным лицом считается существенным процессуальным нарушением.
     
     Так, постановлением ФАС Северо-Западного округа от 18.08.2006 по делу N А56-44698/2005 иск о признании незаконным и об отмене постановления о привлечении налогоплательщика к административной ответственности не был удовлетворен, поскольку протокол об административном правонарушении был составлен уполномоченным лицом, так как должностными обязанностями специалиста второй категории было предусмотрено, что он должен был проводить проверки соблюдения законодательства о применении контрольно-кассовой техники; кроме того, в должностных обязанностях было указано, что при установлении нарушений это должностное лицо должно было возбуждать дела об административных правонарушениях.
     
     2. Письмом ФНС России от 08.06.2007 N ШТ-6-06/458@ рекомендованы формы процессуальных документов для использования при осуществлении проверок соблюдения требований законодательства о применении контрольно-кассовой техники.
     
     Как показывает анализ судебной практики, несоставление или отсутствие некоторых из документов не является безусловным основанием для признания существенным нарушения процедуры привлечения налогоплательщика к административной ответственности.
     
     Так, лица, привлекаемые к административной ответственности, ссылаются в судах на отсутствие у проверяющих поручений на проведение налоговой проверки. ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 18.11.2003 по делу N А56-22044/03 указал, что налоговому органу не требуется иметь поручение на проведение налоговой проверки, ввиду того что форма данного поручения нормами КоАП РФ не предусмотрена.
     
     Заслуживает внимания также постановление ФАС Центрального округа от 14.05.2007 по делу N А48-4768/06-2, в котором ссылка заявителя на то, что в поручении на налоговую проверку не указано конкретное юридическое лицо, в отношении которого проводились контрольные мероприятия, не принято во внимание.
     
     3. На сегодняшний день имеются положительные решения судов в пользу налоговых органов в отношении наличия прав у должностных лиц налоговых органов по осуществлению проверочных (контрольных) закупок, согласно которым проведение проверочных (контрольных) закупок должностными лицами налоговых органов признается правомерным [постановления ФАС Центрального округа от 06.04.2005 по делу N А68-АП-479/15-04, ФАС Северо-Кавказского округа от 13.02.2007 по делу N Ф08-374/2007-163А, ФАС Западно-Сибирского округа от 26.07.2004 по делу N Ф04-5024/2004(А70-3099-27), ФАС Волго-Вятского округа от 05.09.2007 по делу N А82-1586/2007-22].
     
     В соответствии с п. 5.1.6 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 N 506, к полномочиям налоговых органов в установленной сфере деятельности относится осуществление контроля и надзора за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения.
     
     В соответствии с п. 6.11 Положения об инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня, утвержденного приказом Минфина России от 09.08.2005 N 101н, налоговая инспекция осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц и физических лиц в установленной сфере деятельности.
     
     Таким образом, налоговые органы имеют право осуществлять проверки деятельности юридических лиц по применению контрольно-кассовой техники, и вышеуказанная деятельность не является оперативно-разыскной.
     
     Однако в постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 05.09.2006 по делу N Ф04-7909/2005(25811-А03-29) суд посчитал, что налоговый орган не доказал правомочность проведения контрольных закупок как одного из действий оперативного мероприятия.
     
     Следует также отметить, что КоАП РФ не предусмотрено присутствие понятых при проведении контрольной закупки (постановление ФАС Северо-Кавказского округа 07.03.2007 по делу N Ф08-1033/2007-435А).
     
     4. В части 1 ст. 28.1 КоАП РФ перечислены поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, к числу которых отнесено непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
     
     В связи с этим обращаем внимание читателей журнала на то, что процессуальные документы должны составляться лицами, присутствующими при осуществлении проверки, в противном случае такие документы могут быть признаны небесспорными доказательствами (постановления ФАС Центрального округа от 06.09.2006 по делу N А64-688/06-22, от 18.10.2006 по делу N А62-3011/2006).
     
