Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Закрытые административно-территориальные образования


Закрытые административно-территориальные образования

     
     Д.В. Вольвач,
инспектор налоговой службы I ранга

     
     Закон РФ от 14.07.1992 N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее - Закон РФ N 3297-1) закрепил понятие, правовой статус, особенности создания и функционирования отдельного вида административно-территориальных единиц Российской Федерации - закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО), которые создавались прежде всего для обеспечения особого режима безопасного функционирования и охраны государственной тайны на расположенных на территориях ЗАТО промышленных предприятиях по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, а также военных и иных объектов. Наряду с порядком создания, функционирования и упразднения ЗАТО, а также вопросами социальной защиты граждан, проживающих и (или) работающих в ЗАТО, Законом РФ N 3297-1 был предусмотрен особый порядок формирования бюджета ЗАТО. В частности п. 1 ст. 5 этого Закона было установлено, что в доходы бюджета ЗАТО зачисляются все налоги и другие поступления с его территории.
     
     Согласно ст. 1 Закона РФ от 27.12.1991 N 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (действовавшего в тот период в редакции Закона РФ от 16.07.1992 N 3317-1 «О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России») органы государственной власти административно-территориальных образований могли предоставлять дополнительные льготы по налогообложению в пределах сумм налогов, зачисляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации в их бюджеты.
     
     Таким образом, администрации ЗАТО получили возможность практически неограниченно предоставлять дополнительные налоговые льготы (в том числе по федеральным и региональным налогам) организациям, зарегистрированным на их территории. Подобная практика привела к созданию под вывесками ЗАТО так называемых налоговых оазисов. Для получения льгот было достаточно лишь зарегистрироваться на территории ЗАТО, а хозяйственную деятельность можно было осуществлять в ином «нельготном» регионе. Администрации ЗАТО регистрировали на своих территориях большое количество субъектов предпринимательской деятельности, предоставляя им существенные льготы, в том числе по федеральным и региональным налогам. При этом часть средств, не уплаченных в виде налогов, должна была передаваться предприятиями в распоряжение ЗАТО в виде неналоговых платежей (инвестиций, кредитов, материальной помощи). Подобная практика отрицательно влияла на систему бюджетных отношений, приводила к оттоку средств из федерального и регионального бюджетов, позволяла администрациям ЗАТО бесконтрольно распоряжаться средствами, изначально предусмотренными для поступления в бюджет.
     
     При этом администрации ЗАТО продолжали, ссылаясь на нехватку средств в местных бюджетах, претендовать на получение различного рода дотаций, субвенций и трансфертов из федерального бюджета. Выделение этих средств в пользу ЗАТО приводило к еще бульшим неоправданным потерям федерального бюджета.
     
     Первой серьезной попыткой ограничить возможности ЗАТО в части предоставления дополнительных налоговых льгот стало включение в Федеральный закон от 26.03.1998 N 42-ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 год» ст. 47, в соответствии с которой все суммы налогов и сборов, подлежащих внесению в бюджет юридическими лицами, зарегистрированными в 1998 году в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО, подлежали зачислению на специально открытые счета в территориальных отделениях федерального казначейства Минфина России, расположенных в ЗАТО, с их последующим направлением на обеспечение финансирования расходов бюджетов соответствующих ЗАТО. Устанавливалось также, что дополнительные льготы по налогам и сборам предоставлялись органами местного самоуправления ЗАТО по согласованию с Минфином России в порядке, установленном Правительством РФ.
     
     Во исполнение указанной статьи Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» постановлением Правительства РФ от 15.06.1998 N 595 были утверждены Правила предоставления органами местного самоуправления дополнительных льгот по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО. В соответствии с этими Правилами администрации ЗАТО лишались права предоставлять дополнительные налоговые льготы по НДС, акцизам, а также сборам, зачисляемым в целевые бюджетные фонды. При этом все дополнительные льготы могли предоставляться администрациями ЗАТО только по согласованию с Минфином России. В случае выявления фактов применения налоговых льгот, не согласованных с Минфином России, могло быть принято решение о пересмотре размера дотаций бюджетам ЗАТО и отмене дополнительных налоговых льгот. Органы местного самоуправления ЗАТО должны были также информировать Минфин России о предприятиях, которым были предоставлены дополнительные налоговые льготы до утверждения настоящих Правил.
     
