Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Налоговая система: реформы и эффективность


Налоговая система: реформы и эффективность

     
     А.В. Аронов,
советник налоговой службы I ранга     

     
     Многочисленные проблемы, с которыми сталкивается любое государство при смене социально-экономической системы и с которыми столкнулась Россия при переходе от административно-командной системы к рыночной экономике, условно можно разделить на три группы:
     
     1) проблемы либерализации и макроэкономической стабилизации;
     
     2) институциональные проблемы, к которым относится формирование развитой системы отношений частной собственности, налоговой системы, законодательства и других институтов;
     
     3) перспективы экономического роста, определяющие необходимость трансформации хозяйственной структуры.
     
     Все три группы проблем так или иначе связаны с финансовым кризисом (август 1998 года), который произошел из-за резкого увеличения расходов бюджета, а также в связи с утратой традиционных источников наполнения бюджета.
     
     В связи с этим особую роль приобрел процесс формирования налоговой системы как института, обеспечивающего поступления значительной доли доходов бюджета, и как одного из важнейших механизмов регулирования экономических процессов. Особенно важна регулирующая функция налогов при реформировании экономики, когда необходимо обеспечить ее структурную перестройку.
     
     Поиски эффективной модели налоговой системы восходят к временам А. Смита. Сформулированные им принципы налогообложения кардинально не изменились до нашего времени. На основе этих принципов сформулированы*1 пять свойств "хорошей" налоговой системы:
     
     1) экономически эффективная налоговая система не должна входить в противоречие с эффективным распределением ресурсов;
     
     2) административная простота: административная система должна быть простой и относительно недорогой в применении;
     
     3) гибкость: налоговая система должна быть в состоянии быстро реагировать на изменяющиеся экономические условия;
     
     4) политическая ответственность: налоговая система должна быть построена для убеждения людей в том, что они платят для того, чтобы политическая система была в состоянии более точно отражать их предпочтения;
     
     5) справедливость: налоговая система должна быть справедливой по отношению к различным индивидуумам.     
     _____
     *1 Стиглиц Дж. Ю. "Экономика государственного сектора".
     М.: ИНФРА-М, 1997.
     
     Таким образом, основные направления повышения эффективности налоговой системы связаны с совершенствованием структуры налогов, а также с созданием налоговых органов всех уровней, оптимально обеспечивающих их сбор.
     
     Налоговые реформы развитых стран мира на протяжении ХХ века были направлены на повышение эффективности налоговых систем, что означало попытки создать систему, максимально соответствующую пяти вышеперечисленным свойствам.
     
     К 80-м годам во многих странах мира оформились государственные методики влияния на налоговые системы, причем заметную роль в этих методиках играют компоненты формирования налоговых институтов, так как этому ресурсу повышения эффективности до указанного периода уделялось заметно меньше внимания, чем изменению структуры налогов. Практически одновременно в 80-х годах были проведены налоговые реформы в США (1986 г.), Канаде (1987 г.), Германии (1988 г.), немного раньше (1973 г.) в Великобритании. Соотношение прямых и косвенных налогов, сложившееся после завершения реформ, приведено в таблице 1.
     

Таблица 1

    
Доля прямых и косвенных налогов в сумме всех налоговых поступлений (1989 год)

Страна

Прямые налоги, %

Косвенные налоги, %

США

91,7

8,3

Германия

53,2

46,8

Франция

39,1

60,9

Великобритания

55,4

44,6

Япония

74,2

25,8

     
     Как видно из вышеприведенной таблицы, практически в индустриально развитых странах к концу 80-х годов независимо от их национальной специфики наблюдается преобладание прямых налогов над косвенными, и эта тенденция сохраняется в дальнейшем. Среди прямых налогов преобладают подоходный налог с физических лиц и корпоративный налог.
     
     Налоговые реформы почти во всех рассматриваемых странах привели к увеличению доли основных налогов в ВВП. Особенно ярко эта тенденция проявилась в росте доли в ВВП подоходного налога: в США этот налог вырос с 8,43 до 10,1 %, во Франции - с 4,41 до 6,2 %, в Японии - с 4,6 до 6,1 %, в Германии - с 4,11 до 10,1 %. Увеличилась, хотя и менее заметно, и доля других налогов в ВВП: налога на прибыль и НДС.
     
