Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

О развитии системы рентных платежей при пользовании лесными ресурсами


О развитии системы рентных платежей при пользовании лесными ресурсами

     

В.В. Петрунин,
советник налоговой службы Российской Федерации II ранга
     
     В Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003-2010 годы, одобренной распоряжением Правительства РФ от 18.01.2003 N 69-р, отмечалась необходимость совершенствования экономического механизма в лесном секторе в целях увеличения лесного дохода и введения в действие эффективной системы финансирования лесохозяйственных мероприятий. Предусматривалось, что осуществление кадастровой оценки лесного фонда позволит на эколого-экономической основе:
     
     - выбирать наиболее эффективные направления в использовании лесных ресурсов;
     
     - планировать с учетом перспективного спроса доходность лесопользования;
     
     - обоснованно определять условия и размер платежей за пользование лесным фондом.
     
     Лесной фонд относится к категории возобновляемых природных ресурсов, поэтому его эффективное использование может, не нанося ущерба окружающей среде, обеспечить существенно более высокий уровень доходов по сравнению с доходами, получаемыми в нынешних условиях. Действительно, вклад лесного сектора в экономику страны не соответствует ресурсному потенциалу лесов. Так, на долю Российской Федерации, владеющей почти четвертью мировых лесных ресурсов, приходится всего немногим более 3 % вывозки древесины и столько же мировой лесной продукции. Расчетная лесосека используется менее чем на четверть, а доля лесной продукции в валовом внутреннем продукте не превышает 3 %.
     
     Известно, что рыночные механизмы в чистом виде даже в развитых странах не обеспечивают решение стратегических задач организации рационального природопользования. Необходимым условием эффективного функционирования лесного хозяйства в условиях рыночной экономики является четкое определение не только форм собственности на лесной фонд, но и прав на способы и результаты использования этого фонда как объекта хозяйствования.
     
     Главной особенностью лесного хозяйства является большая длительность профилирующего процесса - выращивание леса в течение десятков лет. Эта особенность обязывает руководствоваться в данной отрасли такой стратегией управления, которая предусматривает принятие упреждающих мер для динамичного сбалансирования спроса и предложения на лесные ресурсы. Не случайно в промышленно развитых странах руководствуются прогнозами развития лесной и лесоперерабатывающих отраслей, разрабатываемыми на 20-50 лет.
     
     Рассмотрим также другой вопрос: насколько форма собственности на леса влияет на эффективность его использования. Если признать, что общество должно быть главным собственником лесного фонда и получателем лесной ренты, то основным собственником лесов и земель лесного фонда должно оставаться государство. Эта точка зрения весьма популярна среди многих экспертов.
     
     Что же показывает мировая практика? Самые эффективные с точки зрения промышленного использования леса страны - это Канада и США. При этом в Канаде 90 % лесов государственных, а в США 74 % лесов находятся в частной собственности. Поэтому прямой зависимости между двумя этими факторами (эффективностью экономики и собственностью на ресурс) в данном случае не обнаруживается. Тем не менее именно от государства зависит создание благоприятных условий для развития экономических отношений в сфере лесопользования.
     
     Во всех промышленно развитых странах ресурсы леса в условиях рыночной экономики являются товаром, реализуемым лесопользователями по рыночным ценам с учетом соотношения спроса и предложения на соответствующих лесных рынках либо посредством лесных торгов, либо по договорам (на участках, переданных в аренду или концессию). В счет платежей за ресурсы леса эти государства гарантируют предприятиям, ведущим лесное хозяйство, выделение средств, достаточных для обеспечения воспроизводства используемых ресурсов. В Канаде, например, на воспроизводство выделяются средства независимо от эффективности предпринимательской деятельности лесопользователей и конъюнктуры рынка. Лес не продается по ценам ниже уровня платы за воспроизводство, а разница между рыночной ценой и воспроизводственным платежом (дифференциальная рента) используется в определенной части для достижения приоритетных целей, в том числе для улучшения инфраструктуры лесного хозяйства.
     