     В то же время в постановлении от 24.04.2002 по делу N Ф03-А04/02-2/657 ФАС Дальневосточного округа отметил, что подписание акта об административном правонарушении лицом, фактически не участвовавшем при проведении проверки, не имеет существенного значения для разрешения спора и не может служить основанием для признания действий должностных лиц незаконными.
     
     5. По общеустановленным правилам, все торговые операции, осуществляемые в магазине (торговой точке), производятся от имени и в интересах юридического лица (индивидуального предпринимателя). Однако контрольная покупка (закупка) у не уполномоченного на ведение денежных расчетов лица (например, у столяра или охранника), влечет отмену постановления о назначении административного наказания (постановления ФАС Центрального округа от 30.03.2007 по делу N А64-5229/06-22, ФАС Северо-Западного округа от 02.04.2007 по делу N А56-48052/2006, ФАС Уральского округа от 04.09.2007 N Ф09-7235/07-С1 по делу N А71-1799/07).
     
     6. В отношении проведения административного расследования особого внимания заслуживают следующие позиции судов:
     
     - административное расследование допускается только при выявлении административных правонарушений в отраслях законодательства, перечисленных в части 1 ст. 28.7 КоАП РФ (постановление Пленума ВС РФ N 5);
     
     - административное правонарушение, предусмотренное ст. 14.5 КоАП РФ, не относится к категории дел, по которым возможно осуществление административного расследования, поскольку факт неприменения контрольно-кассовой машины выявляется непосредственно в  момент проверки и не требует дополнительных доказательств (постановление ФАС Центрального округа от 20.01.2006 по делу N А62-4123/05).
     
     Однако в постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 06.06.2007 по делу N А29-1718/2007 проведение административного расследования в связи с отсутствием во время проверки законного представителя юридического лица, в отношении которого велось дело об административном правонарушении, было признано правомерным;
     
     - нарушение срока принятия решения о проведении административного расследования за нарушение правил продажи алкогольной продукции не являются существенными (постановление ФАС Поволжского округа от 30.09.2004 по делу N А65-8508/04-СА2-8);
     
     - назначение административного расследования и продление сроков его проведения правомерны, если в период проведения административного расследования налоговым органом принимались меры для того, чтобы при составлении протокола присутствовал уполномоченный представитель юридического лица, так как отсутствие лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, препятствует всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств дела. Налоговый орган, назначив административное расследование и продлевая его, принимает меры для наиболее полного и всестороннего выяснения обстоятельств совершенного правонарушения и обеспечивает соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав юридического лица как лица, в отношении которого было возбуждено дело об административном правонарушении (постановление ФАС Центрального округа от 22.06.2006 по делу N А14-125/06/24/23).
     
     7. К организации и проведению контрольных мероприятий можно отнести вопрос определения лица, в отношении которого составляется протокол об административном правонарушении. Одним из основных требований к протоколу об административном правонарушении является то, что он должен составляться на лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Составленный протокол на руководителя организации не служит основанием для привлечения к ответственности самого юридического лица (постановление Президиума ВАС РФ от 24.02.2004 N 13894/03).
     
     Следует также обратить внимание на то, что субъектами административной ответственности согласно ст. 14.5 КоАП РФ могут быть граждане, должностные и юридические лица. Согласно постановлению ФАС Северо-Кавказского округа от 24.10.2007 N Ф08-6993/2007-2613А по делу N А25-810/2007-11 поскольку к административной ответственности привлечен филиал предприятия, который не обладает статусом юридического лица, суд правомерно признал постановление налоговой инспекции незаконным.
     
     8. Должностные лица налоговых органов должны при проведении контрольных меро-приятий точно выяснять принадлежность объекта торговли и подкреплять это соответствующими доказательствами (постановление ФАС Поволжского округа от 05.04.2005 по делу N А65-25505/2004-СА1-36).
     
     В постановлении от 05.12.2007 по делу N А64-3088/07-15 ФАС Центрального округа в качестве основания для признания недействительным постановления налогового органа о привлечении к административной ответственности указал, что множительный аппарат, на котором была оказана услуга без применения ККМ, обществу не принадлежит; лицо, оказавшее услугу, является индивидуальным предпринимателем и в трудовых отношениях с обществом не состоит.
     
