Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

О некоторых спорных решениях Конституционного Суда Российской Федерации


О некоторых спорных решениях Конституционного Суда Российской Федерации

     
     В.Г. Пансков,
аудитор Счетной палаты Российской Федерации, д.э.н., профессор

     
     В средствах массовой информации в послед-нее время активно комментируется определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июля 2001 года по ходатайству МНС России о разъяснении постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" *1. Указанным определением Конституционный Суд Российской Федерации, по сути, возложил на государственные органы, в первую очередь на налоговые органы, юридически неосновательную обязанность доказывать недобросовестность налогоплательщика в случае его уклонения от исполнения налоговых обязательств.
     _____
     *1. См. определения Конституционного Суда Российской Федерации на с. 200/45.
     
     Этим решением, как справедливо отмечается в прессе, Конституционный Суд Российской Федерации предоставил налоговым органам беспрецедентное право требовать от налогоплательщиков отзыва из "проблемных" банков документов на уплату налогов, которого нет ни в одном из действующих законов, тогда как это право должно быть четко предусмотрено в ст. 45 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ).
     
     Одновременно следует подчеркнуть, что средства массовой информации дают в основном критические комментарии на это определение, поскольку Конституционный Суд Российской Федерации вынужден исправлять принятое ранее (12 октября 1998 года) решение по вопросам налоговых отношений, положения которого фактически стали законом и воплотились в ст. 45 НК РФ, пункт 2 которой устанавливает, что обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика.
     
     Фискальная практика за время, прошедшее после принятия Конституционным Судом Российской Федерации постановления от 12.08.1998 N 24-П, свидетельствует о том, что признание списания банком с расчетного счета налогоплательщика средств в уплату налога окончательным исполнением налогоплательщиком его конституционных налоговых обязанностей концептуально неправомерно. Ведь это постановление, в основном в силу правовой нелогичности, хотя и непреднамеренно, но системно подталкивало налогоплательщиков к тому, чтобы становиться "недобросовестными", поскольку это было выгодно не только в период финансового кризиса в 1998 году, но и в последующие годы.
     
     Особенно остро встала эта проблема, когда бюджеты всех уровней, в том числе федеральный бюджет, понесли значительные потери в результате массового проведения налогоплательщиками расчетов по налоговым платежам через проблемные банки.
     

     Проявляя "хозяйственную рачительность" за счет фискальных интересов государства, некоторые налогоплательщики направляли, как правило, преимущественно "мертвые" денежные средства на расчетных счетах в неплатежеспособных и финансово неустойчивых кредитных организациях на обязательные текущие (порой и в счет будущих периодов на годы вперед) расчеты с бюджетом и государственными внебюджетными фондами.
     
     Именно в основном по этой причине задолженность по обязательным платежам кредитных организаций возросла с 6,9 млрд руб. в 1998 году до 31,2 млрд руб. по состоянию на 1 января 2001 года, в том числе задолженность перед федеральным бюджетом - с 1,7 до 20,3 млрд руб. Одновременно следует отметить, что указанная задолженность возрастала и возрастает за счет намеренного проведения операций по вновь открытым и открываемым в проблемных банках счетам. Данные обстоятельства опровергают распространенное в финансовых кругах мнение, что "зависшие" платежи возникли в значимой своей части в период кризиса банковской системы в 1998 году. Тогда это началось, но "успешно" продолжается во все возрастающих масштабах и до настоящего времени. Дополнительным подтверждением этому служит тот факт, что только за 6 месяцев текущего года "зависшие" платежи возросли на 6 млрд руб., или на 19,2 %, и составили на 1 июля 2001 года 37,2 млрд руб.
     
     В стране фактически выстроена система расчетов с использованием различных схем с целью уклонения от реального осуществления платежей в бюджет, в которой участвуют налогоплательщики, фирмы-посредники и кредитные организации.
     
     Каждой проверкой, проводимой Счетной палатой Российской Федерации в части соблюдения налогового законодательства, устанавливаются многочисленные факты, когда при наличии многих счетов налогоплательщики специально открывают новые счета в проблемных банках, как правило, в других российских регионах исключительно для осуществления платежей в бюджет.
     
     В Нижегородской области в результате исполнения налогоплательщиками обязанностей по уплате налогов с привлечением неплатежеспособных кредитных организаций (так называемых проблемных банков), в основном расположенных в г. Москве, общая сумма денежных средств, списанных с расчетных счетов налогоплательщиков, но не зачисленных на счета по учету доходов бюджетов, на 1 января 2001 года составила 649,5 млн руб., из них "зависло" в кредитных учреждениях г. Москвы - 487 млн руб.
     
