Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Об отдельных аспектах работы налоговых органов в современных экономических условиях России


Об отдельных аспектах работы налоговых органов в современных экономических условиях России

     
     В.К. Реш,
руководитель Управления МНС России по Тульской области,
государственный советник налоговой службы II ранга

С.Н. Алехин,
зам. руководителя,
государственный советник налоговой службы III ранга

     
     Взаимодействие с налоговыми органами является неотъемлемой частью деятельности каждого предприятия. Учитывая имеющиеся связи, взаимодействующие налоговые органы и предприятия могут быть представлены как элементы обобщенной экономической системы. В общем виде структура этой системы приведена на рисунке, на котором обозначено:
     
     Н - налоговые органы (региональные и территориальные подразделения);
     
     П - плательщик налогов (в качестве плательщика налогов может рассматриваться не   только конкретная организация, но и их   группа);
     
     Б - банки;
     
     НП - налоговые поступления;
     
     ОД - отчетная документация, представляемая   плательщиками налогов в налоговые   органы;
     
     РА - результаты анализа отчетной документации;
     
     ВП и ВБ - меры взыскания задолженности, пред-  принимаемые соответственно к налогоплательщикам либо непосредственно,   либо через банки, в которых открыты их   счета;
     
     НМ - нормативные материалы, касающиеся   непосредственной работы налоговых   органов.
     


Обобщенная экономическая система взаимодействия налоговых органов и предприятий

     
     Приведенная на рисунке система функционирует следующим образом.
     
     Налоговые органы Н на основании сведений о налоговых поступлениях НП и их расчетных значениях, определяемых согласно нормативным материалам НМ и отчетной документации ОД, формируют (в случае необходимости) воздействия РА на налогоплательщика, направленные на ликвидацию расхождения (рассогласования) расчетных и фактических поступлений.
     
     Типовым рассогласованием в экономических условиях настоящего времени является недоимка - отставание фактических поступлений от расчетных. В этом случае формируются дополнительные воздействия ВП и ВБ, заставляющие плательщика привести налоговые поступления к расчетным значениям. Уровень воздействия определяется обычно принципом "взять максимальное, сохранив жизнедеятельность". Поэтому для нормальной работы системы степень воздействия на предприятие-недоимщика должна быть достаточно обоснованной и учитывать реальные возможности налогоплательщика.
     
     Определение характеристик элементов системы является весьма сложной задачей. Тем не менее анализ работоспособности системы представляет несомненный интерес для всех взаимодействующих сторон.
     
     Структура рассматриваемой системы соответствует обычной системе управления, обладая важным для подобных систем атрибутом - главной отрицательной обратной связью. Наличие этой связи проявляется в том, что имеющиеся результаты деятельности налогоплательщика непосредственно влияют на его текущую работу. Тип связи (отрицательная) определяется тем, что при рассогласовании фактических и требуемых налоговых поступлений формируется воздействие на налогоплательщика со стороны налоговых органов, направленное на ликвидацию указанного рассогласования. Исследование систем рассматриваемого типа возможно с использованием методов классической теории автоматического регулирования. Согласно этой теории работоспособность систем обеспечивается при соблюдении требований устойчивости (под термином "устойчивость" в рассматриваемом случае понимается способность системы обеспечивать плавные процессы налоговых поступлений при одновременной минимизации рассогласования их фактических и требуемых значений).
     
     Несмотря на то, что точные характеристики элементов системы обычно точно не известны, определенные выводы об устойчивости можно сделать исходя из следующих соображений.
     

     В пределах текущего года объем налоговых платежей складывается из серии поступлений средств от конкретного предприятия и поэтому имеет накопительный (интегральный) характер. Выверка платежей осуществляется периодически (дискретно) в ходе, например, регулярного представления отчетности предприятий (в частности квартальной). Кроме этого, типовой ситуацией в современных российских условиях является задержка платежей, осуществляемых кредитными организациями, также функционально входящими в состав рассматриваемой системы. Динамические звенья, соответствующие указанным функциям (интегрирующие звенья и звенья "чистого" запаздывания), хорошо известны в теории и детально описаны в специальной литературе. Таким образом, рассматриваемая система в динамическом смысле может быть представлена как последовательно установленные звенья чистого запаздывания и интегрирующие звенья, охваченные общей отрицательной обратной связью. Подобные системы хорошо известны, описаны в литературе и относятся к так называемым системам с астатизмом первого порядка.
     
     Эти системы имеют следующие особенности:
     
     - системы работоспособны (устойчивы) в "малом", то есть существуют весьма жесткие ограничения на внутренние и внешние параметры, при соблюдении которых удается обеспечить плавные, устойчивые процессы;
     
     - резкое применение воздействий, в частности комплекса мероприятий (по сокращению недоимки), в объеме, парализующем финансовые возможности предприятия, может привести, с учетом естественных (в частности финансовых) ограничений, к потере устойчивости системы (в рассматриваемом случае к прекращению деятельности налогоплательщика);
     
     - динамические свойства системы с ростом времени запаздывания резко ухудшаются (поэтому одной из важнейших задач, которые приходится решать предприятию, является минимизация времени получения в свое распоряжение выручки за готовую продукцию);
     
     - условия работы (изменяемые, в частности, законами и законодательными актами) должны меняться не менее чем на порядок реже интервала суммарного запаздывания (определяемого интервалом представления отчетности и временем задержки средств в кредитных организациях); так, для систем, в которых имеет место квартальное представление отчетности, существенное изменение законодательства чаще чем один раз в два года может приводить к ухудшению точности протекающих процессов.
     
