Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
27 28 29 30 1 2 3
4 5 6 7 8 9 10
11 12 13 14 15 16 17
18 19 20 21 22 23 24
25 26 27 28 29 30 31

Об основных итогах контрольной работы налоговых органов и проблемах ее совершенствования


Об основных итогах контрольной работы налоговых органов и проблемах ее совершенствования

В.В. Сашичев,
государственный советник налоговой службы II ранга

     
     Оценивая итоги контрольной работы за 2001 год, следует отметить, что налоговым органам удалось добиться существенных позитивных результатов в деле повышения эффективности форм и методов налогового контроля, следствием чего стало заметное увеличение сумм, дополнительно мобилизованных в бюджет по результатам контрольных мероприятий.
     
     В частности, за прошлый год налоговыми органами проведено 605 тысяч выездных налоговых проверок юридических лиц и 415 тысяч проверок физических лиц. В результате контрольной работы в государственную казну дополнительно начислено налогов и предъявлено налоговых санкций на сумму 274 млрд руб., что составило 12 % к общей сумме платежей, начисленных налогоплательщикам на основании налоговых деклараций и расчетов. Из доначисленных платежей в бюджетную систему поступило 60 млрд руб., что в 1,4 раза больше, чем в 2000 году.
     
     Наблюдался существенный рост результативности налоговых проверок. В расчете на одного работника налоговых органов, занимающего должность руководителя или специалиста, доначислено платежей на сумму 1865 тыс. руб. (на 146 тыс. руб., или на 9 % больше, чем в 2000 году), взыскано 406 тыс. руб. (на 119 тыс. руб., или в 1,4 раза больше, чем в 2000 году). Суммы доначисленных и взысканных платежей в расчете на одну выездную проверку налогоплательщика-организации по сравнению с 2000 годом увеличились: доначисления возросли в 1,2 раза и составили 113 тыс. руб., взыскания - в 1,4 раза и составили 43 тыс. руб.
     
     Наиболее крупные доначисления получены при проверках:
     
     - крупнейших налогоплательщиков, представляющих ведущие отрасли экономики России (12,1 млрд руб.);
     
     - организаций, которые не представляют отчетность в налоговые органы или представляют «нулевую» отчетность (4,5 млрд руб.);
     
     - организаций и физических лиц, осуществляющих реализацию горюче-смазочных материалов (4,4 млрд руб.);
     
     - организаций, осуществляющих добычу, производство, использование и обращение драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них (субъекты рынка драгоценных металлов и драгоценных камней), в том числе кредитных организаций (3,4 млрд руб.);
     
     - нефтяных компаний и организаций - экспортеров нефти и нефтепродуктов (3,3 млрд руб.);
     
     - организаций и физических лиц, занимающихся оптовой торговлей (3,3 млрд руб.);
     
     - организаций, осуществляющих лов, переработку, транспортировку и реализацию рыбы и морепродуктов, в том числе реализацию нерезидентам Российской Федерации (2,7 млрд руб.);
     
     - строительных организаций (2,5 млрд руб.);
     
     - организаций агропромышленного комплекса (2,1 млрд руб.);
     
     - налоговых агентов по вопросу учета доходов физических лиц и полноты отражения их в представленных в налоговые органы сведениях (2,0 млрд руб.).
     
     Существенные нарушения выявлены по вопросам соблюдения валютного законодательства, доначислено штрафных санкций в размере 2,0 млрд руб.
     
     Таковы основные итоги контрольной работы налоговых органов за 2001 год. Конечно, сделано в истекшем году немало, достигнуто прежде всего существенное повышение уровня показателей, характеризующих эффективность контрольной работы налоговых органов. Однако общий уровень налоговой дисциплины в стране, характер применяемых недобросовестными налогоплательщиками схем уклонения от уплаты налогов, становящихся из года в год все более масштабными и изощренными, заставляют всерьез задуматься о необходимости использования новых резервов повышения эффективности налогового контроля. Главным стратегическим направлением совершенствования нашей работы является внедрение в практику новых, основанных на передовых информационных и аналитических технологиях, форм и методов налогового контроля.
     