     В ходе проверки, проведенной Счетной палатой Российской Федерации в ООО "Рудо-Эл" (г. Элиста), выпускающем ликеро-водочную продукцию, установлено, что при наличии 10 счетов, в том числе 6 активных счетов в различных кредитных организациях Республики Калмыкия, Рязанской области и г. Москве, указанная организация в 1999 году открыла еще один расчетный счет в коммерческом банке, расположенном в г. Москве, и перечислило с этого расчетного счета на счет отделения федерального казначейства в г. Элисте денежные средства в уплату налогов в федеральный бюджет в сумме 38 млн руб. Однако на период проверки указанные денежные средства в бюджет так и не поступили.
     
     То же самое произошло и в ООО "Рудо-Спиртус", созданном в результате реорганизации ООО "Рудо-Эл" и являющемся частичным правопреемником ООО "Рудо-Эл". Основной вид деятельности общества - производство этилового спирта.
     
     ООО "Рудо-Спиртус", имея в этом же городе два активных расчетных счета, открыло в 1999 году еще один расчетный счет в коммерческом банке в г. Моск-ве, где открыт и расчетный счет ООО "Рудо-Эл", на котором "зависли" платежи на сумму 38 млн руб.
     
     ООО "Рудо-Спиртус" в этом же году поручило этому коммерческому банку в г. Москве перечислить с вновь открытого расчетного счета денежные средства в сумме 12,1 млн руб. на счет отделения федерального казначейства в г. Элисте в уплату акциза за этиловый спирт. Однако до настоящего времени указанные денежные средства в бюджет также не поступили.
     
     По этим и иным многочисленным аналогичным фактам материалы Счетной палатой Российской Федерации направлены в ФСНП России, которая дала указания своим территориальным подразделениям проверить данные факты и принять решения в соответствии с действующим законодательством.
     
     Следует отметить, что по результатам подобных проверок, проведенных Счетной палатой Российской Федерации в Псковской, Ульяновской областях, Краснодарском крае, в действиях должностных лиц отдельных налогоплательщиков налоговой полицией усмотрены признаки состава преступления, преду-смотренного частью 2 ст. 199 УК РФ (уклонение от уплаты налогов в особо крупном размере), и материалы переданы в следственные отделы территориальных подразделений ФСНП России, в отношении отдельных руководителей организаций в ряде субъектов Российской Федерации возбуждены уголовные дела за уклонение от уплаты налогов путем проведения фиктивного платежа с привлечением неплатежеспособного коммерческого банка.
     
     Налогоплательщики не допускают подобного рода действий даже в отношении своих нерадивых контр-агентов. Возникает вопрос: почему? Ответ прежде всего заключается в том, что налоговые отношения всегда являются властно-принудительными, в то время как и постановление, и определение Конституционного Суда Российской Федерации устанавливают их как договорные. Иными словами, отношения между налогоплательщиками и банками по исполнению налоговых платежей признаются Конституционным Судом Российской Федерации налоговыми правоотношениями, а отношения банков и их клиентов в части уплаты налогов - гражданскими. Хотя рассматриваемые решения Конституционного Суда Российской Федерации, несомненно, уменьшают поступление налогов, но главное - они принципиально неверны.
     
     Определением от 25 июля 2001 года Конституционный Суд Российской Федерации попытался в какой-то мере исправить свое, в принципе, неверное первоначальное решение, основанное на игнорировании особенностей налоговых отношений, пытаясь их ввести в рамки гражданского права.
     
     И дело вовсе не в том, какие решения: в пользу бюджета или нет - будут теперь приниматься арбитражными судами. Они обязаны в своей деятельности руководствоваться законом, а значит, НК РФ, которым однозначно определено, как считать исполненной налогоплательщиком обязанность по уплате платежей в бюджет.
     
     Вопрос об информировании налогоплательщиков налоговыми и банковскими органами о банках, к услугам которых по перечислению налогов в бюджет не следует прибегать, возможно, актуален, однако он снимает с налогоплательщиков всякую ответственность за выбор банка как своего агента.
     
     Отсюда вытекает необходимость быстрейшего внесения изменений в ст. 45 НК РФ, которая в настоящее время из-за крайне расплывчатых формулировок последнего решения Конституционного Суда Российской Федерации по определению "добросовестности" налогоплательщиков перестала фактически быть статьей прямого действия.
     
