Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

О некоторых аспектах налогового прогнозирования и планирования


О некоторых аспектах налогового прогнозирования и планирования

     
     Р.А. Саакян,
государственный советник налоговой службы III ранга, к.э.н.
     
Г.И. Ананьева,
советник налоговой службы I ранга

     
     В современных условиях развития российской экономики особо актуальной задачей является максимальное наполнение государственного бюджета и обеспечение его сбалансированности по доходам и расходам.
     
     В решении проблемы дальнейшего роста налоговых поступлений в бюджетную систему и повышения уровня собираемости налоговых платежей немаловажное значение имеет переход к рациональной системе бюджетно-налогового прогнозирования и планирования. Поэтому функции налогового прогнозирования и планирования наряду с иными функциями, осуществляемыми налоговыми органами по управлению поступлениями налоговых и неналоговых доходов в государственный бюджет (мобилизацией налогов и сборов в бюджетную систему, контролем за соблюдением налогоплательщиками действующего налогового законодательства, мониторингом поступлений и т.д.), приобретают особое значение.
     
     Классический набор функций управления в теории менеджмента предполагает прогнозирование, постановку целей с формированием стратегий их достижения, планирование, принятие решений, контроль, анализ и оценку результатов (при вводе оценки как новой информации в процесс корректировки прогнозов замыкается контур обратной связи и начинается очередной цикл). В абстрактной модели прогнозирование предшествует планированию, однако в реальности все функции переплетены и осуществляются одновременно циклами. Поэтому правомерно рассматривать налоговое прогнозирование и налоговое планирование как единый адаптивный процесс, в рамках которого происходит регулярная (в рамках заданной периодичности) корректировка решений, оформленных в качестве показателей, пересмотр мер по их достижению на основе непрерывного контроля и мониторинга происходящих изменений.
     
     Налоговое прогнозирование представляет собой оценку налогового потенциала *1 и поступлений налогов и сборов в бюджетную систему (консолидированный, федеральный и территориальные бюджеты) и осуществляется на базе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, представляющего собой систему показателей и основных параметров по направлениям социально-экономического развития.
     _____
     *1 Налоговый потенциал представляет собой максимально возможную сумму начислений налогов и сборов в условиях действующего налогового законодательства.

     

     Практика сочетает оценку поступлений налогов на долгосрочный и среднесрочный периоды, а также годовые и внутригодовые расчеты.
     
     Налоговое прогнозирование включает определение налоговых баз *1 по каждому налогу и сбору, мониторинг динамики их поступления за ряд периодов, расчет уровней собираемости налогов и сборов, объемов выпадающих доходов, состояние задолженности по налоговым платежам, оценку результатов изменения налогового законодательства и т.д.
     _____
     *1 Налоговая база представляет собой стоимостную, физическую или иную характеристику объекта налогообложения.

     
     Особое значение имеет анализ основных факторов, определяющих динамику налогового потенциала и поступлений налогов в бюджетную систему. По мере становления налогового законодательства и адаптации к нему налогоплательщиков происходит снижение влияния субъективных факторов, а важнейшую роль, определяющую размеры налоговых доходов государства, начинают играть экономические факторы, воздействующие на изменение налоговой базы отдельных налогов и сборов и налогового потенциала в целом.
     
     Необходимо учитывать, что макроэкономические параметры и факторы влияют в большей степени на уровень налогового потенциала, в то время как поступления налогов зависят также в определенной мере от налоговой дисциплины и нередко от политических факторов.
     
     Наиболее важным является оценка влияния экономической активности на уровень налогового потенциала, то есть показателя, отражающего колебания налоговой базы и непосредственно влияющего на уровень налоговых доходов в бюджетную систему. В качестве такого показателя возможно рассмотрение и применение внутреннего валового продукта (ВВП), но при этом необходимо учитывать следующее.
     
     Как квартальные, так и годовые оценки ВВП (и номинальные, и реальные) многократно пересматриваются, корректировка составляет до 20 %, а сумма квартальных оценок может не совпадать с годовой. По этой причине при текущем (внутригодовом) прогнозировании в качестве дефлятора возможно использование индекса потребительских цен.
     