     В чем же суть этих методов и их отличие от тех, которые еще совсем недавно казались традиционными и незыблемыми? Так, еще каких-то пять лет назад бульшая часть дополнительных доначислений обеспечивалась посредством элементарной проверки первичной учетной документации налогоплательщика: налоговый инспектор приходил на предприятие, брал главную книгу, отыскивал неправильные бухгалтерские проводки, «вытаскивал» затраты, неправильно отнесенные на себестоимость, и, собственно говоря, этого оказывалось достаточно, чтобы обеспечить значительные доначисления по результатам контрольной работы, хотя, следует отметить, что такого рода нарушения - это прежде всего результат ошибок главных бухгалтеров, а не целенаправленного стремления уклонения от уплаты налогов. В настоящее время ситуация иная: налогоплательщик стал грамотнее, а недобросовестный налогоплательщик - изворотливей. И на сегодняшний день основные схемы уклонения от налогообложения основаны на использовании «черного нала», двойной бухгалтерии, а также сложных механизмов сокрытия объектов налогообложения, связанных с использованием посреднических фирм, дочерних компаний, кредиторов, поставщиков и потребителей их продукции. Выявить такие схемы на основе использования одного метода проверки учетной документации просто невозможно.
     
     Поэтому в настоящее время главной задачей контрольной работы налоговых органов, на решение которой направлены усилия МНС России, - это задача усиления аналитической составляющей работы наших органов, внедрение в практику налогового контроля комплексного системного экономико-правового анализа финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов.
     
     И основной акцент в решении данной проблемы МНС России делает на усилении роли и значимости камеральных проверок налоговой отчетности. Напомним, что под камеральной проверкой понимается проверка представленных налогоплательщиком в налоговый орган налоговых деклараций, бухгалтерской отчетности и иных документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов, иными словами, это проверка, проводимая в помещении налогового органа без выхода к налогоплательщику.
     
     В своей работе МНС России исходит из необходимости усиления роли данного вида проверок в процессе осуществления налогового контроля с тем, чтобы в перспективе сделать камеральные проверки основной формой налогового контроля. Настоящая позиция обусловлена следующими обстоятельствами:
     
     1) камеральная проверка является наименее трудоемкой формой налогового контроля (трудозатраты на ее проведение на несколько порядков ниже, чем на проведение выездной проверки) и в наибольшей степени поддается автоматизации;
     
     2) данными проверками охватываются все 100 % налогоплательщиков, представивших налоговую отчетность в налоговые органы, в то время как выездными проверками ежегодно охватываются порядка 20 % налогоплательщиков.
     
     В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (НК РФ) камеральная проверка максимально приближена по своим возможностям к выездной: в процессе ее проведения налоговый инспектор может истребовать любые дополнительные документы и сведения, получить показания свидетелей, назначить встречные проверки, экспертизу и т.д. Анализ материалов контрольной работы налоговых органов показывает, что при проведении камеральных проверок налоговые органы постоянно расширяют использование предоставленного НК РФ права истребования у налогоплательщиков и их контр-агентов всех необходимых документов и сведений, подтверждающих правильность исчисления и своевременность уплаты налогов.
     
     Если еще три - четыре года назад камеральные проверки состояли преимущественно в арифметической проверке правильности подсчета сумм налогов, имели крайне низкую эффективность и даже вносились предложения об отмене данной формы налогового контроля как неэффективной, то в настоящее время в соответствии с действующей методикой важнейшей составной частью процедуры камеральной проверки является камеральный анализ налоговой отчетности. В процессе данного анализа предполагается применение самых разнообразных приемов анализа информации о налогоплательщике: анализ уровня и динамики основных показателей финансово-хозяйственной деятельности предприятия, в том числе их сравнительный анализ с данными по аналогичным предприятиям, проверка логической связи между различными отчетными и расчетными показателями, проверка этих показателей на предмет сопоставления с данными внешних источников, предварительная оценка бухгалтерской отчетности и налоговых деклараций с точки зрения достоверности отдельных отчетных показателей, наличия сомнительных моментов или несоответствий, указывающих на возможное наличие нарушений налоговой дисциплины. Важной составной частью камерального анализа является также оценка достоверности показателей налоговой отчетности, отражающих объемы производства и реализации продукции (работ, услуг) посредством сопоставления уровня и динамики этих показателей с имеющимися в налоговом органе показателями объемов потребленной налогоплательщиком электро- и теплоэнергии, сырьевых и иных материальных ресурсов. При выявлении несоответствий в уровне и динамике данных показателей налогоплательщик вызывается в налоговый орган для дачи соответствующих пояснений либо, при наличии оснований полагать, что отраженные в налоговой декларации показатели недостоверны, данный налогоплательщик рекомендуется для проведения выездной налоговой проверки в первоочередном порядке.
     
