Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Об определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10.12.2002 N 284-О


Об определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10.12.2002 N 284-О

     
     В.В. Лебедев

     
     Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел запрос Правительства РФ в отношении:
     
     1) конституционности постановления Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»;
     
     2) конституционности ст. 7 Федерального закона от 31.07.1998 N 147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации».
     
     Соответствующие выводы по вышеуказанным вопросам были изложены в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10.01.2002 N 284-О (далее - Определение КС РФ). Отметим, что в Определении КС РФ для подтверждения тех или иных выводов Конституционного Суда Российской Федерации приводятся ссылки на множество законодательных и иных нормативных правовых актов.
     
     В настоящем комментарии обращается внимание читателей журнала на те из них, которые имеют прямое отношение к системе платежей за загрязнение природной среды, так как и налогоплательщиков, и налоговые органы интересует, в основном, правомерность исчисления и внесения в настоящее время платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов (далее - плата) исходя из принятого Определения КС РФ.
     
     Итак, основные выводы, к которым пришел Конституционный Суд Российской Федерации, заключаются в следующем:
     
     - постановление Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 сохраняет силу (поскольку оно принято Правительством РФ во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и предусматривает взимание платежей неналогового характера) и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами как не противоречащее Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ;
     
     - конституционно-правовой смысл данного постановления Правительства РФ является общеобязательным, что исключает любое иное истолкование данного постановления правоприменителем, в том числе судами общей юрисдикции.
     

* * * 

     
     В Определении КС РФ было также отмечено, что из положений налогового законодательства и законодательства об охране окружающей среды в их системной связи следует, что, поскольку положения ст. 13 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ), устанавливающей налоги и сборы в сфере природопользования, - в части, касающейся платежей за загрязнение окружающей среды и иные виды негативного (вредного) воздействия на нее, - еще не введены в действие, сохраняется прежний порядок взимания этих платежей.
     
     Именно этот выделенный текст в Определении КС РФ вызывает, как ни странно, наибольшие споры, поскольку связан с необходимостью:
     
     а) определения периода времени, за который должна исчисляться плата, так как ранее Верховным Судом Российской Федерации было принято решение, противоположное решению Конституционного Суда Российской Федерации;
     
     б) уточнения самого порядка исчисления платы, так как он был утвержден ведомственным документом. При этом и название этого документа, и многие его нормы, по существу, не стыкуются ни с бюджетным законодательством, ни со статусом самой платы, определенной в настоящее время Конституционным Судом Российской Федерации как неналоговый платеж.
     

* * * 

     
     Исходя из вышеизложенного кратко напомним историю вопроса.
     
     Ранее решением Верховного суда Российской Федерации от 28.03.2002 N ГКПИ 2002-178 вышеуказанное постановление Правительства России было признано незаконным (недействительным), а определением Кассационной коллегии Верховного суда Российской Федерации от 04.06.2002 N КАС 02-232 данное решение было оставлено без изменения.
     
     Таким образом, с 4 июня до 10 декабря 2002 года (по сути, за III и IV кварталы) плата в федеральный и региональные бюджеты не вносилась, что привело к недополучению бюджетами около 2 млрд руб. (если сравнивать поступления этой платы в 2001 году).
     
     Поэтому один из основных вопросов, ответ на который в настоящее время необходим, заключается в следующем: следует ли природопользователям исчислять плату за III и IV кварталы 2002 года?
     
     К сожалению, из самого Определения КС РФ нельзя сделать какой-либо однозначный вывод.
     
     Как следует из самого Определения КС РФ, оно вступает в силу с момента его опубликования, то есть с 25 декабря 2002 года - даты опубликования в «Российской газете».
     
     Однако если исходить из того, что Конституционный Суд установил законность действия постановления Правительства РФ от 28.08.1992 N 632, то логично предположить, что оно не прекращало действовать с момента издания и подлежало все это время применению. Из этого можно сделать вывод, что плата должна быть пересчитана природопользователями с учетом тех сумм, которые следовало им уплатить за III и IV кварталы 2002 года.
     
     Позиция МНС России в отношении Определения КС РФ, доведенная до территориальных налоговых органов (см. письмо МНС России 27.01.2003 N НА-6-21/115), не в полной мере дает ответы на все возникающие вопросы.
     
     В данном письме МНС России говорится о том, что в мотивировочной части Определения КС РФ N 284-О указано, что постановление Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 не утрачивает юридическую силу, подлежит применению как не противоречащее Конституции Российской Федерации и не может рассматриваться как нарушающее действующее законодательство. Конституционный Суд Российской Федерации также определил, что сохраняется прежний порядок взимания платежей за загрязнение окружающей среды и иные виды негативного воздействия на нее до введения в действие нового порядка их взимания.
     
     Далее МНС России делает следующий вывод:
     
     «Таким образом, как в период до 10.12.2002, так и после 10.12.2002 действовал и действует прежний порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, определяемый в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632, и, следовательно, возврат платы за загрязнение окружающей природной среды за указанные периоды на основании решений Верховного Суда Российской Федерации налоговыми органами не производится».
     
     Иными словами, в процитированном выше абзаце косвенным образом говорится о том, что разрыва во времени (в связи с принятием известных решений Верховным Судом Российской Федерации) не существует. Однако в отношении расчета платежей за загрязнение окружающей природной среды в III, IV квартале 2002 года МНС России уточнил, что позиция по данному вопросу будет сообщена дополнительно.
     