     Технически изъятие лесной ренты во многих странах решается через механизм, контролирующий финансовые потоки в лесном секторе, объединяющем всех партнеров по сквозной технологической цепочке. Для реализации такого механизма создается соответствующая структура. В Канаде, например, созданные организационные звенья объединяют представителей государственных органов управления лесами, самих лесопользователей, а также финансовые и налоговые службы.
     
     Заслуживает также внимания и опыт ФРГ, Чехии, Польши, Латвии и Эстонии. Сформированный в этих странах конкурентоспособный рынок лесных ресурсов в сочетании с государственным регулированием обеспечивает изъятие и распределение лесной ренты в интересах собственника - государства.
     
     Однако в Российской Федерации на протяжении длительного времени применяется совершенно другой подход. Платежи (цены) за древесину и другие ресурсы леса, по существу, были отнесены к статусу налога и устанавливались административным путем.
     
     Провозгласив леса федеральной собственностью, государство не смогло до настоящего времени стать их эффективным собственником. Платежи за пользование лесным фондом не покрывают расходов из бюджета, выделяемых на ведение лесного хозяйства, а значительная часть лесной ренты присваивается только непосредственными пользователями леса.
     
     Ведь и в 2005 году порядок исчисления и уплаты платежей за пользование лесным фондом в основном регулируется Лесным кодексом Российской Федерации от 29.01.1997 N 22-ФЗ (ЛК РФ), принятым еще в 1997 году. При этом отправной точкой в определении уровня платежей является порядок установления минимальных ставок. В связи с этим напомним, что ныне действующий порядок формирования минимальных ставок лесных податей включает шесть основных этапов:
     
     1) выделение лесотаксовых районов;
     
     2) деление данных районов по разрядам такс;
     
     3) определение по этим районам рыночных цен на деловые сортименты и дровяную древесину;
     
     4) расчет себестоимости;
     
     5) установление процента рентабельности;
     
     6) расчет минимальной ставки лесных податей.
     
     Можно назвать следующие причины, по которым этот порядок формирования минимальной ставки не реализуется на практике:
     
     - в основу расчета платежей за лесные ресурсы положены только экономические показатели лесозаготовок без учета особенностей деревоперерабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности, где концентрируется основная масса лесного дохода;
     
     - при определении платежей издержки лесозаготовительных предприятий устанавливаются как средняя величина, что противоречит самой природе существования ренты, обусловленной обязательным учетом реальных индивидуальных затрат, характеризующих конкретные условия производства;
     
     - отсутствует правовой механизм, определяющий процедуры предоставления коммерческой или иной информации для выполнения расчетов;
     
     - отсутствует механизм защиты экономических интересов государства как собственника лесных ресурсов, которые поступают в пользование.
     
     Поэтому действующие сегодня ставки лесных податей за древесину на корню не отражают ее подлинной рыночной стоимости. Утвержденные, так же как и ЛК РФ, в конце девяностых годов минимальные ставки лесных податей за древесину на корню были полностью сформированы на основе лесных такс, составленных во времена плановой экономики, то есть до проведения рыночных реформ и либерализации цен. Они строились на воспроизводственной (затратной) концепции ценообразования. И если в результате последующей ежегодной индексации уровень минимальных ставок в среднем стал более близок к реальной рыночной стоимости лесных ресурсов, то их дифференциация по регионам отражает эту стоимость искаженно. Ставки лесных податей должны точно указывать на доходность (экономическую доступность) лесных ресурсов в зависимости от их качества и местоположения. Только в этом случае лесопользование будет эффективным, а лесной доход максимально возможным.
     
     На современное финансово-экономическое состояние лесозаготовительных предприятий немаловажное воздействие оказывают территориальное размещение, удаленность от рынков сбыта, примыкание к тем или иным транспортным путям. Высокие тарифы на перевозку продукции и раньше влияли на себестоимость продукции (особенно из Дальневосточного региона), а при переходе к рыночным отношениям и, по сути, к нерегулируемым тарифам вышеуказанные факторы стали иметь еще большее значение.
     