     В основу идеологии проведения камеральной проверки заложено двоякое назначение данной проверки: во-первых, как средства контроля правильности и достоверности данных налоговых деклараций, и,  во-вторых, как основного средства отбора налогоплательщиков для проведения выездных проверок.
     
     Вопрос обеспечения рационального отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок постоянно находится в разряде наиболее актуальных проблем повышения эффективности налогового контроля. Актуальность данной темы очевидна, поскольку в настоящее время 43 % выездных налоговых проверок, то есть практически каждая вторая, заканчиваются безрезультатно, не принося каких-либо доначислений в бюджет.
     
     Такая ситуация вызывает необходимость внесения существенных изменений в действующую на сегодняшний день в налоговых органах методику планирования контрольных мероприятий. В целях эффективного планирования контрольной работы необходима современная, отвечающая требованиям сегодняшнего дня система отбора налогоплательщиков для проведения выездных проверок, учитывающая в том числе особенности конкретных регионов и конкретных налогоплательщиков.
     
     Одним из важнейших условий широкого внедрения в практику контрольной работы налоговых органов камерального анализа и углубленных камеральных проверок является совершенствование действующего программного обеспечения процедуры камеральных проверок и отбора налогоплательщиков для проведения выездных проверок. Следует отметить, что действующее программное обеспечение имеет ряд существенных недостатков:
     
     - преимущественно запросный режим отбора налогоплательщиков для выездных проверок, когда критерии отбора вводятся налоговыми инспекторами самостоятельно, что не исключает влияния на процесс отбора субъективного фактора;
     
     - не учитывает отраслевую специфику налогоплательщиков и не сориентировано на сопоставление уровней отдельных показателей, содержащихся в отчетности, с предельными значениями этих показателей для соответствующей отрасли.
     
     В связи с этим в настоящее время в МНС России проводится работа по подготовке автоматизированной процедуры отбора на основе построения экономико-математической модели налогоплательщика с целью определения потенциальной суммы его налоговых обязательств. Исходя из размера отклонения потенциального размера налоговых обязательств от реальной суммы уплачиваемых в бюджет налогов определяется перечень объектов для проведения выездной проверки.
     
     Существенным фактором, сдерживающим возможности углубленного камерального контроля, является необходимость ручного ввода в базу данных значительного количества показателей налоговой и бухгалтерской отчетности налогоплательщика, что влечет огромные трудозатраты инспекторского персонала в ущерб выполнению им аналитических функций.  И здесь главная задача налоговых органов - обеспечить прием как можно большего количества налоговых деклараций в электронном виде. Неоценимую роль в обеспечении данного процесса сыграли недавно внесенные в НК РФ дополнения, предоставляющие налоговым органам право принимать эти декларации в электронном виде вместо бумажных носителей. Такой способ передачи налоговой отчетности предельно выгоден и налогоплательщику, поскольку позволяет без особого труда передать отчетность в налоговые органы по телекоммуникационным сетям.
     
     В целях обеспечения максимального удобства налогоплательщиков и налоговых органов при заполнении и проверке налоговых деклараций МНС России была проведена значительная работа по подготовке единых методологических подходов к формированию налоговых деклараций. Читатели журнала, знакомившиеся с введенными с текущего года формами налоговых деклараций по различным налогам, очевидно, обратили внимание на то, что эти формы выполнены по единому макету: типовой титульный лист и единые требования к формированию остальных разделов декларации. Расширился по сравнению с формами деклараций, действовавшими до введения в действие части второй НК РФ, и состав показателей налоговой декларации. Теперь налоговому инспектору для проведения углубленной налоговой проверки нет необходимости истребовать у налогоплательщика значительный объем первичной документации. Анализ показателей, содержащихся в представленной налогоплательщиком налоговой декларации, дает основания налоговому органу определить ее слабые места и сферы финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика, где наиболее вероятно наличие нарушений налоговой дисциплины.
     
     Несколько слов по проблемам организации выездных проверок.
     
