Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Совершенствование налогообложения при пользовании недрами

   

Совершенствование налогообложения при пользовании недрами

  

Е.В. Грызлова,
ведущий специалист Департамента налоговой политики Минфина России

   
     В ранее действовавшей системе налогообложения при пользовании недрами применялись три налога: плата за пользование недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ОВМСБ), акциз на нефть и стабильный газовый конденсат.
     
     Платежи за пользование недрами взимались в форме разовых взносов и (или) регулярных платежей в течение срока реализации предоставленного права. Регулярные платежи определялись как доля от стоимости добытого минерального сырья с учетом сверхнормативных потерь при добыче полезных ископаемых. Порядок и условия взимания платежей за пользование недрами, критерии определения ставок устанавливались Правительством РФ по каждому месторождению в отдельности. Окончательные размеры этих платежей уточнялись при предоставлении лицензии на пользование недрами.
     
     Налог ОВМСБ, введенный в 1992 году, носил переходный, нерыночный характер, средства от которого направлялись на финансирование геолого-разведочных работ в районах добычи полезных ископаемых. ОВМСБ, аккумулировавшиеся в бюджетах различных уровней и передававшиеся добывающим предприятиям, использовались только по целевому назначению, и порядок их использования определялся Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. ОВМСБ направлялись на расширение минерально-сырьевой базы, в том числе посредством передачи их части добывающим предприятиям, самостоятельно проводящим работы по геологическому изучению недр.
     
     Нормативная база по ОВМСБ имела целый ряд недостатков. Действовавшая на тот момент система распределения и использования ОВМСБ была неэффективна и не позволяла решать основные задачи, определенные для данного налога: возмещение затрат государства на поиск и разведку месторождений полезных ископаемых, на укрепление материально-технической базы предприятий.
     
     У производителей основного вида геолого-разведочных работ сформировался устойчивый дефицит по основным видам оборудования. Применявшееся серийное оборудование межотраслевого назначения в течение длительного времени не модернизировалось и морально устаревало. На геолого-разведочных работах использовалось оборудование, выработавшее установленные сроки амортизации. Сложившаяся технико-технологическая ситуация в сфере воспроизводства минерально-сырьевой базы, а также критическое состояние техники и оборудования для геолого-разведочных работ требовали широкомасштабного перевооружения недропользователей.
     
     Действовавший порядок распределения ОВМСБ приводил к тому, что бульшая часть отчислений направлялась на финансирование поиска и разведки месторождений полезных ископаемых в регионах добычи. Обязательное направление средств на проводимые геолого-разведочные работы в достаточно разведанные регионы Западной Сибири и Центральной России приводило к неэффективности таких работ. Финансирование поиска на перспективных месторождениях Восточной Сибири и континентального шельфа Российской Федерации было недостаточным. Около 50 % ОВМСБ, консолидируемых в бюджетах различных уровней, направлялись ежегодно в результате нецелевого использования на работы, не связанные с воспроизводством минерально-сырьевой базы. При этом отсутствовала эффективная система контроля за целевым использованием отчислений, оставляемых предприятиям, самостоятельно выполняющим геолого-разведочные работы. Учитывая ситуацию с использованием ОВМСБ, необходимо было предусмотреть механизмы возмещения затрат на геолого-разведочные работы.
     
     В связи с этим главой 25 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) было предусмотрено для организаций, за свой счет осуществивших проведение геолого-разведочных работ, возмещение затрат на проведение вышеуказанных работ за счет ускоренной амортизации, а также включение в состав вычитаемых затрат при определении налоговой базы по налогу на прибыль обоснованных и документально подтвержденных затрат на поиск и разведку полезных ископаемых. Таким образом, организации получили право определять объем и структуру геолого-разведочных работ, включая затраты на поиск и разведку в соответствии с наиболее перспективными направлениями.
     
     Объектом налогообложения при исчислении акциза на нефть, включая стабильный газовый конденсат, являлись операции по реализации добытого минерального сырья в соответствии с главой 22 НК РФ.
     
     Действовавшее до 2002 года законодательство Российской Федерации, включавшее раздел платности пользования недрами, носило рамочный характер и не давало достаточно четкого определения основных элементов налогообложения при исчислении специальных налогов при пользовании недрами.
     
     В развитие части второй НК РФ и для соблюдения баланса интересов государства и налогоплательщиков (недропользователей) была подготовлена глава 26 "Налог на добычу полезных ископаемых" НК РФ, которая вступила в силу с 1 января 2002 года в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 N 126-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации".
     
     В главе 26 НК РФ определены плательщики и все элементы обложения налогом на добычу полезных ископаемых (НДПИ): объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, а также порядок и сроки уплаты налога.
     
     Ставки НДПИ установлены с учетом размера ставок платежей за пользование недрами, части ОВМСБ, зачисляемой в бюджетную систему Российской Федерации (порядка 50-60 % в зависимости от вида полезных ископаемых), а при добыче нефти - с учетом ставки акциза.
     
