Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Эффективность правового регулирования взимания налога на добычу полезных ископаемых


Эффективность правового регулирования взимания налога на добычу полезных ископаемых


Ю.В. Пудыч,
юрист
     

1. Механизм изъятия природной ренты

     
     Нефтяная отрасль вносит существенный вклад в формирование доходов бюджета посредством уплаты налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и экспортных пошлин. Но у государства достаточно много проблем по взысканию этого налога. В связи с этим в последние годы возникла необходимость построения оптимального механизма взыскания этого налога.
     
     Как известно, возможности изъятия сверхдоходов, получаемых нефтяной отраслью, напрямую зависят от используемых фискальных инструментов, набор которых для изъятия нефтяной ренты (так называемого сверхдохода) весьма ограничен. При этом налоговая система, ориентированная на изъятие природной ренты, должна быть:
     
     - экономически эффективной;
     
     - гибкой;
     
     - прогрессивной;
     
     - нейтральной;
     
     - простой в администрировании.
     
     Таким образом, при взимании НДПИ государство должно стремиться к тому, чтобы налоговая система отвечала вышеприведенным требованиям посредством, в частности, установления дифференцированных ставок по НДПИ (взамен плоских).
     
     Традиционными мировыми механизмами изъятия природной ренты являются бонусы, роялти и специальные налоги на сверхдоходы (специальные налоги с повышенными ставками "Higher rate of income tax, HRIT" и прогрессивный налог на прибыль "Progressive profits tax, PPT").
     
     Налогообложение же нефтедобычи в Российской Федерации значительно отличается от традиционных мировых механизмов изъятия ренты.
     
     В разное время в Российской Федерации предлагались различные системы налогообложения нефтяной отрасли и механизмы изъятия природной ренты. После многих лет реформ  нефтяная отрасль пришла к весьма самобытной налоговой системе, основывающейся на взимании трех основных налогов на нефтедобычу:
     
     - НДПИ;
     
     - экспортных пошлин;
     
     - налога на прибыль.
     
     До 2002 года существовали три налога, непосредственно связанные с добычей нефти: налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ), налог на пользование недрами (роялти) и акциз на нефть. Первые два налога взимались по адвалорным ставкам с выручки компании, а акциз - по специфической ставке с добычи. Активное использование трансфертных цен привело к тому, что налоговая база по оборотным налогам сильно занижалась. Акциз потерял свое значение после девальвации рубля, произошедшей в 1998 году.
     
     Поскольку данная система не удовлетворяла государство, с начала 2002 года эти три налога были заменены НДПИ, который взимается в настоящее время с нефтедобычи по специфическим ставкам, зависящим от экспортных цен на нефть. Этот налог легко администрируется, и в настоящее время на него приходятся основные поступления в бюджетную систему Российской Федерации от нефтяных компаний.
     

     Вследствие того что НДПИ взимается по специфической ставке, величина которой зависит только от экспортных цен, этот налог занимает промежуточное положение между акцизом и роялти. НДПИ несколько лучше, чем акциз, поскольку учитывает колебания цен, но хуже роялти, поскольку не вся нефть идет на экспорт и средняя цена реализации нефти значительно ниже экспортной. Превращение НДПИ в роялти возможно при условии возникновения полноценного внутреннего рынка нефти, что в среднесрочной перспективе не предвидится. Исправить ситуацию можно, введя справочные цены на основе обратного отсчета от корзины нефтепродуктов. Но здесь возникает проблема определения этих цен, не очень сложная, но дающая возможность для развития коррупции. Сбор же роялти в натуральном виде - нефтью, которую можно экспортировать и использовать для внутренних нужд государства, - в ближайшей перспективе маловероятен.
     
     Кроме того, по мнению ряда экспертов, привязка к мировым ценам на нефть является существенным недостатком НДПИ. Именно из-за этого НДПИ выполняет еще и функцию изъятия части конъюнктурного дохода, что совершенно не свойственно этому налогу. Существовавшая до 1 января 2007 года плоская ставка НДПИ, которая зависела только от мировых цен, была якобы одинаковой для всех. На самом деле это не так: чем больше была доля экспорта, тем меньше компания платила НДПИ по отношению к доходам от экспорта. Поэтому часть налоговой нагрузки перекладывалась на экспортную пошлину.
     
     Другим недостатком НДПИ можно было назвать единую до 1 января 2007 года ставку для всех месторождений, отсутствие ее дифференцирования.
     
     По мнению некоторых специалистов, НДПИ и экспортные пошлины во многом в настоящее время дублируют друг друга, поскольку их ставки пропорциональны физическим объемам  нефти и экспортным ценам. Принципиальное различие между ними заключается в том, что НДПИ взимается со всей добычи, а экспортная пошлина - только с экспорта нефти.
     
     Что касается налога на прибыль, уплачиваемого нефтяными компаниями, то он имеет гораздо меньшее значение, чем НДПИ и экспортные пошлины. Налоговая реформа, уменьшившая ставку налога на прибыль с 35 до 24%, привела к тому, что поступления от этого налога резко сократились: в 2000 году нефтяные компании заплатили около 4 млрд долларов США, а в 2003 году - всего 3,1 млрд долларов США.
     

2. Введение НДПИ

     
     Необходимо отметить, что сложившаяся на сегодняшний день система налогообложения нефтяной отрасли не удовлетворяет ни государство, ни большинство нефтяных компаний. Государство полагает, что оно изымает недостаточный объем ренты, к тому же самые прибыльные компании платят относительно мало по сравнению с остальными компаниями.
     