     Интерес в вышеприведенных соображениях представляет то, что представленные (возможно, как покажется читателю, тривиальные) выводы сделаны с позиций автоматического регулирования, причем в условиях значительной неопределенности параметров рассматриваемой системы.
     

     В связи с вышеизложенным, представляется достаточно актуальной задача разработки концепции "мягкого" воздействия на должников посредством оптимизации взаимодействия налогоплательщиков и налоговых органов как элементов единой системы. В представленных ниже (возможно, спорных) материалах предлагаются к обсуждению рекомендации, при выполнении которых у налогоплательщика-недоимщика, материальные ресурсы которого недостаточны для быстрого погашения недоимки либо для осуществления реструктуризации задолженности перед бюджетом, появляются дополнительные возможности по обеспечению работоспособности без применения со стороны налоговых органов санкций, способных привести к остановке предприятия.
     
     Предпосылками к разработке таких предложений (по соответствующим данным по Тульской области) являются следующие положения:
     
     - права на реструктуризацию задолженности перед бюджетом удалось получить менее чем 140 предприятиям, в то время как число предприятий, имеющих недоимку более 100 тыс. руб., приближается по области к 2000;
     
     - потенциал подразделений ФСФО, непосредственно осуществляющих банкротство предприятий-должников, ограничен не более чем 150 предприятиями в год;
     
     - ряд предприятий не смогли получить права на реструктуризацию задолженности перед бюджетом по объективным причинам вследствие, например, сезонного характера производства (не позволяющего осуществлять равномерное погашение задолженности), дебиторской задолженности со стороны бюджетов различных уровней, временно "зависших" платежей даже в благонадежных банках, наличия договоров, позволяющих предприятию осуществлять проплату текущих платежей в сроки, более поздние, чем необходимые для получения права на реструктуризацию задолженности, и т.д.;
     
     - рынок не в состоянии воспринять в полном объеме значительную массу арестованного для реализации имущества предприятий-должников;
     
     - полное механическое применение мер по взысканию недоимки способно парализовать основную часть предприятий-недоимщиков, которые формируют значительную (более половины) долю бюджетных поступлений.
     
     Указанные факторы влекут целесообразность взаимодействия налогоплательщиков и налоговых органов с целью полного сбора налогов и, в перспективе, погашения недоимки.
     

     1. Первым шагом такого взаимодействия является представление в налоговые органы сведений, позволяющих сделать вывод о жизнеспособности предприятия, востребованности его продукции (услуг), выходе на рентабельный уровень производства, усилиях предприятий по переводу из краткосрочных в долгосрочные обязательства своей задолженности перед предприятиями-кредиторами (обычно это предприятия, обеспечивающие энергоснабжение, газоснабжение, коммунальные услуги).
     
     2. Одновременно необходимо представить в налоговые органы графики погашения задолженности (далее - графики). Основными требованиями, предъявляемыми к этим графикам, являются положительная динамика платежей, полное внесение текущих платежей и погашение недоимки темпами, не меньшими, чем требуемые документами о реструктуризации *1 задолженности.
     _____
     *1 Постановление Правительства РФ от 03.09.1999 «О порядке и сроках проведения в 1999 году реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом».
     
     3. Незамедлительная реализация налоговыми органами комплекса мероприятий по сокращению недоимки в отношении соответствующих предприятий, уплачивающих в течение двух-трех месяцев текущие платежи, представляется в подавляющем числе случаев нецелесообразной. Согласно ст. 46 НК РФ направление инкассового поручения осуществляется по решению налогового органа не позднее 60 дней после истечения срока исполнения требования по уплате налога. Так как обычно срок исполнения требования составляет не более 5-15 дней, инкассовое поручение может быть направлено через 65-75 дней после направления требования. С другой стороны, согласно ст. 70 НК РФ требование об уплате налога может быть направлено налогоплательщику не позднее трех месяцев после наступления срока уплаты налогов (решение вопроса о правовых последствиях типовой ситуации - пропуска налоговым органом по какой-либо причине указанного срока не представляется достаточно ясным и отнесено *1 к судебной практике, опыт которой вследствие трудоемкости, естественно, налоговые органы будут приобретать только в случае крайней нужды). Поэтому реализация комплекса мероприятий по отношению к рассматриваемой группе предприятий, уплачивающих текущие платежи, затруднена.
     _____
     *1 Шаталов С.Д. Комментарий к Налоговому кодексу. - М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1999. 624 с.

     
     4. Работа по согласованным графикам выгодна взаимодействующим сторонам, так как позволяет налоговым органам планировать объем поступлений в бюджет (при коэффициенте собираемости налогов, стремящемся к 100 %), а предприятиям - осуществлять работу без угрозы потери средств и оборудования, необходимых для осуществления деятельности.