Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Проблемы определения бюджетных средств


Проблемы определения бюджетных средств

Д.Л. Комягин

     В настоящее время подавляющее большинство санкций, взыскиваемых органами государственного финансового контроля, налагается за нецелевое использование бюджетных средств. Бюджетным кодексом Российской Федерации введено понятие "нецелевое использование бюджетных средств", под которым подразумеваются направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Такое нарушение может повлечь за собой не только наложение на организацию соответствующих штрафных санкций, но и привлечение к административной и уголовной ответственности виновных должностных лиц.
     
     В то же время понятие "бюджетные средства" в действующем законодательстве отсутствует. Между тем четкая установленная законом дефиниция данного термина была бы весьма полезна для разрешения значительного количества споров, возникающих при осуществлении государственными органами своих контрольных функций. В частности, вот уже несколько лет разногласия вызывает вопрос о том, когда эти функции начинаются и когда заканчиваются. Ответить однозначно на этот вопрос в настоящее время невозможно. Действительно, до какого этапа, например, средства бюджетной ссуды являются бюджетными - на стадии их выделения Минфином России получателю бюджетной ссуды либо при осуществлении получателем своих обязательств посредством передачи части средств бюджетной ссуды контрагентам по договорам. При осуществлении закупок для государственных нужд процедура осуществления поставок также может быть многоступенчатой, включая несколько договоров, заключаемых со ссылкой на государственный контракт.
     
     Не однозначен также ответ на вопрос: когда возникают бюджетные средства - с момента их зачисления на счет учета доходов федерального бюджета либо еще на стадии выполнения налогоплательщиком своей обязанности? В случае если речь идет о неналоговых доходах - с момента платы за аренду имущества, находящегося в государственной собственности, либо платы за выдаваемые паспорта, либо с момента зачисления уплаченных средств в доход федерального бюджета?
     
     Первое, что можно сказать: бюджетные средства - это денежные средства, находящиеся в собственности федерального бюджета, то есть средства, размещенные на счетах соответствующего бюджета.
     

     С гражданско-правовой точки зрения право собственности  на безналичные (находящиеся на банковских счетах) денежные средства трактуется юристами по-разному. Одни утверждают, что в период "нахождения" денег на счете объект права собственности владельца счета (до внесения вклада - это наличные деньги) трансформируется в объект имущественного права - в право требовать от банка выдать денежную сумму или совершить расчетную операцию. Это право основано на обязательстве по договору банковского счета. При этом владелец счета является не собственником денег, а обладателем имущественного права. Есть иная, более распространенная точка зрения, согласно которой владелец счета сохраняет право собственности на деньги, помещенные на счет. В период "нахождения" денег на счете юридическая природа денег не меняется, они существуют временно в безналичной форме.
     
     Для той ситуации, когда на счете по учету расходов бюджета находятся средства, "зарезервированные" за получателями средств федерального бюджета на основании закона о федеральном бюджете на соответствующий год, а в роли банка выступает федеральное казначейство, гражданско-правовые нормы действовать не могут, так как правоотношения по доведению бюджетных ассигнований являются, по своей сути, публичными отношениями власти и подчинения и регулируются нормами соответствующего законодательства. Системообразующим нормативно-правовым актом бюджетного законодательства в настоящее время является Бюджетный кодекс Российской Федерации, статьей 1 которого установлено, что к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы. С точки зрения Бюджетного кодекса Российской Федерации, до момента, пока денежные средства существуют в системе счетов федерального казначейства, они, безусловно, являются бюджетными средствами, и регулирование их использования осуществляется нормами бюджетного законодательства.
     
     Обычное бюджетное финансирование (речь идет, например, о таких формах расходов бюджетов, как ассигнования на содержание бюджетных учреждений, о трансфертах населению) представляет собой движение средств по системе лицевых счетов в органах федерального казначейства, открытых на счете по учету средств федерального бюджета в учреждении Банка России и, в силу вышесказанного, является полностью подлежащим контролю со стороны уполномоченных государственных органов. Все участники данного процесса имеют дело, без сомнения, с бюджетными средствами вплоть до конечной стадии - оплаты платежных документов, представленных бюджетным учреждением в территориальный орган федерального казначейства,
     
     Кроме планового финансирования, существуют такие формы осуществления государственных расходов, как субсидии, субвенции и дотации. Их определение дано в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов; субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов; субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
     
     Что касается дотаций, то данные средства могут существовать только в доходах либо расходах бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации, то есть всегда являются бюджетными средствами. Поскольку не определяется целевой характер предоставления данных средств, необходимости сквозного контроля за их использованием не возникает. Дотация, будучи переданной, например, из федерального бюджета в бюджет субъекта Федерации, учитывается как собственный доход бюджета субъекта Федерации и далее используется в соответствии с целевым назначением, установленным нормативным актом о бюджете данного субъекта Федерации.
     
