Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Налоговый потенциал региона: проблемы оценки, формирования и эффективного использования


Налоговый потенциал региона: проблемы оценки, формирования и эффективного использования


М.Н. Шалюхина,
государственный советник налоговой службы III ранга, Новосибирская обл.
     
     Проблемы бюджетного устройства приобрели в настоящее время особую остроту и актуальность. Их обсуждение на самых различных уровнях (в том числе и на недавно состоявшейся в г. Новосибирске научно-практической конференции) вызвано не столько политической конъюнктурой, сколько необходимостью разобраться: каковы перспективы экономических реформ в России, какие резервы и ресурсы следует "включить", чтобы достичь экономического роста, выполнения социальных программ, и т.п.
     
     В связи с этим немаловажное значение имеет теоретическое обоснование и практическая реализация финансового потенциала регионов, наиболее существенной частью которого является налоговый потенциал.
     
     В широком смысле понятие "налоговый потенциал" - это совокупный объем налогооблагаемых ресурсов территории. В более узком, практическом смысле оно представляет собой максимально возможную сумму поступлений налогов и сборов, исчисленных в условиях действующего законодательства.
     
     На величину налогового потенциала территории оказывают влияние множество как объективных, так и субъективных факторов. К первым относятся действующее налоговое законодательство, уровень развития экономики региона, его отраслевая структура, уровень и динамика действующих цен, объем и структура экспорта и импорта и т.д.
     
     К субъективным можно отнести состояние региональной налоговой политики, количество предоставляемых льгот, отсрочек и др.
     
     Серьезное влияние на достоверность оценки налогового потенциала оказывает значительный объем "теневого" оборота, который по данным, полученным из разных источников, достигает от 10 до 40 % легального оборота. Проблема легализации "теневых" средств требует отдельного обсуждения и решения. Но по мере совершенствования законодательства и оптимизации контроля за его соблюдением сфера "теневых" доходов может рассматриваться как резерв для налогообложения.
     
     Налоговый потенциал оценивается по нескольким показателям, в частности применяются показатели доходов, фактически собранных в регионе, среднедушевых доходов населения. Могут быть использованы и другие методы оценки с помощью показателя уровня совокупных налогооблагаемых ресурсов и показателя валового регионального продукта (ВРП).
     
     На сегодняшний день в практике работы налоговых органов понятие "налоговый потенциал региона" пока не используется. Вместе с тем назрела реальная потребность создания механизма установления обоснованных заданий по мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему, а также механизма оценки эффективности работы налоговых органов.
     

     Решению этой задачи способствовало бы заполнение Налогового паспорта региона, который содержит комплексную характеристику налогового потенциала и налоговой нагрузки региона. Разработка формы паспорта сейчас проводится МНС России при активном участии территориальных инспекций. Пока же в аналитической работе и при планировании налоговые органы используют такие показатели, как "объем начисленных и фактически поступивших в отчетном периоде налогов и сборов", а также показатель "отношение фактически поступивших платежей к объему ВРП".
     
     На наш взгляд, оценка налогового потенциала только по показателю "фактически поступившие платежи" не совсем объективна, так как существует разрыв между фактически собранными и исчисленными согласно действующему налоговому законодательству налогами.
     
     Этот разрыв обусловлен рядом причин: финансовым состоянием налогоплательщиков (платежеспособностью), уровнем их налоговой грамотности и налоговой дисциплины, результативностью работы налоговых органов по контролю за соблюдением налогового законодательства и т.д.
     
     Какова же величина показателей, характеризующих налоговый потенциал Новосибирской области? Проследить его величину в динамике за несколько лет и определить четкие тенденции развития в условиях переходного периода, когда влияние ряда объективных факторов делает сравниваемые периоды несопоставимыми, очень трудно.
     
     Однако анализ данных за два последних года, характеризующихся стабилизацией экономической ситуации, относительной устойчивостью рубля, снижением темпов инфляции и практически неизменяющимся законодательством, позволяет сделать некоторые оптимистические выводы.
     
     По данным официальной налоговой отчетности, сумма начисленных в 1999 году платежей в бюджеты всех уровней составила 11 370 млн руб. против 8420 млн руб. в 1998 году (что на 35 % больше). Ожидаемые начисления за 2000 год составят около 13 500 млн руб. (рост 20 %).
     
     При абсолютном росте начисленных сумм возрастает и их доля в объеме ВРП (21 % в 1998 году, 23 % в 1999 году).
     
     Сумма фактически собранных на территории налогов составила в 1998 году 7470 млн руб., а в 1999 году - 10 280 млн руб. (+37,6 %). Ожидаемое поступление в 2000 году - 13 500 млн руб. (+31,3 %).
     
     Доля поступивших платежей в объеме ВРП составляет соответственно 18,5 и 21 %.
     
     Приведенные данные свидетельствуют о том, что в последние годы наметилась положительная динамика показателей, характеризующих величину налогового потенциала Новосибирской области, и при их абсолютном росте возрастает и доля в объеме валового регионального продукта.
     