     Использование показателя ВВП позволяет анализировать сложившийся уровень налоговой нагрузки экономики *1 и прогнозировать его изменения на заданную перспективу. Данный показатель характеризует косвенно и изменения объемов поступления налогов в бюджетную систему. Показатели налоговой нагрузки ВВП по поступлениям налоговых доходов в бюджетную систему в 1999-2000 годах приведены в таблице 1.
     _____
     *1 Налоговая нагрузка экономики представляет собой отношение налогов и сборов к произведенному ВВП.

Таблица 1

    
Налоговая нагрузка экономики *1
(по налоговым доходам бюджетной системы
Российской Федерации)

(%)
    

1999 год

2000 год

I квартал

1-е полугодие

9 месяцев

Год

I квартал

2-е полугодие

16, 8

17, 8

17, 5

18, 8

17, 7

20, 6

     _____

     *1 По материала

     
     Кроме того, показатель ВВП (как один из макроэкономических показателей развития экономики) является основным показателем при расчете налоговой базы таких основных налогов, как налог на прибыль и НДС.
     
     Поступление налогов в бюджетную систему зависит от возмещения входного НДС предприятиям-экспортерам (по оплаченному НДС поставщикам сырья и материалов, использованных для производства экспортируемой продукции). О значимости данного фактора свидетельствует достаточно высокий уровень данного показателя относительно поступлений НДС в консолидированный бюджет Российской Федерации, составивший в 1999 году 25 %.
     
     Особое влияние на динамику налогового потенциала и поступление налогов в бюджетную систему оказывает инфляция. Ситуация, при которой происходит равномерный рост затрат предприятий и организаций и цен реализации и существует линейная связь между ростом цен и номинальными доходами и т.д., абстрактна. В реальной экономике неравномерный рост цен оказывает несимметричное влияние на издержки производства и реализуемую продукцию (тем более что они не совпадают во времени), происходит обесценение разрешенных вычетов при расчете налога на прибыль и НДС и т.д.; следовательно, воздействие инфляции на налоговую базу зависит от методологии декларирования и взимания отдельных налогов. Рост цен может оказывать как повышающее, так и понижающее воздействие на величину налогов и сборов, мобилизуемых в бюджетную систему. Кроме того, существует и иное воздействие инфляционных процессов на бюджетные доходы государства, состоящее в том, что в результате наличия временного лага между начислениями налогов и их поступлением в бюджетную систему происходит определенное инфляционное обесценение налоговых поступлений.
     
     Соответствующее влияние на прогнозирование поступления налогов оказывает учитываемый в расчетах показатель собираемости, представляющий собой процентное отношение налоговых поступлений к сумме налога, исчисленного от налоговой базы.
     
     Существенное влияние на уровень собираемости налоговых доходов (кроме мер налогового администрирования) оказывают разнообразные налоговые льготы, предоставляемые финансовыми органами и администрациями тем или иным категориям налогоплательщиков.
     
     Так, потери доходов бюджетной системы от предоставления администрациями закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) дополнительных налоговых льгот в 1999 году составили более 86,6 млрд руб., в том числе по платежам в федеральный бюджет порядка 25 млрд руб. Приостановление Федеральным законом от 31.12.1999 N 227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» действия законодательства, в соответствии с которым предоставлялись указанные льготы (за исключением ЗАТО, на территориях которых расположены федеральные ядерные центры), увеличит уровень собираемости налоговых доходов федерального бюджета в текущем году по прогнозным оценкам на 3,6 процентных пункта.
     
     Положительное влияние на повышение собираемости налогов и сборов оказывает и реструктуризация накопленной налоговой задолженности по платежам в федеральный бюджет (проводимая на основании соответствующего постановления Правительства РФ), поскольку основным условием для осуществления такой реструктуризации является своевременная и полная уплата налогоплательщиком текущих налоговых платежей.
     
     Увеличение собираемости наглядно характеризуется повышением налоговой нагрузки по поступлениям в федеральный бюджет (в условиях практически неизменного налогового законодательства), представленной в таблице 2.
     

Таблица 2

    
Налоговая нагрузка федерального бюджета Российской Федерации *1
(по налоговым доходам)

    
(%)

1999 год

2000 год

I квартал

1-е полугодие

9 месяцев

Год

I квартал

2-е полугодие

6,2

6, 8

6, 8

7,4

8, 8

9, 0



      _____
     *1 По расчетам авторов.
     
     Средний уровень собираемости основных налоговых доходов в федеральный бюджет ожидается в 2000 году с ростом против фактически сложившегося в 1999 году на 7,7 процентных пункта, в том числе по внутренним налоговым доходам на 8,6 %.
     