     Субвенции и субсидии, во-первых, имеют целевой характер, и, во-вторых, могут быть переданы физическому или юридическому лицу. В силу прямого указания закона средства субвенций и субсидий, уже перечисленные на счет такого лица, все-таки остаются бюджетными. Это подтверждается как приведенной выше нормой Бюджетного кодекса Российской Федерации, так и целевым характером данных средств. Они не могут быть израсходованы на цели, иные, чем предусмотренные при их выделении. С точки зрения контроля, основное отличие субвенций и дотаций от планового финансирования по смете бюджетного учреждения заключается в порядке использования бюджетных средств. В связи с этим необходимо пояснить, что использование бюджетных средств по смете бюджетного учреждения контролируется не только с точки зрения целевого использования (на цели, предусмотренные бюджетной росписью и по соответствующему коду экономической классификации бюджетов Российской Федерации), но и с точки зрения процедуры использования (в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, при соблюдении условия предварительного учета бюджетных обязательств и т.п.).
     
     Наиболее четко это изложено в письме Минфина России от 16.04.1996 N 3-А2-02 "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета", в соответствии с которым под нецелевым использованием средств, выделенных из федерального бюджета, следует понимать такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями или событиями, неправомерность которых закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств.
     
     При использовании субвенций и дотаций с точки зрения контроля значение имеет исключительно их целевое использование. В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление субсидий и субвенций юридическим лицам, которые не являются государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, а также гражданам-предпринимателям допускается в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами и федеральными законами, на условиях и в порядке, которые особо определены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. При этом субсидии и субвенции в случаях их нецелевого использования и в случаях их неиспользования в установленные сроки подлежат возврату в бюджет.
     
     Сама процедура реализации целей предоставления субсидий и субвенций бюджетным законодательством не регламентирована, то есть данные средства, оставаясь бюджетными, допускают достаточно большую степень свободы при обращении с ними. Тем не менее, как сказано выше, средства субвенций и субсидий являются бюджетными, и их получатель подлежит ответственности за целевое использование и возврат данных средств по нормам бюджетного законодательства.
     
     Сложнее обстоит дело с такими формами выполнения государственных расходов, как бюджетный кредит. Статья 76 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает, что бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, бюджетным учреждением, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом положений Кодекса и иных нормативных актов. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является обеспечение заемщиком исполнения своего обязательства по возврату.
     
     Иными словами, закон прямо указывает, что предоставление бюджетного кредита регулируется нормами гражданского законодательства. В данном случае средства опять перечисляются на счет юридического или физического лица, а характер их использования определяется в договорном порядке. Таким образом, при предоставлении бюджетного кредита после списания со счета по учету средств бюджета и зачисления на счет получателя кредита денежные средства перестают быть бюджетными, и ответственность получателя определяется договором и гражданским законодательством. Это подтверждается также и тем, что в этом случае закон требует обязательного обеспечения кредита, так как иной возможности гарантировать возврат средств кредита у государства нет. Необходимо заметить, что полномочия по контролю за целевым использованием кредита со стороны государственных органов и соответствующие штрафные санкции могут быть предусмотрены договором, но механизм их реализации является гражданско-правовым.
     
     В то же время исходя из действующей практики ответ на вопрос о природе средств бюджетного кредита неоднозначен. Так, бытует мнение, что бюджетные средства остаются бюджетными и при оформлении бюджетного кредита, так как речь идет всего лишь о передаче данных средств в управление. Подход объясним с точки зрения логики, но в данном случае из закона следует иное. Отношения по предоставлению кредита регулируются нормами главы 42 "Заем и кредит" Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ). В силу указания ст. 819 о применении к отношениям по кредитному договору правил договора займа рассмотрим ст. 807 ГК РФ. В ней установлено, что по договору займа одна сторона передает в собственность другой стороне деньги или другие вещи, определенные родовыми признаками, а последняя обязуется возвратить такую же сумму денег или равное количество других полученных им вещей того же рода и качества. Иными словами, происходит переход собственности, и денежные средства (в случае бюджетного кредита) из собственности казны Российской Федерации переходят в собственность заемщика.