     В целях приведения указанных выше норм Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» и постановления Правительства РФ от 15.06.1998 N 595 в соответствие с законодательством о ЗАТО Федеральным законом от 31.07.1998 N 144-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О закрытом административно-территориальном образовании”« п. 1 ст. 5 Закона РФ N 3297-1 был дополнен абзацем третьим, в соответствии с которым дополнительные льготы по налогам и сборам предоставляются юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО, соответствующими органами местного самоуправления в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Статьей 2 Федерального закона N 144-ФЗ было установлено, что предоставленные до вступления в силу настоящего Федерального закона дополнительные льготы по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО, действовали в течение периода, на который они были предоставлены, но не позднее 1 января 2000 года.
     
     На протяжении 1998 года в Правительстве РФ разрабатывались дополнительные меры по прекращению практики предоставления администрациями ЗАТО необоснованно широких дополнительных налоговых льгот, в том числе по федеральным налогам. В Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен законопроект о внесении изменений в законодательство о ЗАТО. Предполагалось изложить ст. 5 Закона РФ N 3297-1 в новой редакции, в соответствии с которой в бюджеты ЗАТО поступают все налоги и сборы с этой территории, кроме тех, которые согласно бюджетному законодательству Российской Федерации зачисляются в федеральный бюджет. При этом должны быть введены критерии предоставления дополнительных налоговых льгот по объему хозяйственной деятельности, осуществляемой организацией на территории ЗАТО. Предлагалось также сократить срок действия дополнительных налоговых льгот, предоставленных до вступления в действие Федерального закона N 144-ФЗ, до 1 января 2000 года.
     
     В процессе рассмотрения законопроект претерпел ряд изменений и был принят как Федеральный закон от 02.04.1999 N 67-ФЗ, в соответствии с которым абзац третий п. 1 ст. 5 Закона РФ N 3297-1 был изложен в следующей редакции: «…дополнительные льготы по налогам и сборам предоставляются соответствующими органами местного самоуправления организациям, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах закрытых административно-территориальных образований, в соответствии с настоящим Законом. Право на получение указанных льгот имеют организации, имеющие не менее 90 процентов основных средств и осуществляющие не менее 70 процентов своей деятельности на территориях соответствующих закрытых административно-территориальных образований (в том числе не менее 70 процентов среднесписочной численности работников таких организаций должны составлять лица, постоянно проживающие на территории соответствующего закрытого административно-территориального образования, и не менее 70 процентов фонда оплаты труда должно выплачиваться работникам, постоянно проживающим на территории соответствующего закрытого административно-территориального образования)».
     
     Статьей 2 Федерального закона от 02.04.1999 N 67-ФЗ было устанавлено, что предоставленные до вступления в силу настоящего Федерального закона дополнительные льготы по налогам и сборам организациям, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО, за исключением льгот, предоставленных организациям, указанным в абзаце третьем ст. 1 настоящего Федерального закона, должны прекратить свое действие со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. При этом ст. 2 Федерального закона N 144-ФЗ признавалась утратившей силу.
     
     В указанной редакции не было предусмотрено право Правительства РФ устанавливать порядок предоставления администрациями ЗАТО дополнительных льгот по налогам и сборам. В то же время постановление Правительства РФ от 15.06.1998 N 595 в настоящее время не отменено и действует в редакции от 11.01.1999 в части, не противоречащей нормам законодательства. Положения указанного постановления в полном объеме могли применяться к правоотношениям, существовавшим в период с июня 1998 года до вступления в силу Федерального закона N 67-ФЗ.
     
     В целях единообразного применения налоговыми органами и налогоплательщиками понятий и критериев, установленных Федеральным законом N 67-ФЗ, МНС России разработало и довело до сведения нижестоящих налоговых органов Методические указания для налоговых органов по вопросам правомерности использования организациями дополнительных налоговых льгот по налогам и сборам, предоставляемых органами местного самоуправления ЗАТО (письмо МНС России от 24.06.1999 N АП-6-01/505).
     