     Таким образом, от того, как организованы контрольные мероприятия, в существенной мере зависит законность совершения налоговыми органами процессуальных действий.
     

3. Составление процессуальных документов

     
     Как было указано выше, КоАП РФ четко регламентировал порядок составления процессуальных документов, которые впоследствии выступают в качестве доказательств по делу (ст. 26.2 КоАП РФ).
     
     Документы, составленные с нарушением установленного порядка, исключаются судами из числа доказательств по делу (часть 3 ст. 26.2 КоАП РФ, часть вторая ст. 55 ГПК РФ, часть 3 ст. 64 АПК РФ).
     
     Перечень доказательств, закрепленный в части 2 ст. 26.2 КоАП РФ, не носит исчерпывающего характера [постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 06.09.2007 N Ф04-6029/2007(37709-А03-29) по делу N А03-2863/2007-3].
     
     1. В силу части 2 ст. 26.2 КоАП РФ данные о наличии или отсутствии события административного правонарушения, виновности лица, привлекаемого к ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и т.д.
     
     Судебная практика свидетельствует о том, что суды уделяют особое внимание проверке порядка составления протокола об административном правонарушении, так как именно в этом документе систематизируются доказательства, собранные по делу, отражаются результаты проведенных процессуальных действий, формулируются выводы.
     
     2. Нарушение порядка составления иных документов, в том числе отсутствие подписи понятых в протоколе осмотра помещения, не служит безусловным основанием для отказа в привлечении к административной ответственности (постановление ФАС Дальневосточного округа от 29.12.2004 N Ф03-А80/04-2/3696).
     
     Однако в постановлении от 03.04.2007 по делу N А56-47851/2006 ФАС Северо-Западного округа указал, что протокол осмотра проверяемых помещений не был принят в качестве надлежащего доказательства по причине того, что протокол в нарушение требований ст. 27.8 КоАП РФ был составлен с участием одного понятого (вместо двух).
     
     В отношении порядка осмотра помещения ФАС Центрального округа в постановлении от 10.06.2005 по делу N А09-17044/04-16 не принял во внимание ссылку заявителя жалобы на несоблюдение налоговым органом процедуры осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, а именно на производство осмотра в отсутствие законного представителя правонарушителя. Согласно части 2 ст. 27.8 КоАП РФ осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий и находящихся там вещей и документов осуществляется в присутствии представителя юридического лица и двух понятых. При этом не употребляется понятие "законный представитель". Нормы КоАП РФ не содержат требование о подписании протокола осмотра исключительно законным представителем юридического лица.
     
     3. Суды обращают внимание на время и последовательность совершения процессуальных действий, а также на полноту отражения события правонарушения.
     
     Постановлением ФАС Уральского округа от 29.11.2006 по делу N Ф09-10660/06-С2 заявленные юридическим лицом требования были удовлетворены по причине того, что согласно акту проверки контрольная закупка была проведена до начала проверки.
     
     В постановлении от 23.04.2007 по делу N А13-11608/2006 ФАС Северо-Западного округа в отметил, что указание разного времени начала проверки в акте проверки, в протоколе об административном правонарушении и в постановлении о привлечении к административной ответственности явилось технической ошибкой, при условии что заявитель не оспаривал факт совершения административного правонарушения.
     
     Если акт проверки, протокол осмотра помещений и протокол об административном правонарушении не отражают полноту исследования события правонарушения, не содержат фактических сведений о продаже товаров без применения контрольно-кассовой машины, то они не могут служить доказательствами совершения предпринимателем административного правонарушения (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22.05.2007 по делу N Ф08-1884/2007-1185).
     
     Проведя анализ составленного по результатам проверки акта и протокола об административном правонарушении, ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 03.04.2007 по делу N А56-47851/2006 указал на отсутствие данных о количестве, последовательности и расстоянии нахождения друг от друга различных видов алкогольной продукции, в результате чего пришел к выводу о невозможности определить характер размещения алкогольной продукции.
     