     Таким образом, затраты на транспортировку продукции к рынкам сбыта, различия в рыночных ценах на продукцию разного качества, а также в ценах на лесопродукцию на внутреннем и внешнем рынках являются теми основными рентообразующими факторами, которые никак не учитываются при современной системе исчисления платы за древесину на корню.
     

***

     
     Неэффективный механизм взимания платы за лесные ресурсы, наличие многочисленных льгот по платежам и отсутствие заинтересованности в извлечении лесной ренты порождает проблему дефицита средств на ведение лесного хозяйства, стимулирует только сырьевую направленность лесного сектора. За годы рыночных преобразований плата за лес на корню оставалась на столь низком уровне, что ренту, присваиваемую лесопромышленниками, стало уже привычным считать частью предпринимательской прибыли, а не частью лесного дохода.
     
     При этом, по расчетам, например, Н.Н. Панкратовой (ДальНИИЛХ), размер лесной ренты в доходах лесопромышленников, эксплуатирующих ресурсы, в частности, на территории Хабаровского края, примерно в 6,5 раза превышает фактически исчисленные лесные подати и арендную плату. При этом следует также отметить, что рента присваивается не только лесопромышленниками, но и посредническими организациями. Поэтому для решения экономических проблем лесного сектора, в том числе проблемы платы за лесные ресурсы, необходимы существенные изменения в системе лесоторговых отношений. Одним из таких нововведений может быть создание лесосырьевых бирж в крупных промышленных центрах с условием обязательной продажи на них товарной древесины, производимой всеми лесозаготовителями, что позволит обеспечить большую прозрачность сделок купли-продажи древесного сырья, повысить конкурентность производителей и потребителей, увеличить собираемость налогов и лесных податей.
     

***

     
     Таким образом, имеются следующие основные причины неудовлетворительного использования лесных ресурсов: несовершенство законодательной базы и экономического механизма лесопользования, общий низкий уровень государственного управления и, как следствие, неудовлетворительное решение вопросов по созданию рыночной инфраструктуры, организации рационального лесопользования, регулированию лесных рынков и финансовых потоков в лесном секторе.
     

***

     
     Одним из наиболее широко обсуждаемых предложений по повышению эффективности лесопользования и, как результат, увеличению лесного дохода является необходимость привлечения в эту отрасль иностранных инвестиций.
     
     Однако расчет на осуществление решения проблем отрасли за счет именно иностранных инвестиций, по мнению академика Н.А. Моисеева (РАСХН), несостоятелен на ближайшее десятилетие. И главная причина здесь не в отсутствии гарантий в отношении вложенного капитала, а в том, что зарубежным корпорациям нет смысла создавать себе мощного конкурента в международной лесной торговле после формирования соответствующих мощностей в целлюлозно-бумажной промышленности.
     
     При регулировании лесных отношений в числе мер, способствующих становлению эффективного лесного сектора, государство должно оказать содействие формированию крупных лесных корпораций, объединяющих хозяйствующих субъектов по всей технологически связанной цепочке, - от выращивания и заготовки леса до производства конечных продуктов потребления. Для ускорения добровольного объ-единения в такие корпорации эффективным стимулом могло бы служить наделение вертикально интегрированных структур правом единого, консолидированного налогоплательщика по конечным реализованным видам продукции с освобождением от налогов всех хозяйствующих субъектов, входящих в эти структуры, но занятых промежуточными фазами производства данной продукции.
     

***

     
     Возвращаясь к теме совершенствования законодательства в части использования лесного фонда, отметим, что п. 23 Плана законопроектной деятельности, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 13.01.2004 N 33-р, было предусмотрено внесение Правительством РФ на обсуждение в Государственную Думу проекта новой редакции ЛК РФ, а п. 24 этого Плана - внесение проекта федерального закона "О платежах за пользование лесным фондом".
     
     Необходимость совершенствования правовых норм пользования лесным фондом, которые должны быть закреплены в новой редакции ЛК РФ, обсуждалась в 2004 году и на парламентских слушаниях в Государственной Думе.
     