     С момента вступления в силу части первой Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ), то есть с 1 января 1999 года утратила свою силу ст. 1 Закона РФ N 2118-1, дававшая право органам местного самоуправления предоставлять дополнительные налоговые льготы в части средств, зачисляемых в соответствующие бюджеты. НК РФ не содержит понятия «дополнительные льготы по налогам и сборам», а также не предоставляет органам местного самоуправления эти льготы устанавливать. В то же время в Законе РФ N 3297-1 продолжает существовать норма, устанавливающая порядок предоставления этих льгот. Именно эта существующая правовая коллизия позволяла в течение всего 1999 года отдельным администрациям ЗАТО предоставлять дополнительные налоговые льготы, в том числе по федеральным и региональным налогам.
     
     Начиная с 1998 года вопрос контроля за правомерностью предоставления дополнительных налоговых льгот организациям, зарегистрированным в ЗАТО, становится объектом особого внимания исполнительных органов государственной власти. По результатам контрольных мероприятий, проводившихся МНС России совместно с Минфином России и ФСНП России, было установлено, что масштабы предоставления налоговых льгот организациям, зарегистрированным в ЗАТО, приобрели угрожающий для экономической безопасности страны характер. Особо подчеркивалась опасность льгот, предоставлявшихся по косвенным налогам (НДС и акцизам).
     
     В ходе контрольных мероприятий было выявлено и пресечено большое количество схем минимизации налогоплательщиками, зарегистрированными в ЗАТО, но осуществляющими экономическую деятельность вне территории ЗАТО, сумм налоговых платежей посредством использования механизма предоставления дополнительных льгот.
     
     Основной вид деятельности организаций, пользующихся дополнительными налоговыми льготами в ЗАТО, - оптовая торговля нефтепродуктами и алкогольной продукцией. Поставщиками указанных организаций являются, как правило, крупные нефтегазовые и нефтеперерабатывающие предприятия, а также предприятия-производители алкогольной продукции. Используя механизм трансфертного ценообразования, эти предприятия перераспределяли налогооблагаемую базу в пользу организаций, зарегистрированных в ЗАТО и пользующихся дополнительными налоговыми льготами. И как результат - значительное снижение сумм налогов.
     
     Статья 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 1 января 2000 года, частично разрешила коллизию между законодательством о налогах и сборах и законодательством о ЗАТО, предложив компромиссный вариант условий и особенностей формирования бюджета ЗАТО. В указанной статье установлено, что:
     
     1) формирование бюджета ЗАТО осуществляется с учетом следующих особенностей:
     
     в доходы бюджета ЗАТО в полном объеме направляются все виды федеральных, региональных и местных налогов и иные поступления, аккумулируемые на его территории;
     
     при недостаточности собственных и регулируемых доходов бюджету ЗАТО выделяются из федерального бюджета дотации на финансирование расходов, связанных с функционированием органов местного самоуправления. Размер указанных дотаций утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
     
     превышение доходов над расходами бюджета ЗАТО не подлежит изъятию в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
     
     2) исполнение бюджета ЗАТО производится федеральным казначейством;
     
     3) органы местного самоуправления ЗАТО не имеют права прекращать действие или изменять ставки, а также устанавливать иные виды льгот по налогам и сборам, находящимся в ведении федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации и налоговым законодательством субъекта Российской Федерации, на территории которого находится ЗАТО.
     