     Естественные колебания деловой активности и налоговой базы и изменения иных факторов отражаются в сезонности поступления налогов, которую также необходимо учитывать в процессе прогнозирования. Так, анализ поступления налогов и сборов в федеральный бюджет (см. табл. 3) показывает их определенное ежеквартальное соотношение в календарном году.
     

Таблица 3

    
Сезонность поступления налоговых доходов
в федеральный бюджет

    
(в % к году)

     

Период

1997 год

1998 год

1999 год

2000 год

Январь

6,4

8,7

5, 3

6,2

Февраль

5, 7

7, 5

4,3

6, 8

Март

6, 3

8,7

5, 6

7,2

I квартал

18, 4

24, 9

15, 2

20, 2

Апрель

10, 4

9, 4

7,8

8, 9

Май

9, 0

7, 5

6, 9

8, 7

Июнь

12, 5

7, 7

7, 5

8,2

II квартал

31, 9

24, 7

22, 3

25, 8

Июль

8, 6

8, 9

8, 6

8, 3

Август

7, 5

8,2

8, 9

8, 7

Сентябрь

7,2

4, 9

8, 8

7,8

III квартал

23, 2

27, 9

26, 3

24, 8

Октябрь

9, 4

8,7

10, 1

9, 0

Ноябрь

8,2

9, 3

11,6

9, 4

Декабрь

9, 0

10, 5

14, 5

10, 9

IV квартал

26, 5

28, 5

36, 2

29, 2

Год

100, 0

100, 0

100, 0

100, 0

  

     Исходной составляющей налогового планирования является определение налоговой базы для каждого вида налога. Расчет налоговой базы проводится как на федеральном уровне (с учетом рассмотренных выше показателей), так и в региональном разрезе с учетом отраслевой структуры. При этом региональное налоговое планирование также основывается на результатах анализа исполнения текущих налоговых обязательств, мониторинга и прогноза макроэкономической ситуации в регионах.
     
     Необходимо учитывать большую территориальную дифференциацию субъектов Российской Федерации по социально-экономическим условиям и соответственно по их доле в поступлениях налогов и сборов в федеральный бюджет. Очевидно, что значимость отдельных субъектов Российской Федерации в формировании доходной части федерального бюджета обусловливается существенными различиями в их экономическом развитии, отраслевой структуре хозяйства, интенсивности региональных и межрегиональных потоков товаров, финансовых ресурсов и услуг.
     
     Так, в последние годы движение финансовых потоков сосредоточилось в основном в центральных регионах. Это связано прежде всего с внутрикорпоративными интересами крупных налогоплательщиков, приводящими к концентрации денежных средств в финансовых центрах России, и недостаточным развитием банковского сектора в регионах.
     
     Это предопределяет необходимость применения индивидуального подхода при расчете налоговой базы для каждого региона. Поэтому для объективного определения налоговой базы субъектов Российской Федерации и расчета на этой основе налогового потенциала используется система показателей, определяющих тенденции развития макроэкономической ситуации в регионе.
     
     Значительное влияние на налоговую базу оказывают неплатежи в экономике, задолженность по заработной плате, практикуемые формы расчетов - денежные, бартерные, вексельные и т.д. Велико влияние основных и крупных налогоплательщиков (включая финансово-банковские и финансово-промышленные холдинги): их финансовое состояние, формы расчетов, правовой статус и т.д.
     
     Таким образом, налоговое планирование включает определение объемов налоговых поступлений в бюджетную систему в порядке определенной периодичности (год, квартал, месяц) по каждому субъекту Российской Федерации. При этом в разрезе субъектов Российской Федерации на федеральном уровне планируются интегрированные объемы налоговых и неналоговых доходов, и каждый территориальный налоговый орган, учитывая конкретные особенности своего региона, самостоятельно планирует объемы поступлений по конкретным налогам и сборам.
     

     Эффективность деятельности налоговых органов субъектов Российской Федерации оценивается по конечным результатам их работы. Вместе с тем увеличение налоговых поступлений, обеспечение стабильности их поступления во многом зависят от квалифицированного налогового прогнозирования и планирования.
     
     Таким образом, практика налогового прогнозирования должна сопрягаться с анализом тенденций поступления налогов в бюджетную систему и моделированием поведения налогоплательщиков при различных вариантах экономической политики. Целесообразно сформировать систему среднесрочного налогового прогнозирования, которая позволит существенно повысить стабильность доходов бюджетной системы.
     