     Позитивное влияние на этот процесс оказали такие факторы, как улучшение общей экономической ситуации в области, стабилизация финансового состояния ряда крупнейших налогоплательщиков (ГП Западно-Сибирская ж.д., ОАО "НЗХК", ОАО "Электросвязь", ОАО "Винап", ОАО "НОВЭЗ" и др.), увеличение денежных средств в расчетах, инфляция, а также улучшение собираемости налогов, в том числе и за счет повышения эффективности работы налоговых органов.
     
     Налоговый потенциал региона характеризуется обеспеченностью налоговыми базами для исчисления того или иного налога, в частности суммой налогооблагаемой прибыли, полученной всеми зарегистрированными предприятиями; объемом доходов физических лиц; стоимостью, добавленной в процессе производства; стоимостью имущества, наличием тех или иных природных ресурсов и т.д.
     
     Доходы консолидированного бюджета Новосибирской области в условиях действующего законодательства формируются в основном за счет пяти налогов: НДС (30 %), налога на прибыль (23 %), подоходного налога с физических лиц (16 %), налога на имущество (7 %), акцизов (6 %). На долю всех остальных действующих налогов приходится около 18 % поступлений.
     
     Начиная с 1998 года в доходах консолидированного бюджета стабильно повышается доля налога на прибыль (с 19 % в 1997 году до 23 % в 1999 году) и подоходного налога с физических лиц (с 14 до 16 %), что в условиях практически неизменившейся законодательной базы (а по налогу на прибыль даже при сокращении ставки на 5 %) позволяет сделать вывод об увеличении прибыли юридических и доходов физических лиц, получаемых на территории области.
     
     В то же время сокращается доля НДС (с 37 % в 1997 году до 29 % в 1999 году) при практически неизменных объемах его поступления в абсолютном выражении (2943 млн руб. в 1997 году, 2288 млн руб. в 1998 году, 2954 млн руб. в 1999 году).
     
     Сокращается и доля налога на имущество (с 9,7 % в 1998 году до 6,7 % в 1999 году) при падении поступлений этого налога в абсолютном выражении (с 724 млн руб. в 1998 году до 679 млн руб. в 1999 году).
     
     Эти показатели свидетельствуют о том, что значительного прироста вновь созданной на территории области стоимости не происходит. Не наблюдается и роста стоимости основных фондов и производственных запасов предприятий, являющихся базой для исчисления налога на имущество юридических лиц.
     
     Для объективного анализа налогового потенциала региона можно обратиться к его структуре в отраслевом разрезе.
     
     Основной вклад в его формирование вносят предприятия промышленности. Их доля в общей сумме поступлений на территории области составляет 37,4 %. Значительно пополняют бюджет такие отрасли, как машиностроение и металлообработка, пищевая промышленность, электроэнергетика.
     
     Существенная доля налоговых платежей приходится и на предприятия транспорта (17,2 %), торговли и общепита (12,3 %), строительства (6,2 %).
     
     Учитывая эти показатели, можно сделать вывод о том, что в Новосибирской области формирование налогового потенциала в значительной степени зависит от результатов работы промышленных отраслей, стабильности их экономического развития и финансовых показателей.
     
     Оценивать структуру налогового потенциала можно и по административно-территориальному делению Новосибирской области. Так, поступления налогов и других платежей на территории г. Новосибирска составляют в среднем за анализируемый период 80 % к общей сумме поступлений по области. Это свидетельствует о незначительном налоговом потенциале районов и городов области, о его концентрации в областном центре.
     
     К сожалению, сегодня пока нельзя говорить об эффективном использовании имеющегося налогового потенциала. Прежде всего в силу достаточно развитого стремления многих налогоплательщиков уклониться от уплаты налогов не только за счет "теневых" оборотов, но и путем применения различных схем, в том числе расчетов через третьих лиц, вексельных и иных неденежных форм расчетов, расчетов через "проблемные" банки, проведение "фиктивных" экспортных операций, перерегистрации либо ликвидации предприятий.
     
     Около 40 % налогоплательщиков области отказываются вообще от уплаты налогов и либо не представляют отчеты, либо представляют так называемые "нулевые" балансы.
     
     Практически две трети налогоплательщиков нарушают законодательство о налогах, занижая налогооблагаемую базу, о чем свидетельствуют результаты проводимых налоговых проверок.
     
     Кроме того, хотя собираемость налогов за последние два года значительно улучшилась, накопленные долги (а это непоступившие доходы бюджета) достигли величины, сопоставимой с размерами мобилизуемых на территории области налогов.
     
     Так, по состоянию на 1 января 2000 года недоимка по платежам в консолидированный бюджет области составляла 4284 млн руб., а с учетом задолженности по начисленным пеням и штрафным санкциям достигла 9330 млн руб. Не наблюдается сокращения задолженности и в текущем году. По состоянию на 1 октября 2000 года она составила с учетом пени и штрафов 10 274 млн руб.
     
     Исходя из анализа структуры налогового потенциала, факторов, оказывающих влияние на его формирование, а также требований и возможностей действующего налогового законодательства можно назвать основные пути увеличения налоговой (а следовательно, и финансовой) базы региона.
     