     Заслуживает внимания высказанная точка зрения В. Крупчака - председателя подкомитета по лесным ресурсам Государственной Думы. По его мнению, центральное место в экономике лесопользования должно принадлежать плате за ресурсы. По экономической сути, эта плата может быть целевым или рентным налогом. Еще раз было отмечено, что рентный налог по сравнению с целевым не угнетает лесопромышленное производство, устанавливает объективную степень экономической доступности ресурсов и тем самым выравнивает рентабельность рубок. Кроме того, именно он формирует лесной доход в необходимом для общества размере, достаточном для рационального ведения лесного хозяйства. Иными словами, рентный налог - это инструмент эффективного управления лесами. Однако в проекте ЛК РФ, представленном в Государственную Думу, экономическая природа лесного налога (арендной платы) не раскрыта, а размер платы за лесные ресурсы не имеет достаточных обоснований. Так, согласно проекту ЛК РФ начальная ставка арендной платы, с которой намечено начинать торги, будет не меньше затрат на лесовосстановление и охрану лесов. Иными словами, по форме арендная плата будет, так же как и в настоящее время, целевым налогом, а по сути - разорительным для лесопользователей, которые обязаны за свой счет вести лесное хозяйство, да еще и вносить плату в размере понесенных затрат. Таким образом, проблему финансирования содержания государственных лесов в законопроекте некоторые законодатели пытаются решить за счет лесопользователей, в большинстве случаев низкорентабельных или убыточных. Это может привести к существенному сокращению экономически доступных лесов, а соответственно, к сырьевому кризису, резкому снижению эффективности и темпов развития лесной промышленности.
     

***

     
     В контексте рассматриваемого вопроса целесообразно отметить также следующие высказанные в стенах Государственной Думы предложения о путях повышения лесного дохода:
     
     - предоставить возможность собственнику (арендатору) самостоятельно реализовывать свой основной товар (выращенные и отведенные в рубку древостои) на рынке, в том числе через конкурсные торги;
     
     - лесоустроительные организации должны до начала торгов устанавливать дифференцированные стартовые цены на лес на каждом отведенном в рубку участке с учетом конкретных ценообразующих обстоятельств, вызывающих широкое варьирование уровня цен;
     
     - осуществлять лесопользователям за счет своих доходов и различных дотаций меры по повышению коммерческой ценности лесов.
     

***

     
     Далее отметим, что в результате обсуждения вопроса совершенствования платности лесопользования в Правительстве РФ, Государственной Думе и Совете Федерации признано, что платежи по новому законодательству должны носить неналоговый характер. Таким образом, вопрос о введении платности лесопользования путем принятия специальной главы Налогового кодекса Российской Федерации пока не ставится. И это вполне оправданно, так как построение системы платности пользования лесным фондом исключительно в рамках законодательства о налогах и сборах не позволяет в должной мере обеспечить соответствующее изъятие ренты: требование о законодательном закреплении порядка определения налоговой базы и объекта налогообложения не учитывает особенности каждого объекта лесопользования. Тем специалистам, кто не придерживается этой точки зрения, хотелось бы указать на то, что в рыночных условиях древесина на корню, предо-ставляемая лесопользователю, является товаром, цена на который формируется в соответствии со спросом и предложением, аналогично формированию цен на другую продукцию с учетом большого числа факторов, называемых рентообразующими, которые никак не могут быть учтены заранее установленным налогом.

***

     
     Далее целесообразно рассмотреть конкретные подходы к порядку определения (исчисления) размеров лесной ренты с учетом тех или иных факторов.
     