     Налоговые реформы сопровождались совершенствованием налоговых институтов.
     
     Налоговой реформой США был введен новый налоговый кодекс взамен действовавшего с 1954 года кодекса доходов. Налоговая реформа 1986 года заменила сложно-прогрессивную шкалу подоходного налога, состоявшую из 15 категорий налогов по ставкам от 11 до 50 %, шкалой, состоящей из двух ставок, с одновременным расширением базы налогообложения. Конгрессом США в 1988 году было принято специальное законодательство: "Биль о правах налогоплательщика", - а также были предприняты шаги по усилению контроля за Службой внутренних доходов.
     
     В ФРГ налоговая реформа сопровождалась введением закона, определившего новый порядок взимания налогов и меры, вытекающие из невыполнения физическими и юридическими лицами своих налоговых обязательств.
     
     Практически все налоговые реформы были проведены "плановым" порядком и не сопровождались сменой политического режима или государственного устройства.
     
     Все эти реформы проводились редко в условиях сравнительно стабильной экономики, а налоговое законодательство было статично и достаточно консервативно, что позволяло адаптироваться к налоговым новшествам всем участникам налоговых отношений.
     
     Налоговая система России, существовавшая до наступления периода реформ, была сформирована на протяжении длительного периода советской власти и подобно западным системам была стабильна и крайне редко подвергалась изменениям.
     
     Реформы в России сопровождались сменой политического режима, что привело к глобальным изменениям института собственности и определило противоречия между интересами хозяйствующих субъектов и интересами государства. Понятие прибыли, не существовавшее до перестройки, потребовало проведения налоговых реформ для обеспечения государства необходимыми доходами. Революционный характер происходивших в стране изменений, отсутствие преемственности в реформах не позволяли последовательно и с учетом времени, необходимого на адаптацию, формировать налоговую систему, так как страна остро нуждалась в средствах для финансирования государственных расходов.
     
     Анализ нормативной базы, действовавшей в период с 1991 по 2000 годы, показывает, что на протяжении всего этого времени количество принимаемых по вопросам налогообложения документов было столь велико, что оказывало непосредственное влияние на уровень сбора налогов.
     
     Максимальное количество документов было принято в 1995, 1996 и 1998 годах, в остальные годы рассматриваемого периода количество принятых в год документов превышает 300. В настоящее время законодательно-нормативная база по вопросам налогообложения содержит более 2000 действующих документов. Общее же их количество составляет почти 3000, из которых около 500 утратили силу.
     
     Сравнение доли прямых и косвенных налогов в сумме налоговых поступлений (таблица 2) с мировыми тенденциями показывает, что в отличие от ведущих стран мира налоговые поступления определяются преимущественно косвенными налогами, и эта тенденция устойчиво сохранялась в период с 1995 до 2000 года.
     

Таблица 2

    
Доля прямых и косвенных налогов в сумме всех налоговых поступлений Российской Федерации

Год

Прямые налоги, %

Косвенные налоги, %

1995

27,9

60,1

1996

21,4

73,7

1997

20,4

72,0

1998

15,7

80,5

1999

15,3

67,7

2000

12,9 %

69,2%

     
     Доля косвенных налогов в отношении к ВВП устойчиво преобладает над прямыми налогами, причем наблюдается тенденция снижения доли прямых налогов, что не соответствует мировым налоговым тенденциям. Доля подоходного налога с физических лиц мала, но прослеживается тенденция к увеличению этой доли, что связано с введением налоговой декларации и улучшением учета доходов физических лиц, связанным с присвоением ИНН налогоплательщикам-физическим лицам.
     
     Структура налогов - это лишь одна из характеристик налоговой системы. Другой важной составляющей является система их сбора. Недостаточное внимание к этому компоненту за весь период реформ привело к тому, что не был создан налоговый институт, адекватный стоящим перед страной налоговым проблемам. Количество нормативно-законодательных актов, посвященных вопросам организации функционирования налоговых органов, в несколько раз меньше, чем актов, определяющих налоговую структуру. Основные проблемы функционирования налоговых органов в масштабах страны в основном связаны с невозможностью оперативно перестраивать организационную структуру в соответствии с быстро меняющимся налоговым законодательством и организовывать эффективную систему подготовки и переподготовки кадров.
     