     МНС России подготовило и направило в Правительство РФ проект Федерального закона о внесении изменений и дополнений в Закон РФ N 3297-1 с целью его приведения в соответствие с действующими положениями законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства. В частности предполагалось внести в ст. 5 Закона РФ N 3297-1 нормы, в соответствии с которыми органы местного самоуправления ЗАТО, на территории которых не располагаются федеральные ядерные центры, не имеют права прекращать действие или изменять ставки, а также устанавливать иные виды льгот по налогам и сборам, находящимся в ведении федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Соответствующие изменения также предлагалось внести в ст. 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
     
     Серьезные изменения в порядок формирования бюджета ЗАТО в 2000 году были внесены Федеральным законом от 31.12.1999 N 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год», в ст. 58 которого было установлено, что в части полномочий по предоставлению льгот по налогам и сборам местных органов самоуправления на территории закрытых административно-территориальных образований с 1 января 2000 года приостановлено действие абзаца второго п. 1 ст. 5 Закона РФ N 3297-1, а также действие п. 1 ст. 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации, за исключением ЗАТО, на территории которых расположены федеральные ядерные центры. Иными словами, фактически приостановлено действие законодательных норм, которыми разрешается зачисление в бюджеты ЗАТО сумм всех налогов и сборов, собираемых на территории этих ЗАТО.
     
     Статьей 58 Федерального закона N 227-ФЗ было установлено, что:
     
     1) суммы налогов и сборов, в части, зачисляемой в федеральный бюджет, подлежали зачислению в федеральный бюджет, за исключением ЗАТО, на территории которых расположены федеральные ядерные центры;
     
     2) суммы налогов и сборов, зачисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации, должны зачисляться в эти бюджеты в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации;
     
     3) дополнительные налоговые льготы, предусмотренные абзацем третьим п. 1 ст. 5 Закона РФ N 3297-1, предоставляются в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации только в части налогов и сборов, зачисляемых в доходы бюджетов ЗАТО и города Байконура с учетом частей первой и второй настоящей статьи;
     
     4) сумма дополнительных льгот, предоставляемая организациям, зарегистрированным в ЗАТО, на территории которых расположены федеральные ядерные центры, ограничена суммой в 2 млрд руб.
     
     Таким образом, налоговые соглашения, которые содержали предоставление налоговых льгот в 2000 году и заключены до вступления в силу Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год» с 1 января 2000 года не должны были применяться, а их положения подлежали приведению в соответствие с Федеральным законом N 227-ФЗ.
     
     Указанные требования Закона воплощают в себе реализацию на практике основных направлений бюджетной политики России. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» среди первоочередных задач бюджетной политики указана необходимость завершения процесса ликвидации льгот, предоставленных ЗАТО.
     
     МНС России и его территориальными органами были проведены мероприятия по контролю за выполнением администрациями ЗАТО приведения налоговых соглашений в соответствие с нормами Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год». В результате подавляющее большинство администраций ЗАТО проделали необходимую работу по приведению своих ранее заключенных налоговых соглашений в соответствие с федеральным законодательством.
     
     В свою очередь, Управления МНС России по соответствующим субъектам Российской Федерации и налоговые органы на местах с 1 января 2000 года производили начисления сумм налогов организациям, зарегистрированным в ЗАТО, без учета каких-либо не предусмотренных законодательством о налогах и сборах дополнительных льгот. По результатам начислений организациям направлялись требования об уплате налогов, а также взыскивались суммы недоимок.
     
     Очевидным и необходимым условием преодоления существующих правовых коллизий является внесение согласованных и непротиворечивых изменений как в налоговое и бюджетное законодательство, так и в законодательство о ЗАТО. Посредством указанных изменений и дополнений необходимо ограничить права органов местного самоуправления ЗАТО в части предоставления дополнительных налоговых льгот. При этом целесообразно предоставить администрациям ЗАТО право устанавливать дополнительные налоговые льготы наравне с остальными органами местного самоуправления - только по местным налогам и сборам. Финансирование ЗАТО должно осуществляться посредством дотаций и трансфертов из федерального и регионального бюджетов с одновременным усилением контроля за целевым расходованием этих средств. Еще одним источником финансирования ЗАТО должны стать мероприятия, проводимые администрациями ЗАТО, по созданию благоприятного экономического климата осуществления предпринимательской деятельности на их территориях, но не посредством создания нелегальных оффшоров, а за счет развития рыночной инфраструктуры, поддержки приоритетных отраслей промышленности и создания достойных условий для работы и проживания людей.
     
     Не менее важно и комплексное усиление контроля за деятельностью администраций ЗАТО и организаций, зарегистрированных в ЗАТО, со стороны органов государственной власти.