     Это, по-видимому, связано с тем, что на тот  момент еще не была известна реакция Верховного Суда Российской Федерации на рассматриваемое Определение КС РФ. Как известно, Верховным Судом Российской Федерации были отменены решение от 28.03.2002 N ГКПИ 2002-178 и определение Кассационной коллегии Верховного суда Российской Федерации от 04.06.2002 N КАС 02-232.
     

* * * 

     
     Далее целесообразно остановиться на вопросе о новом статусе платы, установленной Определением КС РФ.
     
     Исходя из Определения КС РФ платежи за негативное воздействие на окружающую среду не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, и не включаются в систему налогов, которая согласно части 3 ст. 75 Конституции Российской Федерации подлежит установлению федеральным законом.
     
     Этот вывод повторяется в Определении КС РФ в нескольких вариантах. В частности, было отмечено, что в соответствии с нормативно-правовым комплексом, содержащимся в вышеуказанных положениях федерального законодательства в их взаимосвязи, платежи за негативное воздействие на окружающую среду как необходимое условие получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений) за осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности, оказывающей на нее негативное влияние в пределах установленных государством нормативов такого допустимого воздействия.
     
     Вышеуказанные платежи взимаются с хозяйствующего субъекта во исполнение им финансово-правовых обязательств (обязанностей), возникающих из осуществления такой деятельности, которая оказывает негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, и представляют собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, производимого в пределах установленных нормативов, под контролем государства; по сути, они носят компенсационный характер и должны устанавливаться на основе принципа эквивалентности исходя из вида и объема негативного воздействия на окружающую среду (в пределах допустимых нормативов), право на осуществление которого получает субъект платежа. При этом платежи за загрязнение окружающей среды взимаются лишь с тех хозяйствующих субъектов, деятельность которых реально связана с негативным воздействием на экологическую обстановку; они дифференцируются и индивидуализируются в зависимости от видов и степени воздействия, оказываемого в ходе этой деятельности на окружающую среду, экономических особенностей отдельных отраслей народного хозяйства, экологических факторов, объема загрязнения, а также затрат природопользователей на выполнение природоохранных мероприятий, которые засчитываются в счет платежей за загрязнение окружающей среды.
     
     Таким образом, плата, внесение которой является необходимым условием получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, определяется в качестве индивидуально-возмездного платежа на основе дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на ее охрану и восстановление.
     

* * * 

     
     Исходя из вышеизложенного становится ясно, что в настоящее время применять нормы НК РФ к данной плате оснований не имеется. При этом отметим, что некоторые работники налоговых органов обращают внимание на следующий текст Определения КС РФ: «любой платеж независимо от его названия должен оцениваться с учетом характеристик налога и сбора, предусмотренных законом».
     
     Кроме того, в Определении КС РФ было также указано, что делегирование Правительству РФ федеральным законом полномочия по установлению порядка платы и ее размеров за загрязнение окружающей природной среды и других видов вредного воздействия, с учетом характера данной платы, не может рассматриваться как нарушение конституционного предписания о законно установленных налогах и сборах, и затем уточнено, что плата носит индивидуально-возмездный и компенсационный характер и является по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором.
     
     В связи с этим некоторые работники налоговых органов считают, что НК РФ устанавливает нормы законодательства как о налогах, так и о сборах. В частности, ст. 106 НК РФ предусмотрено, что «налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое настоящим Кодексом установлена ответственность».
     
     Поэтому делается вывод: поскольку в Определении КС РФ четко указано на неналоговый характер платы, это означает, что она относится к тем видам сборов, которые не регулируются НК РФ.
     

* * * 

     
     Что касается уточнения самого порядка исчисления платы, то он был утвержден ведомственным документом [см. Порядок направления 10 процентов платы за загрязнение окружающей природной среды в доход Федерального бюджета Российской Федерации, утвержденный 03.03.1993 Минприроды России (N 4-15/61-638), Минфином России (N 19 ) и Госналогслужбой России (N ВГ-6-2/10) (далее - Порядок)].
     
     В Порядке прописаны нормы, которые в настоящее время действительно не стыкуются ни с бюджетным законодательством, ни со статусом самой платы, определенной в настоящее время Конституционным Судом Российской Федерации как неналоговый платеж.
     
     Например, в Порядке предусмотрено, что:
     
     - не внесенные в срок платежи взыскиваются с природопользователей в бесспорном порядке;
     
     - ответственность природопользователей за полноту, правильность исчисления и своевременность уплаты платежей за загрязнение окружающей природной среды регулируются Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и другими законодательными актами;
     
     - после исчисления срока, установленного для внесения платежа за соответствующий период, в соответствии с действующим законодательством природопользователь уплачивает пени в размере 0,3 % от суммы недовнесенного платежа за каждый день просрочки начиная со дня, следующего за установленным сроком внесения платежа, по день фактической уплаты включительно.
     
     Нормативы платы были также утверждены не Правительством РФ [см. Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов; коэффициенты, учитывающие экологические факторы, утвержденные Минприроды России 27.11.1992 по согласованию с Минэкономики России и Минфином России (в ред. письма Минприроды России от 18.08.1993 N 03-15/65-4400)].
     
     Отметим, что Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей природной среды» предусмотрено, что формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами.
     
     В связи с этим требуется существенная переработка всех нормативных правовых актов, которыми до сих пор регулируется плата за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов.
     

     Как известно, в настоящее время МПР России практически доработан и внесен в установленном порядке в Правительство РФ проект федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду». При его оперативном рассмотрении и принятии Государственной Думой имеется возможность уже в этом году на законодательном уровне решить все проблемы, возникающие при исчислении вышеуказанной платы.