     На протяжении достаточно длительного периода г. Москва обеспечивает более 30 % всех налоговых поступлений страны. В столице сосредоточен высококвалифицированный корпус финансовых и бухгалтерских работников, материально-техническое оснащение многих налогоплательщиков отвечает современным требованиям. Проблемы подготовки кадров в столице стоят менее остро, чем в регионах, что в значительной степени определяется деятельностью Учебно-методического центра при МНС России и Государственной налоговой академии и относительно высоким уровнем материально-технического обеспечения налоговых служб. Но даже в масштабах г. Москвы компьютерное оборудование и программное обеспечение устаревают и нуждаются в замене и модернизации. В масштабах же страны эти проблемы далеки от решения.
     
     Невозможность гибко перестраивать организационную структуру налоговых органов при возникновении реальных налоговых проблем, обусловленных появлением новых хозяйственных субъектов, приводит к реальным потерям бюджета. Иллюстрацией этой ситуации служит хорошо известная проблема фирм-однодневок, существующих от баланса до баланса и не платящих никаких налогов. Для борьбы с подобными структурами необходимо принятие специальных решений и выделение сотрудников, ориентированных на работу с этим способом уклонения от налогов. Подобные же организационные мероприятия не предусмотрены, а технологии работы с добросовестными и недобросовестными налогоплательщиками различны и требуют создания для работы с ними различных организационных структур.
     
     Однако не только перечисленные выше причины определяют проблемы функционирования налогового института. Снижение налоговых ставок (НДС в 1993 году, налога на прибыль в 1994 году) и введение налоговых льгот не приводило к увеличению объема инвестиций, росту экономической активности и снижению уклонения от налогов. В России не наблюдалось эффекта Лаффера, заключающегося в росте налоговых поступлений при снижении налоговых ставок. Это свидетельствует о наличии в переходной экономике более сложных взаимосвязей между налоговой политикой и экономической активностью.
     

     Введение единой ставки подоходного налога имеет целью увеличить базу налогообложения, используя опыт, накопленный в ходе реформирования американской налоговой системы в 1986 году. Ярко выраженный социальный аспект проводимой в России налоговой реформы, которая помимо снижения налоговых ставок предусматривает различные льготы по налогообложению для средств, направляемых на медицинские расходы и образование, предполагает уменьшение уклонения от налогообложения физических лиц.
     
     Поиски путей дальнейшего повышения эффективности налоговой системы относятся к области институциональных проблем. Формирование институтов в обществе подчиняется определенным законам, сформулированным в работе Д. Норта *1. Как было отмечено в этой работе, крупные институциональные изменения происходят медленно, так как институты любого общества являются результатом исторических перемен и их формирование зависит как от формальных, так и от неформальных ограничений. Формальные ограничения (законы, конституции) можно изменить за одну ночь путем принятия политических и юридических решений. Неформальные ограничения (договоры и добровольно принятые кодексы поведения), воплощенные в обычаях, традициях и правилах поведения, гораздо менее восприимчивы к сознательным человеческим усилиям. Именно поэтому институциональные изменения носят обычно инкрементный, а не дискретный характер, и даже дискретные изменения, такие как революции и различные изменения политического режима (как насильственные, так и конституционные), никогда не бывают абсолютно дискретными. Эти особенности институциональных изменений необходимо учитывать при проведении налоговых реформ. Для получения ощутимого, оцениваемого эффекта от введения новых налогов, изменения системы их сборов необходимо время, которого тем больше, чем радикальнее проводимые изменения.
     _____
     *1 Дуглас Норт. "Институты, институциональные изменения и функционирование экономики". М.: Фонд экономической книги "Начала".
     
     Налоговые органы накопили за годы реформ большой положительный опыт использования институциональных принципов при выстраивании взаимоотношений с налогоплательщиками. В период экономической и политической стабилизации, в который вступила страна, совершенствование институциональной составляющей налоговой системы создает хорошие предпосылки для повышения эффективности налоговой системы в целом.