     Ставка НДПИ установлена в процентах от стоимости добытых полезных ископаемых, а по нефти (на период до 2004 года) - в размере 340 руб. за 1 тонну. Вышеуказанная ставка применяется с учетом коэффициента, характеризующего динамику мировых цен на нефть сорта "Юралс". Таким образом, до принятия соответствующих изменений в НК РФ решена проблема применения добывающими организациями внутрикорпоративных цен.
     
     Глава 26 НК РФ неоднократно изменялась и дополнялась. Федеральным законом от 31.12.2001 N 198-ФЗ "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах" были внесены изменения, касающиеся определения подлежащего налогообложению газа горючего природного и попутного нефтяного газа из нефтяных (газонефтяных, нефтегазовых) и нефтегазоконденсатных месторождений.
     
     Кроме того, Федеральным законом от 29.05.2002 N 57-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации" были внесены изменения и дополнения в части определения налоговой базы и налоговых ставок по отдельным видам полезных ископаемых, а Федеральным законом от 24.07.2002 N 110-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации", - связанные с изменением налогового периода по НДПИ.
     
     В целях сохранения поступлений от НДПИ на достигнутом уровне, а также действующего механизма изъятия дополнительной прибыли нефтяных компаний Федеральным законом от 07.07.2003 N 117-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации", вступившим в силу с 1 января 2004 года, продлен срок действия специфической ставки НДПИ до 31 декабря 2006 года. При этом специфическая ставка НДПИ при добыче нефти увеличена и установлена в размере 347 руб. за 1 тонну.
     
     С введением Федерального закона от 07.07.2003 N 117-ФЗ одновременно с отменой акциза на природный газ концептуально изменился механизм налогообложения добычи природного газа. Вместо ранее действовавшей адвалорной ставки НДПИ установлена специфическая налоговая ставка при добыче газа горючего природного из всех видов месторождений для всех производителей в размере 107 руб. за 1000 куб. м газа.
     
     Вместе с тем совершенствование налогообложения в сфере недропользования может быть успешно продолжено с усилением рентной составляющей, а именно - при вступлении в силу главы "Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов" НК РФ.
     
     Реформа недропользования не просто требует формирования налогового инструмента по улавливанию рентного эффекта, но одновременно необходимо обеспечить достаточный уровень наполняемости бюджетной системы Российской Федерации, повысить инвестиционную привлекательность отрасли, гарантировать более эффективное использование месторождений.
     
     Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов носит рентный характер, так как его концепция заключается в налогообложении доходов от добычи нефти после возмещения всех понесенных на разработку проекта затрат с целью изъятия природной ренты по каждому конкретному лицензионному участку и налог уплачивается только после достижения определенного порога доходности. Этим налогом будет облагаться только та часть прибыли, которая превышает этот порог. Размер налога на дополнительный доход от добычи углеводородов зависит от экономических условий деятельности организаций, от доходности добычи. Этот налог прогрессивно возрастает по мере увеличения уровня добычи нефти и уменьшается по мере ее снижения. При этом в начальный и завершающий периоды разработки месторождения налоговая ставка может достигать нулевого значения.
     
     Одновременно с этим необходимо законодательно урегулировать порядок определения критериев, горно-геологической характеристики месторождений полезных ископаемых, качества полезного ископаемого, нормы рентабельности и т.д., а также установить порядок учета добытых полезных ископаемых, позволяющий определять дебитность месторождения и другие технические и экономические характеристики месторождений.
     
     Кроме того, на данном этапе реформирования налогообложения недропользователей рассматривается проблема дифференциации налоговых ставок НДПИ по "двустороннему" принципу: для труднодоступных и с высокой степенью выработанности месторождений - в сторону уменьшения; для легкоосваиваемых месторождений - в сторону увеличения.
     
     Концепция определения ставки НДПИ путем корректировки установленной базовой ставки поправочными коэффициентами, учитывающими выработанность запасов, дебитность, сложность географического строения конкретных месторождений полезных ископаемых, а также качественные характеристики добываемых полезных ископаемых, неоднократно обсуждалась, поскольку до настоящего времени не подготовлены конкретные методики и инструкции, позволяющие реально отражать геолого-экономические характеристики месторождений, отсутствует действенный механизм контроля за правильностью установления и применения понижающих коэффициентов. Согласованная позиция в отношении того, какие характеристики месторождений полезных ископаемых следует учитывать при дифференциации НДПИ, не выработана. Все это вносит элемент непредсказуемости в сбор этого налога, так как неизвестно, как будет продифференцирована налоговая ставка, что, в свою очередь, может привести к необоснованному ее занижению и, как следствие, к занижению налоговых поступлений в бюджет.
     

     При совершенствовании налогообложения недропользования необходимо также учесть, что одним из основных направлений развития налоговой реформы в 2003-2005 годах является продолжение курса на упрощение налоговой системы и уменьшение числа налогов с одновременным обеспечением принципа определенности в объемах налоговых платежей для налогоплательщиков.