     Так, предлагаемый Н.Н. Панкратовой вариант расчета лесной ренты заключается в следующем. При оценке древесных ресурсов величина совокупной лесной ренты определяется по двум составляющим: оценке участка по базисным ставкам и оценке рентного преимущества (рентной надбавки). В первом случае в оценку включается оценка по минимальным и региональным ставкам. По базисным ставкам оценивается весь запас ликвидной древесины, имеющийся на участке и передаваемый в рубку. Особенностью рентной надбавки является ее расчет только для тех ресурсов, лесная продукция из которых пользуется устойчивым платежеспособным спросом на внутреннем и внешнем рынках. При объективном отсутствии рентного преимущества эта надбавка может иметь отрицательные значения, уменьшая тем самым величину совокупной лесной ренты до оценки по минимальным ставкам, устанавливаемым на федеральном уровне.
     
     Для определения величины рентной надбавки можно использовать метод определения лесной ренты как разницы между ценами на лесные продукты и затратами на их производство с учетом нормы прибыли, который широко применяется в мировой практике.
     
     Лесной рентный доход будет представлять собой суммарную оценку совокупной лесной ренты по каждому участку лесного фонда, передаваемого в пользование на территории субъекта Российской Федерации или административного района. При этом оценка лесной продукции в том породно-сортиментном разрезе, который имеет устойчивый спрос и сбыт, а также регулярный пересмотр (или индексация) рентных ставок поз-волят в лесном бизнесе разделить степень риска и рыночной неопределенности между собственниками лесных ресурсов и арендаторами.
     
     Во многом совпадают с вышеизложенным подходом предложения д.э.н. Н.М. Большакова. Он считает, что основой расчета лесной ренты должна стать технико-экономическая оценка проекта лесосеки. Рента должна устанавливаться при лицензировании и оформлении аренды и вноситься в договор на аренду лесов в виде абсолютной суммы в расчете на 1 куб.м заготавливаемой древесины. Затем рента подлежит ежегодному уточнению самим лесопользователем, представляющим арендодателю соответствующие технико-экономические расчеты потока реальных средств в планируемом году. Далее методика практического определения лесной ренты и суммы расчетного платежа должна основываться на оценках инвестиционной и производственно-финансовой деятельности лесозаготовительных предприятий. Предприятие получает реальные деньги от вышеуказанных форм деятельности из разницы между определенными видами получаемых доходов и расходами на различные необходимые мероприятия. Так, приток средств включает прибыль от реализации заготовленной древесины после уплаты налогов, амортизационные отчисления на обновление основных производственных фондов, заемные средства (займы, кредиты, ссуды, субсидии), полученные предприятием. Расходы заключаются в погашении полученных займов и кредитов, во вложении собственных средств в производство, в выплате процентов по полученным ранее займам, а также в фактически затраченных средствах на строительство и содержание лесовозных дорог и на воспроизводство лесных ресурсов. Рассчитанный с учетом этих факторов показатель экономической эффективности будет объединять, с одной стороны, нормативную эффективность лесозаготовительного производства, достаточную для выплаты дивидендов владельцам акций предприятия, а с другой - сверхнормативную эффективность, обусловленную качеством и местом расположения лесных ресурсов, то есть обусловленную рентной природой лесопользования на лучших (выше средних) лесосеках.
     

***

     
     При определении стоимости лесных ресурсов для расчета ренты С.В. Починков (Росгипролес) рекомендует исходить из того, что первичным древесным ресурсом является ствол дерева определенной породы, качества, диаметра, высоты, местоположения. Рентная стоимость ствола данной породно-качественной размерной группы равна разнице между его приведенной товарной стоимостью и нормативной (общественно необходимой) себестоимостью заготовки. Рентная стоимость ликвидного запаса на участке лесного фонда (таксационном выделе, делянке) равна сумме рентных стоимостей стволов, отведенных в рубку (или фактически вырубленных). Таким образом, по рентной стоимости ликвидного запаса можно определять экономическую эффективность различных способов рубки. Методика экономического (рентного) анализа сводится к необходимости решения двух задач:
     
     1) определения товарной стоимости стволов различных породно-качественных размерных групп;
     
     2) установления перечня расходов на заготовку древесины, которые следует считать нормативными.
     
     При решении этих задач необходимо определить прямые расходы по технологическим операциям при заготовке, погрузке, вывозке и т.д. При этом необходимо учитывать затраты на топливо, ремонт техники, цены на машины, оборудование, заработную плату рабочих и другие.
     