     4. Налоговым органам следует обращать внимание на прилагаемые к материалам административного дела доказательства, их содержание, а также на закрепление и фиксацию этих доказательств в установленной законом форме.
     
     Так, в постановлении от 17.05.2007 по делу N А64-4686/06-11 ФАС Центрального округа не посчитал достоверными доказательствами акт санитарно-эпидемиологического обследования и фотографии, так как акт не имел даты составления и содержал противоречивые сведения, а фотографии не были заверены в установленном законом порядке.
     
     Таким образом, указание в процессуальных документах неточных либо противоречивых данных, неправильная фиксация доказательств могут служить основанием для освобождения от ответственности лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении.
     

4. Требования к порядку составления протокола об административном правонарушении

     
     Поскольку протокол является основным процессуальным документом, которым фиксируется факт административного правонарушения, КоАП РФ предъявляет повышенные требования к правильности его составления.
     
     В соответствии с частью 1 ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется сразу же после выявления административного правонарушения.
     
     Однако индивидуальный предприниматель или законный представитель юридического лица не может все время присутствовать во время проведения контрольных мероприятий на месте правонарушения либо во избежание административного наказания уклоняется как от участия в составлении протокола об административном правонарушении, так и от получения извещений административного органа.
     
     Судебная практика в отношении требований, предъявляемых к порядку составления протокола об административном правонарушении, в основном сформирована и позволяет сделать следующие выводы.
     
     1. Нарушение сроков составления протокола об административном правонарушении само по себе не является его существенным недостатком, поскольку эти сроки не пресекательные (п. 17 постановления Пленума ВАС РФ N 10, п. 4 постановления Пленума ВС РФ N 5).
     
     В то же время в постановлении от 27.07.2006 по делу N Ф08-2502/2006-1038А ФАС Северо-Кавказского округа признал существенным нарушением тот факт, что административное правонарушение совершено 12 июля 2005 года, а протокол составлен 31 августа 2005 года, то есть по истечении 50 дней со дня выявления правонарушения. При этом налоговый орган не представил суду доказательств того, что административное расследование по делу было проведено.
     
     В постановлении от 26.01.2004 по делу N А56-23563/03 ФАС Северо-Западного округа также указал, что составление налоговым органом протокола об административном правонарушении было произведено с нарушением требований, установленных ст. 28.5 КоАП РФ, так как из протокола не усматривалось, что налоговым органом проводились какие-либо процессуальные действия, требующие значительных временных затрат и необходимые для правильного разрешения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.
     
     2. Налоговый орган должен принять необходимые и достаточные меры для извещения индивидуального предпринимателя, юридического лица (его законного представителя) о составлении протокола об административном правонарушении, то есть должен предоставить именно привлекаемому к административной ответственности лицу возможность реализовать гарантии защиты своих прав и законных интересов.
     
     Законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 ст. 25.4 КоАП РФ). Как указано в постановлении Пленума ВАС РФ от 26.07.2007 N 46 "О внесении дополнений в постановление Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 “О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях”":
     
     "Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым.  В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.
     
     Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении (Федеральный закон от 27.11.2007 N 273-ФЗ "О внесении изменений в статью 25.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях") и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола".
     
     Лицо считается извещенным в том случае, если оно имеет точное представление о времени, месте, куда необходимо явиться, и по какому поводу оно приглашается (постановление ФАС Московского округа от 28.09.2006 по делу N КА-А40/9007-06).
     
     В случае неявки предпринимателя, юридического лица (его законного представителя) на составление протокола этот документ может быть составлен в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, но должен быть ему направлен (в течение трех дней) (в настоящее время Федеральным законом от 24.07.2007 N 210-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" ст. 28.2 КоАП РФ дополнена частью 4.1, которой разрешен вопрос о возможности составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении).
     
     Отсутствие доказательств вручения протокола в совокупности с другими нарушениями ФАС Западно-Сибирского округа в постановлении от 31.05.2007 по делу N Ф04-3431/2007(34742-А46-43) признал существенным.
     
     Аналогичная позиция отражена в постановлении ФАС Поволжского округа от 05.06.2007 по делу N А12-949/07.
     
     ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 08.06.2006 по делу N А42-1417/2006 освободил индивидуального предпринимателя от административной ответственности ввиду того, что последний не уведомлялся о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. Акт проверки хотя и имел соответствующие реквизиты, но был передан продавцу. В определении о назначении времени и места рассмотрения материалов проверки указано, что индивидуальный предприниматель был вызван в налоговый орган для рассмотрения дела об административном правонарушении, а не для составления протокола. Кроме того, дата, указанная в определении, не соответствовала дате фактического составления протокола об административном правонарушении.
     
     Аналогичный вывод о нарушении порядка привлечения налогоплательщика к ответственности сделал ФАС Московского округа в постановлении от 29.09.2006 по делу N КА-А40/9359-06.
     
     В то же время в постановлении от 27.03.2007 по делу N А55-13332/2006 ФАС Поволжского округа посчитал, что налоговым органом принимались все необходимые меры для соблюдения прав и законных интересов заявителя при производстве по делу об административном правонарушении, так как имевшиеся в материалах дела почтовые уведомления свидетельствовали о том, что заявитель не принял меры к получению почтовой корреспонденции, направленной по его юридическому адресу.
     
     ФАС Западно-Сибирского округа в постановлении от 03.07.2007 по делу N Ф04-4190/2007(35624-А03-7) также установил, что все действия индивидуального предпринимателя свидетельствовали о нежелании участвовать в административном производстве. Индивидуальный предприниматель отказывался от подписания и от ознакомления с документами, составление которых было необходимо при административном производстве. Отсутствие при этом подписи индивидуального предпринимателя не лишало данные документы доказательственной силы.
     
     Следует отметить, что судебная практика складывается таким образом, что налоговый орган должен отслеживать доставку почтовой корреспонденции адресату как приглашения на составление протокола об административном правонарушении, так и приглашения на рассмотрение дела.
     
     Так, ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 24.04.2007 по делу N А56-307/2007 не принял доводы налогового органа об истечении контрольных сроков доставки почты по причине того, что вышеуказанное обстоятельство не могло служить основанием для вынесения налоговым органом решения до фактического возврата в адрес налогового органа уведомлений с отметкой о времени их получения.
     
     В практике встречаются случаи ненадлежащего исполнения работниками почты порядка вручения корреспонденции, что также является существенным процессуальным нарушением.
     
     ФАС Северо-Кавказского округа в постановлении от 25.01.2007 по делу N Ф08-7211/2006-2993А признал существенным нарушением административного процесса тот факт, что поч-тальон не вручил никому извещение и определение арбитражного суда, а в графе "Получил лично" расписался сам.
     
     3. В протоколе об административном правонарушении отражается объяснение физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого ему правонарушения; при составлении протокола вышеназванным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем делается запись в протоколе; вышеуказанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются (ст. 28.2 КоАП РФ).
     
     Нарушение порядка разъяснения прав и обязанностей лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, может служить основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (п. 17 постановления Пленума ВАС РФ N 2, п. 4 постановления Пленума ВС РФ N 5).
     
     ФАС Северо-Кавказского округа в постановлении от 02.05.2007 по делу N А21-7502/2006 счел существенным нарушением административного процесса тот факт, что в строке протокола "Подпись нарушителя", следующей после перечисления его прав, отсутствовала не только подпись лица (законного представителя), в отношении которого было возбуждено производство по делу об административном правонарушении, но и соответствующая запись об отказе от подписи.
     
     4. Согласно части 5 ст. 28.2 КоАП РФ протокол подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом (предпринимателем) или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.
     
     В практике деятельности налоговых органов возникают вопросы о том, кто вправе подписать протокол об административном правонарушении, помимо индивидуального предпринимателя или законного представителя юридического лица.
     
     Президиум ВАС РФ в постановлении от 08.06.2004 N 1790/04 указал, что продавец не являлся законным представителем общества с ограниченной ответственностью.
     
     В постановлении ФАС Центрального округа от 28.08.2006 по делу N А35-3605/06-С9 отмечено, что главный бухгалтер также не являлся законным представителем юридического лица при отсутствии надлежаще оформленных документов, свидетельствовавших о том, что ему было поручено представлять интересы юридического лица в административных правоотношениях.
     