     Необходимо также продолжить совершенствование годового планирования. Внутригодовое планирование должно осуществляться на основе постоянного анализа краткосрочных экономических тенденций, анализа ситуации на финансовых рынках и эффективности реализации мер экономической политики по сравнению с параметрами, заложенными в основе бюджетных расчетов.
     
     Следует серьезно заняться дальнейшим развитием налогового планирования на региональном уровне с целью повышения его научно-методической обоснованности.
     
     В основу налогового планирования должен быть заложен принцип минимизации потерь и выпадающих доходов бюджетной системы. Анализ показателей налоговой базы, использования налогового потенциала региона, уровня собираемости налогов и сборов, мониторинг налоговых платежей крупнейших и основных налогоплательщиков, прогнозирование показателей их экономической деятельности, налоговой нагрузки, мониторинг основных финансовых потоков и их соответствия товарно-материальным потокам, постоянная инвентаризация налоговых льгот, отсрочек и рассрочек по налоговым платежам и т. п. должны стать неотъемлемой частью налогового планирования, а ранее господствующий в налоговом планировании метод «от достигнутого» должен быть исключен из практики.
     
     Особое внимание необходимо уделить разработке и опытной отработке методик прогнозирования и планирования налоговых поступлений. Обеспечение разработки и периодического обновления Налогового паспорта региона по каждому субъекту Российской Федерации (в настоящее время находится в стадии утверждения), содержащего показатели, используемые для комплексного анализа социально-экономических условий развития регионов, также позволит поднять уровень налогового планировании. Должен стабильно функционировать механизм информационного взаимодействия федерального центра с региональными налоговыми органами. Структура информационных баз данных в регионах и в центре должна быть универсальной, совместимой с существующей налоговой отчетностью.
     
     На эффективность налогового прогнозирования и планирования большое значение оказывает стабильность налогового законодательства, подразумевающего неизменность основополагающих налоговых институтов и правил уплаты налогов в течение длительного периода времени.
     

     Частые изменения в налоговом законодательстве не способствуют планированию налоговых поступлений на должном уровне. Кардинальные изменения в налоговой системе вначале, как правило, не только не увеличивают налоговые поступления в бюджетную систему, но и приводят к потерям доходных источников, поскольку налоговая нестабильность в стране является тем решающим фактором, который заставляет многих налогоплательщиков уходить в теневую экономику. В связи с этим важное значение имеет принятие и введение в действие части второй НК РФ.
     
     Прогнозные оценки поступления налогов и сборов в бюджетную систему периодически уточняются в зависимости от изменений параметров экономических показателей и складывающихся тенденций в развитии экономики. Так, в 2000 году для российской экономики сложилась более благоприятная ситуация, чем прогнозировалась ранее при определении основных параметров для расчета доходов бюджетной системы. Это связано с влиянием таких факторов, как снижение политической и экономической неопределенности в результате выборов Президента Российской Федерации и представления им пакета документов по реформе власти и приоритетам развития экономики, принятие экономической программы Правительства РФ на ближайшие два года, начало проведения налоговой реформы, направленной на снижение налоговой нагрузки на экономику, благоприятный для развития отечественного экспорта энергоресурсов мировой уровень цен на нефть и т.д.
     
     В первом полугодии 2000 года выше прогнозируемых сложились темпы роста ВВП и положительного сальдо внешней торговли. Индекс выпуска продукции и услуг базовых отраслей экономики составил в этот период 108,6 % *1 против 99,1 % в аналогичном периоде 1999 года. Реальный объем ВВП превысил уровень января-июня прошлого года на 7,5 %.
     _____
     *1 По материалам Центра экономической конъюнктуры при Правительстве РФ.
     

     Продолжился рост производства промышленной и сельскохозяйственной продукции по сравнению с аналогичным периодом прошлого года соответственно на 10,3 % и 0,8 %. Увеличение реальных располагаемых денежных доходов населения на 8,2 % способствовало росту оборота розничной торговли.     

   

     Улучшение экономической ситуации, сохранение благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, повышение монетизации экономики, принятие дополнительных мер по налоговому администрированию, максимальное исключение в расчетах с бюджетом использования денежных суррогатов и зачетов обеспечило существенное увеличение поступлений налогов в бюджетную систему.