     Наиболее популярным предложением по реформированию взыскания НДПИ до недавнего времени являлось введение дифференциации этого налога. И это предложение воплотилось в жизнь с принятием Федерального закона от 27.07.2006 N 151-ФЗ "О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Закон N 151-ФЗ), которым были введены дифференцированные ставки, действующие с 1 января 2007 года.
     
     НДПИ и порядок его взимания установлены главой 26 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ). Согласно ст. 13 НК РФ НДПИ является федеральным налогом. Объектом обложения НДПИ признаются добытые полезные ископаемые. Налоговым периодом считается календарный месяц.
     
     Как уже было отмечено, до 1 января 2007 года ставка НДПИ была плоской (фиксированной) и не дифференцировалась в соответствии с действующим налоговым законодательством.
     
     В данном случае использовался достаточно простой способ администрирования налога, так как в отношении любого налогоплательщика применялась фиксированная ставка НДПИ.
     
     Но администрирование НДПИ, рассчитываемого по таким ставкам, оказывается достаточно сложным. Например, если НДПИ уплачивается с добытой нефти из двух разных скважин (глубокого и неглубокого залегания), ставки для которых могут быть разными, налогоплательщику сложно рассчитать налоговую базу. Если при применении плоских налоговых ставок налогоплательщик рассчитывает налоговую базу отдельно по каждому добытому полезному ископаемому (например, по газу и по нефти), то при использовании дифференцированных ставок он должен рассчитывать отдельно еще и нефть, добытую из разных скважин.
     

3. Причины введения дифференцированных налоговых ставок

     
     Дифференциация налоговых ставок введена для того, чтобы при налогообложении учесть различные горно-геологические и географические факторы, влияющие на экономику проектов. В случае нефтяных месторождений это прежде всего:
     
     - качественные характеристики нефти: плотность, содержание серы, парафинов и т.п.;
     
     - характеристики коллектора: глубина залегания, структура, проницаемость и т.д.;
     
     - стадия разработки месторождения: выработанность, обводненность, истощенность;
     
     - уровень добычи нефти;
     
     - географические характеристики: удаленность от существующей инфраструктуры, суша/шельф, удаленность от рынка сбыта.
     
     Дифференциация ставок позволяет разрабатывать так называемые замыкающие месторождения, нерентабельные при единой ставке НДПИ. Кроме того, дифференциация налоговых ставок вводится для того, чтобы изымать сверхдоходы с пользователей более качественными запасами, содержащими легкую малосернистую нефть, имеющими низкую себестоимость добычи, скважины которых характеризуются высоким дебетом, малой выработанностью и обводненностью, и т.д. Таким образом, дифференциация налоговых ставок увеличивает конкурентоспособность компаний, работающих на низкодоходных месторождениях, за счет других компаний, у которых высокодоходные месторождения. Это означает большую "справедливость", поскольку свойства месторождений не зависят от усилий недропользователя. Выделение основных факторов, по которым производится дифференциация налоговых ставок, а также желание переложить налоговое бремя с менее эффективных на более эффективные месторождения согласуются с принципами дифференциальной ренты.
     
     Хотя единого мнения относительно необходимости дифференциации НДПИ среди экспертов не имеется, все сходятся в одном - объективной методологии для учета всех важных горно-геологических и экономико-географических факторов разработано быть не может. Кроме того, горно-геологические свойства месторождения меняются в процессе его эксплуатации. Эти изменения могут быть связаны с особенностями разработки, используемыми технологиями и т.д. Ни одна модель дифференциации НДПИ не сможет учесть всех подобных изменений. Это означает, что со временем даже правильно настроенная модель будет давать сбои.
     
     Таким образом, сложная система дифференциации НДПИ, построенная на основании учета множества геолого-географических факторов, в том числе опирающаяся на устаревшие понятия рациональности недропользования, будет крайне неэффективной. Кроме того, ее непрозрачность создаст самые благоприятные условия для коррупции, от которой в значительной степени удалось избавиться, введя экспортные пошлины и единые ставки НДПИ.
     
     Действовавшая ранее шкала налоговых ставок НДПИ привела к тому, что нефтяные компании лишились экономических стимулов к интенсификации геологоразведки.
     
     Важнейшим условием введения дифференцированных налоговых ставок НДПИ является то, что изменение налогообложения не должно приводить к снижению доходов бюджета и в то же время должно стимулировать предприятия к разработке малодебитовых скважин и добыче трудноизвлекаемых природных ресурсов.
     
     В целом, применение дифференцированных ставок НДПИ имеет своей целью как можно большее увеличение уровня налоговой нагрузки в период максимальной доходности предприятий и минимизирование налоговой нагрузки на начальном и завершающем этапах разработки месторождений.
     
     Преодоление нерационального отношения к сырьевой базе возможно при условии, что дифференцированные ставки НДПИ действительно будут вынуждать недропользователей разрабатывать месторождения при помощи методов, обеспечивающих кардинальное увеличение извлекаемых запасов. Именно данная форма дифференцированного налогообложения успешно применяется в большинстве стран с развитой рыночной экономикой. В частности, в США финансовая поддержка и налоговые льготы нефтяным компаниям предоставляются только на основе обязательного выполнения определенных условий, преимущественно предусматривающих увеличение нефтеотдачи.
     
     Главная цель экономического стимулирования - вознаградить недропользователя за высокие финансовые затраты и технические риски при применении современных методов увеличения нефтеотдачи по сравнению с традиционными методами добычи, особенно на стадиях опытно-промышленных работ и усовершенствования.