     Аналогичный вывод содержится в постановлениях ФАС Центрального округа от 06.04.2005 по делу N А68-АП-479/15-04, ФАС Северо-Западного округа от 31.05.2005 по делу N А13-1774/2005-27.
     
     Кроме того, как было указано выше, приведенный в постановлении Пленума ВАС РФ от 26.07.2007 N 46 перечень законных представителей юридического лица является закрытым.
     
     Согласно ст. 25.5 КоАП РФ защитник и представитель лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении только с момента возбуждения дела об административном правонарушении. Они пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 ст. 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.
     
     При составлении протокола в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, даже в случае прибытия на составление протокола защитника (представителя лица), в силу прямого указания в части 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении (с объяснениями и замечаниями защитника, представителя) должен направляться лицу, в отношении которого он составлен.
     
     При наличии доверенности налоговым органам необходимо обращать внимание на ее содержание, так как наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является (постановление Пленума ВАС РФ от 26.07.2007 N 46).
     
     5. Протокол об административном правонарушении должен соответствовать по своему содержанию требованиям ст. 28.2 КоАП РФ. Так, ФАС Поволжского округа в постановлении от 13.10.2005 N А57-782АД/04-26 к существенным недостаткам протокола об административном правонарушении отнес отсутствие даты его составления.
     
     В постановлении от 20.05.2004 по делу N А33-16537/03-С6-Ф02-1729/04-С1 ФАС Восточно-Сибирского округа отметил, что неуказание в протоколе об административном правонарушении места и времени совершения административного правонарушения, неконкретизация объективной стороны события административного правонарушения (вид приобретенного без применения контрольно-кассовой машины товара, фактические обстоятельства его продажи), препятствуют установлению характера совершенного действия и доказанности самого события административного правонарушения. Довод о том, что, помимо протокола, доказательствами по делу являются также объяснения и акт проверки, судом был отклонен, поскольку закон предусматривает, что факт совершения административного правонарушения устанавливается именно протоколом об административном правонарушении (п. 1 ст. 28.2 КоАП РФ). Иные доказательства, подтверждающие событие административного правонарушения, при составленном с нарушением закона протоколе не отвечают критерию допустимости доказательств.
     
     6. По общим правилам, копия процессуального документа должна соответствовать оригиналу. Однако ФАС Волго-Вятского округа в постановлении от 07.06.2004 под делу N А29-512/2004А отклонил ссылку предприятия на несоответствие копии протокола об административном правонарушении оригиналу, так как данный факт не являлся процессуальным нарушением и не служил основанием для признания протокола недействительным.
     
     7. В практике деятельности организаций встречаются случаи, когда по одному правонарушению составляются два протокола.
     
     ФАС Центрального округа в постановлении от 06.07.2006 по делу N А08-13069/05-7 указал, что повторное составление протокола по факту одного и того же правонарушения незаконно, поскольку согласно части 5 ст. 4.1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.
     
     В постановлении от 05.12.2006 по делу N Ф04-7984/2006(28877-А27-32) ФАС Западно-Сибирского округа в качестве существенного нарушения отметил, что налоговый орган составил по одному факту правонарушения два протокола. Кроме того, протоколы были составлены в отсутствие законного представителя юридического лица при наличии сведений о его неоднократном извещении о времени и месте составления протокола.
     
     Однако ФАС Дальневосточного округа в постановлении от 13.09.2006 по делу N Ф03-А51/06-2/2920 посчитал, что не могло служить основанием для признания протокола об административном правонарушении ненадлежащим доказательством и то обстоятельство, что имелись два протокола от одной и той же даты и в них содержались расхождения по тексту. Оба протокола были подписаны надлежащим представителем организации, ему были разъяснены его права и обязанности. Следовательно, данное нарушение не являлось существенным, которое могло привести к неполному и необъективному рассмотрению дела об административном правонарушении или свидетельствовало бы о каких-либо нарушениях прав и законных интересов юридического лица.
     