     Другое дело, в каком направлении должны быть сделаны эти поправки.
     
     Представляется, что государство не должно нести всю полноту ответственности за выбор налогоплательщиком обслуживающей его кредитной организации - своего налогового агента, поскольку уплата налогов в бюджет является составной частью финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, и они сами должны разбираться, почему уплаченные ими налоги не поступают в бюджет.
     
     В пользу этого довода свидетельствует и то, что гражданское законодательство не считает, например, что при "зависших" в ненадежном банке осущест-вленных платежах клиентам кредиторская задолженность является погашенной. Поэтому таких фактов крайне мало, поскольку налогоплательщик сам заинтересован в закрытии своих счетов в таких банках или в непроведении денежных расчетов с контр-агентами в ненадежных кредитных организациях. Организации сами выбирают себе налоговых агентов - банки. Именно поэтому хозяйствующие субъекты сами должны решать проблемы с добровольно выбранными налоговыми агентами, а не перекладывать эти проблемы на государство. Ведь аналогично и у государства есть свои налоговые агенты, например по мобилизации налога на доходы физических лиц. В случае если налоговый агент государства удержал подоходный налог с работника, но не перечислил в бюджет, к налогоплательщику-физическому лицу государство претензий не имеет, а применяет меры воздействия по отношению к своему налоговому агенту. И об этом совершенно справедливо говорит налоговое законодательство.
     
     Вышеприведенные факты негативного влияния решений Конституционного Суда Российской Федерации на налоговое законодательство и, в частности, на положения НК РФ далеко не единичны.
     
     Как известно, действовавшим до принятия НК РФ налоговым законодательством предусматривалось взыскание финансовых санкций в бесспорном порядке. Согласно ст. 46 Конституции Российской Федерации решения и действия органов государственной власти и их должностных лиц могут быть обжалованы в суде. В случае такого обжалования взыскание дополнительных налогов и финансовых санкций уже не может производиться в бесспорном порядке и должно быть приостановлено до решения суда.
     
     Конституционный Суд Российской Федерации своим постановлением от 17 декабря 1996 года признал не соответствующими Конституции Российской Федерации положения о праве налоговых органов и органов налоговой полиции производить взыскание с юридических лиц сумм штрафов, а также всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли) в бесспорном порядке без их согласия.
     
     В результате в НК РФ появились следующие статьи, а именно: ст. 104, согласно которой взыскание штрафных санкций осуществляется исключительно по решению суда, ст. 106, согласно которой налоговым правонарушением признается только противоправное нарушение, ст. 108, согласно которой вину налогоплательщика обязан доказывать налоговый орган, и ст. 112, согласно которой судам предоставлено право при наложении санкций устанавливать и учитывать смягчающие обстоятельства.
     
     После вступления в силу части первой НК РФ резко сократилось начисление налоговыми органами финансовых санкций. Это связано, в первую очередь, со значительными затратами времени, материальных и людских ресурсов.
     
     В Республике Карелия представительство в арбитражных судах налоговых органов по вопросу взыскания штрафных санкций обходится федеральному бюджету в сумму 300 тыс. руб. в среднем за год, тогда как судами по указанным обстоятельствам нередко выносились решения о снижении суммы штрафов, подлежащих уплате, в 100 раз.
     
     В Хабаровском крае арбитражный суд, не отрицая фактов налоговых правонарушений, допущенных ГУП "Дальавиа" и предприятием "Теплоцентраль", уменьшил сумму налоговых санкций по ним на 50 %.
     
     Кроме того, снижение уровня взыскания налоговых санкций, налагаемых налоговыми органами, обусловлено длительностью процесса их взыскания с предпринимателей, не уплативших штрафные санк-ции в добровольном порядке.
     
     Подача и рассмотрение исковых заявлений, вступление решений суда в законную силу и передача исполнительных листов судебным приставам для исполнения занимает не менее 2-3 месяцев со дня вынесения решения налоговым органом. К этому времени зачастую у нарушителя уже нет имущества, подлежащего реализации в счет погашения штрафа, а порой уже нет и самого нарушителя.
     
     В результате нередки случаи, когда налоговые органы предпочитают не предъявлять налоговые санкции. Такие факты выявлены Счетной палатой Российской Федерации в Липецкой области, Республике Карелия, Республике Калмыкия и ряде других регионов.
     
