Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

О прогнозировании развития налоговой системы


О прогнозировании развития налоговой системы

     
     А.И. Баскин,
старший научный сотрудник Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, к.э.н.

Р.А. Саакян,
государственный советник налоговой службы III ранга, к.э.н.
     
     Последние десятилетия характерны резким ростом количества факторов, оказывающих существенное влияние на развитие общества. При этом изменения стали более кардинальными и происходят в исторически сжатые сроки, причем эволюционное движение часто сменяется качественными преобразованиями, порой прямо противоположными традиционным представлениям и ожиданиям. Но именно в этот период человечество стало получать в свое распоряжение колоссальные объ-емы самой разной информации, отражающей все (по крайней мере многие) "белые пятна" жизни общества, современнейшие средства сбора, обработки и оценки информации на основе мощной технико-технологической базы, новейших методических подходов, программных продуктов и, тем самым, возможность использования информации в реальном режиме времени.
     
     Предвидение будущих изменений становится неотъемлемой составляющей деятельности на всех уровнях и направлениях общественной жизни, а большое разнообразие возможных результатов компенсируется ситуационным подходом, то есть вариационным набором возможных последствий и адекватных для каждого из них действий, нейтрализующих негативные стороны и создающих возможность использования позитивных решений.
     
     В этой ситуации все большую роль играет прогнозирование социально-экономических и политических явлений. Прогнозирование становится неотъемлемым элементом изучения и использования всей системы общественных отношений начиная с функционирования хозяйствующих субъектов и заканчивая обществом в его глобальном масштабе. Сегодня нет ни одной составляющей хозяйственной жизни, которая бы остро не нуждалась в глубоких многовариант-ных прогнозах своего развития. Однако уровень прогнозирования в различных областях далеко не однозначен по своим масштабам, качественным параметрам и временным горизонтам.
     
     Одним из важнейших полигонов для разработки и использования прогнозов является, по нашему мнению, налоговая система, где скрещиваются результаты и перспективы развития всех уровней социально-экономической жизни. Осознание этого факта частично уже нашло отражение в непосредственном привлечении налоговых органов к работе по разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной плановый период и на ближайшую перспективу в части прогнозирования поступлений налогов и сборов в консолидированный и федеральный бюджеты, а также оценке ожидаемых потерь федерального бюджета в связи с предоставленными налоговыми льготами.
     
     Классический набор функций управления в теории менеджмента предполагает прогнозирование, постановку целей с формированием стратегий их достижения, планирование, принятие решений, конт-роль, анализ и оценку результатов (при вводе оценки как новой информации в процесс корректировки прогнозов замыкается контур обратной связи и начинается очередной цикл). В абстрактной модели прогнозирование предшествует планированию, однако в реальности все функции переплетены и осуществляются одновременно циклами. Поэтому правомерно рассматривать налоговое прогнозирование и налоговое планирование как единый адаптивный процесс, в рамках которого происходит регулярная (с заданной периодичностью) корректировка решений, оформленных в качестве показателей, пересмотр мер по их достижению на основе непрерывного контроля и мониторинга происходящих изменений.
     

     Налоговое прогнозирование представляет собой оценку налогового потенциала и поступлений налогов и сборов в бюджетную систему (консолидированный, федеральный и территориальные бюджеты) и осуществляется на базе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, представляющего собой систему показателей и основных параметров по направлениям социально-экономического развития.
     
     Налоговое прогнозирование включает определение налоговых баз по каждому налогу и сбору, мониторинг динамики их поступления за ряд периодов, расчет уровней собираемости налогов и сборов, объемов выпадающих доходов, состояние задолженности по налоговым платежам, оценку результатов изменения налогового законодательства и т.д.
     
     Особое значение имеет анализ основных факторов, определяющих динамику налогового потенциала и поступлений налогов в бюджетную систему. По мере становления налогового законодательства и адаптации к нему налогоплательщиков происходит снижение влияния субъективных факторов, а важнейшую роль, определяющую размеры налоговых доходов государства, начинают играть экономические факторы, воздействующие на изменение налоговой базы отдельных налогов и сборов и налогового потенциала в целом.
     