     8. По ряду нарушений, предусмотренных КоАП РФ, налоговые органы составляют протоколы об административном правонарушении и направляют их в суд для рассмотрения и принятия решений.
     
     Статьей 28.8 КоАП РФ предусмотрен трехсуточный срок для направления протокола тому, кто уполномочен рассматривать дело. Нарушение этого срока не может являться основанием для освобождения лица, совершившего правонарушение, от административной ответственности (постановление ФАС Поволжского округа от 09.01.2003 по делу N А49-6/02-1АДМ/11).
     

5. Подготовка к рассмотрению и рассмотрение налоговыми органами дел об административных правонарушениях

     
     Основные нарушения, которые отражены в судебной практике по подготовке к рассмотрению и рассмотрению налоговыми органами дел об административных правонарушениях, аналогичны вышеизложенным процессуальным требованиям, предъявляемым к порядку составления протокола. Это касается надлежащего приглашения лица на рассмотрение дела, даты рассмотрения дела, полноты отражения всех обстоятельств правонарушения, законности представления интересов и направления копии постановления. Но имеются и свои особенности.
     
     1. В практике судов общей юрисдикции встречаются случаи, когда время и место рассмотрения административного дела в суде устанавливаются должностным лицом контролирующего органа при составлении протокола об административном правонарушении путем вручения лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, судебной повестки. Данное обстоятельство не служит основанием для отмены наложенного взыскания (письмо Верховного Суда Российской Федерации от 18.09.2007 N 8/общ-194 "О поправках к некоторым ответам на вопросы, опубликованным в обзорах судебной практики").
     
     ФАС Центрального округа в постановлении от 17.05.2007 по делу N А64-4686/06-11 посчитал, что нормами КоАП РФ не запрещено указание в одном письме и даты составления административного протокола, и даты его рассмотрения.
     
     В постановлении от 01.08.2005 по делу N А62-1111/2005 ФАС Центрального округа указал, что дело об административном правонарушении было рассмотрено без участия руководителя или представителя организации, в отношении которой велось производство по делу об административном правонарушении. Рассмотрение дела было назначено на 10 час. 00 мин. 16 марта 2005 года, определение было получено обществом только 21 марта 2005 года.
     
     В постановлении от 28.09.2006 по делу N Ф09-8597/06-С1 ФАС Уральского округа отметил исправление в приглашении даты рассмотрения материалов дела об административном правонарушении.
     
     ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 28.06.2006 по делу N А05-1979/2006-31 посчитал существенным нарушением то обстоятельство, что представитель учреждения, прибывший своевременно в налоговый орган, не был приглашен для рассмотрения дела об административном правонарушении.
     
     В то же время ФАС Центрального округа в постановлении от 18.04.2006 по делу N А54-8442/2005-С21, установив, что директор общества прибыл к установленному сроку на рассмотрение административного дела, увидел очередь и список назначенных к рассмотрению в этот день дел, ушел, посчитав правомерным рассмотрение административного дела в отсутствие директора.
     
     Таким образом, лицо, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, должно иметь четкое представление о том, где и когда будет происходить рассмотрение протокола. Одновременно налоговые органы должны дать возможность присутствовать вышеуказанному лицу на рассмотрении дела об административном правонарушении.
     
     2. В соответствии со ст. 29.7 КоАП РФ налоговый орган при рассмотрении дела об административном правонарушении обязан выяснить причины неявки участников производства по делу.
     
     Невыяснение причин неявки либо неотложение рассмотрения дела при наличии уважительной причины неявки влечет отмену наложенного взыскания (постановление ФАС Поволжского округа от 29.03.2007 по делу N А57-1216АД/06-6).
     
     3. Составление протокола об административном правонарушении и вынесение в тот же день постановления о привлечении организации к административной ответственности свидетельствуют о том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не могло физически иметь возможность воспользоваться своими правами, предоставленными КоАП РФ (постановление Президиума ВАС РФ от 03.08.2004 N 5960/04).
     
     4. Копия постановления, выдаваемая правонарушителю, должна соответствовать оригиналу постановления.