     Приведенное постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 года, фактически повторенное в ст. 104 части первой НК РФ, также лишено правовой логики и, думается, не вполне вытекает из Конституции Российской Федерации:
     
     во-первых, не противоречит Конституции Российской Федерации право налоговых органов вынести решение о факте нарушения налогоплательщиком налогового законодательства и наложении на него штрафа, а также право налогоплательщика обжаловать это решение в суде;
     
     во-вторых, нельзя рассматривать налоговые отношения как относящиеся к компетенции граждан-ского права. А если уж эти отношения рассматриваются таким образом, то, имея в виду их исключительность, можно было бы, думается, просто установить в НК РФ конкретный срок обращения налогоплательщика в суд, после истечения которого в случае не-обращения в суд считать это согласием налогоплательщика и взыскивать с него как причитающиеся налоги, так и суммы штрафных санкций;
     
     в-третьих, Конституция Российской Федерации говорит именно о праве обжалования в суде действий органов государственной власти и должностных лиц, но не об обязанности "прохождения" всех решений государственных органов через судебные инстанции. Между тем, решение Конституционного Суда Российской Федерации и НК РФ предусматривают, что именно налоговые органы должны выступать в суде в качестве истца, и до решения суда взыскание сумм штрафных санкций не может быть применено;
     
     в-четвертых, если строго руководствоваться Конституцией Российской Федерации, признавая при этом налоговые правоотношения как гражданские, НК РФ должен был бы предусмотреть обязанность органов государственной власти и должностных лиц все свои решения проводить через судебные инстанции. Между тем ни Конституционный Суд Россий-ской Федерации, ни НК РФ не предусматривают осуществлять решение вопроса о взносе доначисленных налоговыми органами налогов в бюджет также через суд. Но если НК РФ признает право налогового органа на бесспорное взыскание недоперечисленных в бюджет налогов, то почему же вопрос о штрафе за это недоначисление налогов, то есть за нарушение положений НК РФ о своевременном и полном перечислении налогов в бюджет, должен решаться через судебные инстанции?
     
     Почему же Конституционный Суд Российской Федерации принимает такие решения, которые игнорируют понятие налогового права и отождествляют их с нормами гражданского права?
     
     В решениях Конституционного Суда Российской Федерации и, соответственно, в НК РФ, руководствуясь позицией гражданского права, установлена своего рода презумпция невиновности налогоплательщика.
     
     К сожалению, сегодня этого постулата придерживаются многие юристы. По их мнению, налоговые отношения - это своего рода договор между государством и его гражданами. А раз это договор, то к налоговым отношениям можно применять нормы гражданского права.
     
     Многие важнейшие решения Конституционного Суда Российской Федерации и положения части первой НК РФ игнорируют тот факт, что налоговые отношения являются отношениями принуждения, в которых нет и не может быть равенства участников в связи с отсутствием согласованной воли обеих сторон. Государство принуждает каждого конкретного налогоплательщика при наступлении соответствующих условий платить определенную долю от его доходов.
     
     Следует особо отметить, что из множества разработанных и успешно забытых за последние столетия научных и околонаучных теорий налогообложения (теория обмена, теория наслаждения, теория страховой премии и т.д.) российские законодатели почему-то выбрали именно теорию договора, которая активно проповедовалась еще в XVII-XVIII веках, и на ней построили многие важнейшие положения  части первой НК РФ.
     
     Таким образом, игнорирование налоговых правоотношений как отдельного института права, отличного от гражданского и уголовного, приводит к принятию Конституционным Судом Российской Федерации сомнительных, с точки зрения законодательства, решений, не способствующих совершенствованию взаимоотношений налогоплательщика и государства, не стимулирующих налогоплательщиков добросо-вестно, своевременно и в полном объеме рассчитываться с бюджетом, препятствующих совершенствованию налогового законодательства.
     
     В заключение, необходимо отметить, что действительно в настоящее время в России налоговое право полностью не разработано. Российское налоговое право представляет собой на сегодняшний день некорректный симбиоз гражданского и уголовного права. При этом в основу налогового права из гражданского приняты договорные положения, а из уголовного - презумпция невиновности.
     
     Мировой опыт свидетельствует о том, что рано или поздно Россия столкнется с необходимостью создания отдельного полноценного налогового права. Именно поэтому уже сейчас необходимо разрабатывать системные принципы российского налогового права, которое исходя из властно-принудительной основы налоговых правоотношений, безусловно, должно быть правом принуждения и, возможно, будет составлять базу обязательственного вещного права.