     Необходимо учитывать, что макроэкономические параметры и факторы влияют в большей степени на уровень налогового потенциала, в то время как поступления налогов в определенной мере зависят также от налоговой дисциплины и, нередко, от политических факторов.
     
     Однако прогнозирование поступлений налогов и сборов в прогнозировании развития налоговой системы занимает весьма скромное место. Между тем планирование, регулирование и мобилизация налогов и сборов являются одними из немногих, но чрезвычайно действенных хозяйственных функций государства в условиях экономики рыночного типа.
     
     На данном этапе авторы не пытаются всесторонне и подробно рассмотреть систему налогового прогнозирования. Цель статьи - очертить общие контуры и основные укрупненные блоки прогнозирования развития налоговой системы в целом для обсуждения и принятия принципиальных решений.
     
     По нашему мнению, прогнозирование развития налоговой системы в России должно включать следующие основные блоки, каждый из которых может иметь несколько сценариев, причем эти сценарии должны быть сквозными, то есть каждый сценарий задающего блока будет служить исходным для соответствующих сценариев всех последующих блоков. Это не исключает того, что в некоторых блоках один и тот же сценарий будет соответствовать нескольким сценариям предшествующих и последующих блоков. Вместе с тем последовательность перечисления блоков вовсе не означает, что именно в таком порядке они подлежат разработке. Неизменными представляются лишь места первого и последнего блоков. Кроме того, следует иметь в виду, что при разработке одного из срединных блоков может возникнуть потребность корректировки уже разработанных в других блоках прогнозов (в том числе и сценарного характера) в силу значимости выявившихся факторов и условий. Важно только, чтобы при этом обеспечивался действительно системный подход и согласованность всех частей прогноза.
     

     Первый блок - общие принципы построения и функционирования хозяйственного механизма: отношения собственности, роль и место государства в управлении экономикой, негосударственных корпоративных структур, малого и среднего предпринимательства, домашних хозяйств. Применительно к современному развитию экономики особое значение приобретают сценарные условия, определяющие основные целевые параметры, приоритеты и направления экономической политики, ограничения и факторы социально-экономического развития.
     
     Этот блок является определяющим для всех остальных. Необходимость его прогнозирования вытекает из наличия в обществе разных позиций относительно будущего развития национальной экономики.
     
     Представители разных политических и социально-экономических течений видят будущее национальной экономики и социальной структуры страны неоднозначно. Это касается и роли государства как собственника, инвестора и социального "покровителя", и места крупных корпоративных структур, в том числе "естественных" монополий, и положения малого и среднего бизнеса, и уровня сотрудничества с внешним миром. Можно полагать, что противоборство этих позиций будет в большей или меньшей степени влиять на выбор и осуществление социально-экономической стратегии развития страны, а также на содержание налоговой политики.
     
     Даже в рамках одного и того же научно-исследовательского центра приходится сталкиваться с диаметрально противоположными мнениями: от полного либерализма в ценообразовании до государственного регулирования цен на основные виды продукции и услуг и даже до построения системы государственного капитализма.
     
     Естественно, налоговые органы не могут и не долж-ны брать на себя функцию разработки таких сценариев. Их задача - анализ и оценка наработок других структур, выбор наиболее вероятных вариантов с учетом стратегии, достаточно четко сформулированной властными органами, и определение сценариев, которые должны быть разработаны в последующих блоках прогноза.
     
     Второй блок - макропоказатели и параметры социально-экономического развития экономики на перспективу: динамика и структура производимого и используемого валового внутреннего продукта (ВВП) с учетом инфляции, производство продукции (товаров, работ и услуг), промежуточное потребление в ценах производителей и основных ценах, объ-емы, структура и источники инвестиций, оборот розничной торговли и другие.
     
     ВВП является тем показателем, который отражает влияние экономической активности на уровень налогового потенциала, налоговой базы и непосредственно на поступления налоговых доходов в бюджетную систему, но при этом необходимо учитывать следующее.
     