     МНС России обращает особое внимание на необходимость осуществления углубленной предпроверочной подготовки в целях определения перспективных направлений проверки и выработки на этой основе оптимальной стратегии проверок, обеспечивающей рациональное комбинированное использование всех форм налогового контроля. Министерство ставит перед налоговыми органами вопрос так: не проведена предпроверочная подготовка с использованием всей имеющейся в сформированном на каждого налогоплательщика «досье», включающем информацию из различных внутренних и внешних источников, - нет смысла выходить на выездную проверку, ибо такая проверка в современных условиях все равно ничего не даст.
     
     Перспективным направлением совершенствования процедуры выездных проверок является внедрение в практику работы налоговых органов автоматизированных систем их сопровождения. В настоящее время разработки в этой области еще только начинаются, однако в ряде регионов уже накоплен значительный позитивный опыт в этой области. Используемая в этих регионах программа позволяет на основе данных налоговой отчетности и учетных регистров организации выявлять сферы возможных налоговых правонарушений, определять потенциальный размер доначислений и, следовательно, концентрировать внимание проверяющих на соответствующих направлениях проведения проверки.
     
     Теперь несколько слов о наиболее проблемных сферах нашего налогового контроля. Совершенно очевидно, что в настоящее время самой проблемной сферой работы налоговых органов является работа с так называемыми фирмами-однодневками. Основное количество указанной категории организаций, ее наиболее криминализированную часть составляют организации, не представляющие отчетность в налоговые органы или представляющие «нулевые балансы». Масштабы данного явления действительно превзошли все допустимые пределы. Так, по состоянию на 1 января 2002 года налогоплательщики этой категории составляют 52 % от общего количества зарегистрированных на территории Российской Федерации (1,6 млн), из них 44 % (1,4 млн) не представляют налоговую отчетность и 8 % (238 тыс. организаций) представляют «нулевую отчетность». Но общественная опасность этих организаций, конечно, не в том, что они засоряют Единый государственный реестр налогоплательщиков и на контроль за ними отвлекается значительное количество сил налоговых органов. Дело в том, что деятельность фирм-однодневок в настоящее время лежит в основе абсолютного большинства применяемых схем уклонения от уплаты налогов. Значительная часть этих организаций является «спящими» компаниями, готовыми в любой момент стать участниками схем. Проведя, как правило, одну или несколько хозяйственных операций, такие фирмы бесследно исчезают. Поэтому добиться качественного перелома ситуации со сбором налогов возможно, лишь наглухо перекрыв этот криминальный канал.
     
     В последние год - полтора МНС России решительно нацеливает налоговые органы на всемерное усиление борьбы с фирмами-однодневками. Контрольная работа в отношении налогоплательщиков, представляющих «нулевые балансы» или не представляющих налоговую отчетность, проводится налоговыми органами на постоянной основе с принятием конкретных мер по своевременному выявлению данной категории налогоплательщиков, сбору необходимой информации об их деятельности, направлению в федеральные органы налоговой полиции материалов для установления их места нахождения (места жительства), проведению проверок соблюдения ими законодательства о налогах и сборах, предъявлению исков в судебные органы о признании недействительной государственной регистрации юридического лица либо о ликвидации организации по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации. Указанная работа осуществляется налоговыми органами во взаимодействии с правоохранительными и иными контролирующими органами и, при необходимости, с привлечением сотрудников указанных органов в установленном порядке к проведению мероприятий налогового контроля.
     
     По результатам проведенных в 2001 году выездных налоговых проверок указанной категории организаций налоговыми органами доначислено более 4 млрд руб. По искам налоговых органов судами приняты решения о ликвидации более 92,5 тысяч организаций, не представляющих отчетность или представляющих «нулевую» отчетность.
     
     Кратко остановимся на проблеме возмещения НДС организациям-экспортерам, которая также остается в настоящее время исключительно злободневной. Думается, ни для кого не секрет, что в последнее время вследствие несовершенства действующего законодательства заметно участились случаи применения налогоплательщиками мошеннических схем, связанных с использованием экспортной льготы по НДС. В настоящее время недобросовестные налогоплательщики, в том числе осуществляющие «лжеэкспортные» операции, превратили возмещение НДС по экспорту в крупнейший источник дохода.
     
     Как показывает проводимый анализ, применяемые налогоплательщиками схемы неправомерного возмещения НДС из года в год становятся все более масштабными и изощренными. Однако в характере выявляемых схем прослеживаются определенные закономерности.
     