     Уровень нормативных расходов целесообразно определять с учетом сезонного характера производства, наличия (отсутствия) подъездных путей, удаленности лесосек и других потерь машинного и рабочего времени.
     
     К накладным расходам целесообразно относить содержание вспомогательных производств и управленческого персонала.
     
     Для расчета товарной стоимости стволов необходимо учитывать цены на основные сортименты круглого леса, а также сортиментную структуру предложения и спроса. Эти параметры, имеющие сильно выраженную региональную специфику, и определяют в основном рентную стоимость лесных ресурсов.
     

***

     
     Интересный, по нашему мнению, подход к учету рентообразующих факторов при определении размеров платы за древесину на корню предлагает д.сх.н. Н.П. Чупров (СевНИИЛХ).
     
     Во-первых, по его мнению, устанавливаемая другими экспертами прямая зависимость величины платы от расстояния вывозки не полностью соответствует рентной оценке. Его расчеты, проведенные с учетом многих других рентообразующих факторов, показывают, что при значительных запасах древесины на 1 га, низкой товарности древостоев, высоких районных и северных коэффициентах оценка такого фактора, как расстояние вывозки, становится нулевой или отрицательной. Таким образом, в этих условиях рентная часть платы, взимаемая с лесозаготовителей, должна отсутствовать.
     
     Во-вторых, предлагается при определении ставки платы делить ее на две части. Первая часть общей ставки платы за древесные ресурсы, определяемая на рентной основе, не принадлежит ни лесхозу, ни лесозаготовителю, так как она возникает вследствие неравенства условий лесоэксплуатации, создаваемых природой, и целиком принадлежит государству, которое вправе распределить ее по своему усмотрению (например, на муниципальные нужды, в государственный бюджет и т.д.). Эта часть платы по законодательству должна устанавливаться методиками, разрабатываемыми и утверждаемыми на достаточно длительный срок.
     
     Главным условием определения величины второй части ставки платы за древесину на корню, предназначенную для лесовыращивания, является то, что ее сумма должна полностью возмещать затраты, необходимые для всего цикла лесовыращивания, включая затраты на охрану лесов и содержание лесной охраны. Если первую часть платы следует устанавливать на рентной основе, то вторую целесообразно рассчитывать исходя из требуемых затрат на ведение лесного хозяйства области, региона и целиком направлять на лесовыращивание.
     
     При проведении выборочных рубок (когда экономятся затраты на лесовосстановление) предлагается снижать вторую часть платы за древесину на корню, направляемую на лесовыращивание, на процент затрат, идущих на лесовосстановительные работы. Это снижение будет стимулировать увеличение объема выборочных рубок.
     
     Наибольшая часть экономического эффекта от использования древесины реализуется на стадии ее переработки (фанерное, плитное, лесопильное и другие производства). Заготовка же древесины всегда была и остается низкорентабельным производством в связи с высокой себестоимостью работ и относительно низкими ценами на круглый лес. При плановой экономике нерентабельные предприятия поддерживались государством посредством перераспределения прибыли. В современных же условиях каждое предприятие существует только за счет собственных средств. Таким образом, в связи с низкой рентабельностью лесозаготовок расчетная рента, а значит, и рентная часть платы оказываются низкими (больше платить у лесозаготовителей, как правило, нет возможности). В связи с этим может быть рассмотрен вариант, предусматривающий взимание платы за используемые древесные ресурсы не только с лесозаготовителя, но и с целлюлозно-бумажных, лесопильно-деревообрабатывающих и других предприятий, использующих древесное сырье. Это особенно своевременно для условий, когда лесозаготовители объединяются с потребителями древесины.
     
     Рентную часть платы за древесину на корню от рубок ухода, так же как и от рубок главного пользования, поставляемую предприятиям, также целесообразно устанавливать на стадии "лесовыращивание - лесозаготовка - переработка древесины". Но для решения этой проблемы необходима разработка специальной методики и нормативов.