     Как квартальные, так и годовые оценки ВВП многократно пересматриваются (и номинальные, и реальные), корректировка составляет до 20 %, сумма квартальных оценок может не совпадать с годовой. По этой причине при текущем (внутригодовом) прогнозировании в качестве дефлятора возможно использование индекса потребительских цен.
     
     Использование показателя ВВП позволяет анализировать сложившийся уровень налоговой нагрузки экономики и прогнозировать его изменения на заданную перспективу. Данный показатель косвенно характеризует и изменения объемов поступления налогов в бюджетную систему. Показатели налоговой нагрузки ВВП по поступлениям налоговых доходов в бюджетную систему в 1999-2000 годах приведены в таблице 1.
     

Таблица 1

Налоговая нагрузка экономики*
(по налоговым доходам бюджетной системы Российской Федерации) (%)


 

1999 год

2000 год

  
 

I кв.

1 п/г

9 мес.

Год

I кв.

1 п/г

9 мес.

Год

Консолидированный бюджет

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

Налоговые доходы

16,8

17,8

17,4

18,7

17,7

20,6

19,9

19,6

Федеральный бюджет

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

Налоговые доходы

8,2

7,6

7,3

7,8

9

9,8

9,2

8


     Особое влияние на динамику налогового потенциала и поступление налогов в бюджетную систему оказывает инфляция. Ситуация, при которой происходит равномерный рост затрат предприятий и организаций и цен реализации и существует линейная связь между ростом цен и номинальными доходами и т.д., абстрактна. В реальной экономике неравномерный рост цен оказывает несимметричное влияние на издержки производства и реализуемую продукцию (тем более, что они не совпадают во времени), происходит обесценение разрешенных вычетов при расчете налога на прибыль и НДС и т.д.; следовательно, воздействие инфляции на налоговую базу зависит от методологии декларирования и взимания отдельных налогов. Рост цен может оказывать как повышающее, так и понижающее воздействие на величину налогов и сборов, мобилизуемых в бюджетную систему. Кроме того, существует и иное воздействие инфляционных процессов на бюджетные доходы государства, состоящее в том, что в результате наличия временного лага между начислениями налогов и их поступлением в бюджетную систему происходит определенное инфляционное обесценение налоговых поступлений.
     
     Прогноз на 2001 год, разработанный в Институте народнохозяйственного прогнозирования РАН (ИНП РАН), по двум сценариям - "инерционному" (при значительном падении мировых цен на нефть до 18-19 долл. США за баррель) и "оптимистическому" (при умеренном падении мировых цен на нефть до 22-23 долл. США за баррель) приведен в таблице 2.
     

Таблица 2


Макроэкономические показатели на 2001 год

     


 

  
 

  
 

2001 - прогноз

  
 

1999 (факт)

2000 (оценка)

Инерционный сценарий

Оптимистический сценарий

ВВП, млрд руб.

4 607

6 946,50

8 270-8 280

8 520-8 530

 в % к предыдущему году

103,2

107,6

102,5-102,7

104,2-104,4

Продукция промышленности в % к предыдущему году

108

109

101,4-101,6

103,9

Оборот розничной торговли в % к предыдущему году

92,3

108,9

104,2-104,4

105,8-106,0

Инвестиции в основной капитал в % к предыдущему году

105

117,7

105,9-106,1

110,6-110,8

Реальные располагаемые денежные доходы населения

в % к предыдущему году

85,8

109,1

104,7-104,9

106,3-106,5

Экспорт товаров млрд долл. США

75,7

105,2

87-88

97-98

в % к предыдущему году

101,4

138,9

82,8-83,7

92,3-93,2

Импорт товаров млрд долл. США

39,5

44,5

49-50

51-52

в % к предыдущему году

68,5

111,9

110,1-112,4

114,6-116,9

Индекс потребительских цен к декабрю предыдущего года, %

136,5

120,2

114-115

117-118

Обменный курс рубля  на конец периода, руб./долл.