     Во-первых, в применяемых налогоплательщиками схемах необоснованного возмещения НДС предметом сделок в основном является экспорт непрофильной продукции, в частности это бывшие в употреблении товарно-материальные ценности (авиадвигатели, запчасти к самолетам и автомобилям, металлолом, металлорежущие и металлообрабатывающие станки и т.п.).
     
     Во-вторых, особенностью таких схем является отсутствие реального движения товара, передаваемого по цепочке от поставщика к покупателю, и необходимость хранения товара на складе. При этом товар, реализованный поставщиком на экспорт, приобретается через цепочку поставщиков; первый поставщик товара, как правило, не существует, то есть либо не состоит на учете в налоговом органе, либо находится в розыске. Оформление документов по поставкам таких товаров носит чисто формальный характер.
     
     В-третьих, характерным признаком, указывающим на применение схем, является открытие участниками сделок расчетных счетов в одном банке, а также проведение расчетных операций в течение одного операционного дня, что связано с отсутствием денежных средств на расчетных счетах участников сделок. Наблюдается активное участие в незаконных схемах возмещения НДС и самих банков. Валютная выручка экспортера фактически не поступает, движение денежных средств имеет замкнутый цикл между участниками экспортной сделки по расчетным счетам в одном банке, при этом денежные средства заимствуются посредством выдачи займов, векселей и т.д.
     
     Что касается иностранных покупателей, то здесь тоже имеется характерный признак: их основная часть представлена оффшорными компаниями, зарегистрированными в зонах льготного налогообложения. Как показывает анализ ответов контролирующих и правоохранительных органов зарубежных стран на запросы налоговых органов, данные компании в основном не ведут какой-либо финансовой или иной деятельности.
     
     Итак, как показывают результаты проведенного анализа схем неправомерного возмещения НДС, бульшая часть участников указанных схем состоит из организаций, не представляющих отчетность в налоговые органы или представляющих «нулевую» отчетность.
     
     В 2001 году налоговыми органами было отказано в возмещении НДС на сумму 23 млрд руб., доначислено по результатам выездных налоговых проверок около 11 млрд руб. Однако, учитывая масштабы возмещаемого НДС (215 млрд руб.), следует отметить, что в этой работе еще имеются значительные неиспользованные резервы. Основное направление повышения эффективности контроля за возмещением НДС мы видим в усилении роли мероприятий предварительного контроля, в том числе совместных с правоохранительными органами, проводимых до предъявления экспортерами заявлений о возмещении НДС в налоговый орган. Такой подход дает налоговым органам крайне необходимую в условиях действия жестких временных рамок принятия решения о возмещении НДС возможность существенно (на 1,5 и более месяца) увеличить период, в течение которого налоговые органы имеют возможность проводить контрольные мероприятия.
     
     И хотя совместный приказ МНС России и ГТК России от 21.08.2001 N 830/БГ-3-06/299 «Об усилении таможенного и налогового контроля при декларировании товаров в соответствии с таможенным режимом экспорта», предусматривающий регистрацию декларантом при помещении товаров под таможенный режим экспорта копий счетов-фактур, полученных организацией - собственником экспортируемых товаров от продавца экспортируемых товаров, в налоговом органе, и подвергался в свое время довольно жесткой критике со стороны налогоплательщиков и прессы, однако полугодовой опыт его применения убедительно подтверждает эффективность действия данного совместного приказа. В частности, на стадии регистрации счетов-фактур территориальные налоговые органы получают информацию о намерении осуществления экспортных операций большим числом организаций и индивидуальных предпринимателей, которыми ранее не представлялись в установленном порядке декларации по НДС по операциям, облагаемым по налоговой ставке 0 %, а также которые впервые осуществляют реализацию товаров на экспорт. При этом зачастую выявляются налогоплательщики, представляющие «нулевые балансы» или не представляющие отчетность, значительная часть из которых была зарегистрирована по утерянным паспортам или паспортам умерших лиц.
     
     Результаты анализа сведений, указанных в копиях счетов-фактур, позволяют оперативно организовывать контрольные мероприятия в отношении поставщиков товара, а в случаях обнаружения признаков, свидетельствующих о применении налогоплательщиком мошеннических схем получения права на экспортную льготу по НДС, - незамедлительно подключать к расследованию органы ФСНП России, МВД России и другие правоохранительные органы.
     
     Таковы вкратце основные проблемы, стоящие перед налоговыми органами на текущем этапе. От их эффективного решения в определяющей степени зависит обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других обязательных платежей в государственную казну.