     1. Оздоровление экономики предприятий-налогоплательщиков, стабилизация их финансового состояния.
     
     На долю 20 крупнейших налогоплательщиков области приходится 24,0 % общей суммы недоимки, основной причиной образования которой является тяжелое финансовое состояние.
     
     Решение проблемы взаимных неплатежей, в том числе и погашение долгов Правительства РФ, стимулирование инвестиций в обновление и развитие собственной производственной базы, разумная ценовая политика, реструктуризация задолженности по налоговым платежам (с более приемлемым порядком возможного списания накопленных пеней) и т.д. - все это способствовало бы значительному увеличению их налоговых возможностей, а следовательно, и заметному росту налоговых поступлений.
     
     2. Повышение результативности используемых в области механизмов стимулирующего воздействия на повышение эффективности хозяйствования, способствующей расширению налоговой базы.
     
     Необходимо оптимальное соотношение стимулирующей и фискальной функции налогов (в пределах полномочий органов власти соответствующих уровней).
     
     3. Создание условий для развития и укрепления малого бизнеса (в развитых странах доходы от малого бизнеса составляют 40 % доходов бюджетов, а в нашей области - около 10 %).
     
     4. Эффективное использование возможностей действующего налогового законодательства в целях максимального увеличения налогового потенциала области на основе систематического и всестороннего анализа совершенствования механизма действия региональных и местных налогов.
     
     Примером достаточно эффективного использования представительными органами власти Новосибирской области своих возможностей по расширению ее налогового потенциала является введение с 1 июля 1999 года налога с продаж и отмена в связи с этим ряда ранее действовавших местных налогов и сборов.
     
     Всего за 2-е полугодие 1999 года поступило 289 млн руб. налога с продаж, в том числе 173 млн руб. зачислено в доходы местных бюджетов, что в 2,4 раза больше предполагаемых поступлений отмененных местных налогов и сборов.
     
     Кроме того, в доход областного бюджета поступило более 115 млн руб. этого налога. До введения налога с продаж указанного доходного источника в областном бюджете не было вообще.
     
     В 1-м полугодии 2000 года поступления налога с продаж составили 325 млн руб., в том числе в местные бюджеты - 195 млн руб., что за аналогичный период 1999 года в 2,7 раза больше фактических поступлений отмененных местных налогов и сборов.
     
     Неплохие результаты достигнуты и с введением единого налога на вмененный доход (ЕНВД) для определенных видов деятельности налогоплательщиков-предпринимателей.
     
     Так, в 1999 году доля предпринимателей, переведенных с 1 июля на уплату ЕНВД, составила 32 % к общему количеству предпринимателей, состоящих на учете в налоговых органах области. Но сумма уплаченного ими единого налога в бюджеты всех уровней за полгода действия на территории области соответствующего закона почти равна поступившему согласно поданным декларациям подоходному налогу от всех предпринимателей за весь 1998 год и составила 66, 6 млн руб. Общие же поступления налогов от этой категории плательщиков в 1999 году увеличились в 2 раза по сравнению с 1998 годом.
     
     Аналогичные результаты ожидаются и в текущем году: налоговые поступления от налогоплательщиков-предпринимателей увеличатся в 1,8 раза по сравнению с 1999 годом и в 3,4 раза - по сравнению с 1998 годом.
     
     Вместе с тем этот закон требует серьезной доработки в той части, которая касается налогоплательщиков-юридических лиц, налоговые поступления от которых в связи с переводом на уплату единого налога не только не возросли, но и по отдельным видам предпринимательской деятельности даже сократились (реализация ГСМ через АЗС, сбор металлолома).
     
     5. Совершенствование действующего законодательства, в том числе налогового:
     
     - принятие закона о государственной регистрации юридических лиц (наиболее распространенный способ уклонения от уплаты налогов - перерегистрация);
     
     - ужесточение государственного контроля за финансовыми потоками экономических агентов и ответственности за нарушение законодательства (теневой оборот по разным оценкам достигает 40 % ВВП);
     
     - оптимизация налоговых изъятий;
     
     - оптимизация налоговых льгот;
     
     - ограничение и последующее исключение заменителей денег в расчетах между экономическими агентами. Сокращение до минимума наличных расчетов.
     
     6. Воспитание законопослушного налогоплательщика, формирование позитивного отношения общества к уплате налогов как к конституционной обязанности каждого гражданина.
     
     7. Улучшение собираемости налогов, в том числе за счет улучшения работы фискальных органов:
     
     - оптимизация структуры и численности;
     
     - оснащение современными средствами связи и информатики;
     
     - создание единой базы данных о налогоплательщиках;
     
     - сосредоточение функций учета, сбора налогов и контроля за исполнением налогового законодательства в руках МНС и его органов.
     
     Следует отметить, что каждое из названных выше направлений увеличения налоговой базы включает целый комплекс проблем, решая которые можно добиться расширения налогового потенциала региона и повышения эффективности его использования.