27

28

31,5-31,6

30,1-30,2

 в % к предыдущему году

130,8

104,3

112

10

          
     Этот блок также должен не разрабатываться, а критически оцениваться налоговыми органами. Кроме того, показатели прогнозов следует систематически сопоставлять со статистическими и оперативными данными в ретроспективном аспекте. Все это позволит отбирать наиболее вероятные сценарии на будущее.
     

     Аналогично можно характеризовать третий (денежно-кредитная политика), четвертый (экспортно-импортные отношения) и пятый (консолидированный и федеральный бюджеты - объемы и структура доходов и расходов, источники доходов и основные направления их использования и т.д.) блоки. Одновременно эти блоки должны охватывать прогнозы инфляционных (или дефляционных) процессов, валютных курсов, движение ставок банковского кредита. Здесь важно подчеркнуть необходимость систематического обмена и совместного анализа информации, проводимого Минфином России, Банком России и ГТК России.
     
     Шестой блок - доходы корпораций и населения. Главным здесь являются достоверность информации, методы выявления и досчета скрытого и неформального производства, теневого оборота; группировка корпораций и населения по экономически однородным агрегатам, структура доходов и расходов, дифференцированная структура налоговой базы и т.д. Особого внимания заслуживают прогнозы динамики скрытого и неформального производства и теневого оборота, которые не только камуфлируют налоговую базу, но и серьезно искажают представления об истинном состоянии национальной экономики, ее масштабах, структуре, тенденциях развития. По оценке Госкомстата России, ФСНП России и отдельных специалистов доля теневого оборота в добавленной стоимости отраслей составляет: в сельском хозяйстве - не менее 70 %, в торговле и общественном питании - 50-70 %, в общей коммерческой деятельности по функционированию рынка - 30-40 %, на грузовом транспорте - 10-20 %, в строительстве - 10-15 %, в промышленности - 6-8 %.
     
     Денежные доходы населения (в среднем на душу населения) в месяц в феврале 2001 года составили 2308 руб., или 80,7 долл. США (при уровне в 2112 руб., или 69 долл. США в 2000 году). Численность безработных на начало года - 6,9 млн человек. Лишь 20 % населения имеют доходы, существенно превышающие прожиточный минимум.
     

Таблица 3

    
Динамика численности малоимущего населения в 2000 году

     


 

млн чел.

в % к общей численности

I квартал

59,9

41,2

II квартал

51

34,70

1 полугодие

53,5

36,7

III квартал

46,3

31,8

9 месяцев

49,1

33,7

IV квартал

39,2

26

     
     Прогноз денежных доходов и расходов населения на 2001 год, также разработанный в ИНП РАН, приведен в таблице 4.
     

Таблица 4


Прогноз денежных доходов и расходов населения

     


 

  
 

  
 

2001 - прогноз

  
 

1999 (факт)

2000 (оценка)

Инерционный сценарий

Оптимистический сценарий

  
 

  
 

  
 

млрд руб.

Денежные доходы, всего

2 811

3 723

4 585

4 735

Денежные расходы и сбережения

2 757

3 612

4 469

4 609

Потребительские расходы

2 217

2 911

3 633

3 734

Налоги и обязательные платежи

192

263

289

306

Покупка валюты

227

261

321

334

Прирост сбережений

121

177

226

235

Прирост вкладов

60

105

132

137

Прирост ценных бумаг

38

52

64

66

Покупка недвижимости

22

20

30

31

Прирост наличных денег на руках у населения

54

110

116

126

  
 

  
 

  
 

2001 - прогноз

  
 

1999 (факт)

2000 (оценка)

Инерционный сценарий

Оптимистический сценарий

  
 

  
 

  
 

млрд руб.

Денежные доходы, всего

100

100

100

100

Денежные расходы и сбережения

98,1

97

97,5

97,3

Потребительские расходы

78,9

78,2

79,2

78,9

Налоги и обязательные платежи

6,8

7,1

6,3

6,5

Покупка валюты

8,1

7

7

7,1

Прирост сбережений

4,3

4,8

4,9

5

Прирост вкладов

2,1