Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Налоговое администрирование

     

Налоговое администрирование

И.А. Перонко,
государственный советник налоговой службы II ранга, к.э.н., профессор
     
В.А. Красницкий,
государственный советник налоговой службы III ранга, к.э.н
          
     В последнее время в печати, да и в официальных документах все чаще и чаще встречается словосочетание "налоговое администрирование". Однако, на наш взгляд, научно обоснованного раскрытия этого понятия в отечественной литературе не встречается. Поэтому хотелось бы в общих чертах поделиться нашим видением содержания налогового администрирования, его специфики и сферы действия.
     
     По нашему мнению, налоговое администрирование - это система управления государством налоговыми отношениями.
     
     Налоговые отношения являются предметом налогового администрирования.
     
     Возникновение налоговых отношений обусловлено объективной необходимостью в связи с наличием и функционированием государства и его институтов. Становление рыночных принципов хозяйствования в России сопровождается повышением роли государственного регулирования в управлении экономическими и социальными процессами, что предопределяет повышение значимости налогов не только как способа обеспечения властных структур необходимыми средствами, но и как элемента системы государственного воздействия на пропорции общественного воспроизводства. Для успешного проведения налоговой политики государства необходима система организационных мероприятий.
     
     У государства возникают налоговые отношения с субъектами налогообложения (в лице субъектов налогового контроля) - юридическими и физическими лицами, на которых лежит юридическая обязанность уплаты налогов за счет собственных средств. Налоговым отношениям может предшествовать система мер (управленческих, правовых), принимаемых субъектами налогового контроля, ему создания соответствующих предпосылок для осуществления контрольных функций в рамках принятых норм и правил.
     
     Переход от административно-командной экономики к рынку придает управлению налогообложением глубокий экономический смысл и предъявляет к нему совершенно иные требования. Постепенно управление выходит из статичного состояния и начинает оперативно реагировать на различные изменения налоговых правоотношений. В связи с этим сама система налогообложения приобретает индикативные свойства. Недопоступление налогов может сигнализировать о том, что:
     
     1) действующие налоговые нормы перестали отвечать воспроизводственным потребностям и их следует подвергать ревизии;
     
     2) налоговые администрации утратили способность отслеживать тенденцию налоговых поступлений и перекрывать возможность ухода от налогов;
     
     3) усилились международные интеграционные процессы и возникла необходимость освоения налоговыми администрациями особенностей зарубежного налогового законодательства, а также международных правил заключения договоров об избежании двойного налогообложения.
     
     Такого рода сигналы обусловливают необходимость пересмотра методов управления налоговым производством. Анализ управленческих действий налоговых администраций может выявлять недостатки тактического свойства, устранить которые возможно в оперативном порядке, то есть без изменения экономико-правовых основ налогообложения. В таком случае принимаются правительственные решения о пересмотре методов налогового управления. Наука и практика могут выявить и потребность в существенном изменении структур и функций налоговых администраций, направлений налоговой политики и методических основ налогового производства, что становится причиной принятия кардинальных мер, вплоть до проведения очередного этапа налоговой реформы.
     
     Налоговое администрирование - это важнейшая сфера научно-практических исследований и методических действий, являющихся частью обшей теории и практики управления. Оно основывается также на фундаментальных познаниях политических, экономических, юридических и других наук, обогащенных современной отечественной и мировой практикой. Это совокупность методов, приемов и средств информационного обеспечения, посредством которых органы власти и управления (в том числе налоговая администрация всех уровней) придают функционированию налогового механизма заданное законом направление и координируют налоговые действия при существенных изменениях в экономике и политике.
     
     Таким образом, понятие "налоговое администрирование" раскрывается с двух сторон. Во-первых, это система органов управления (законодательные и административные налоговые органы). В круг их обязанностей входит процедурное обеспечение прохождения налоговой концепции на очередной плановый период: рассмотрение и обсуждение, утверждение в законодательном порядке. Кроме того, они должны составлять отчеты об исполнении налогового бюджета, подвергать их всестороннему анализу.
     
      Во-вторых, это совокупность норм и правил, регламентирующих налоговые действия и конкретную налоговую технику, а также определяющих меры ответственности за нарушение налогового законодательства.
     
     Налоговое администрирование - наиболее социально выраженная сфера управленческих действий. Недостатки налогового администрирования приводят к резкому снижению поступлений налогов в бюджет, увеличивают вероятность налоговых правонарушений, нарушают баланс межбюджетных отношений регионов с федеральным центром и, в конечном итоге, нагнетают социальную напряженность в обществе. Концептуальные просчеты при принятии налоговых законов только усиливают эти недостатки. Между налоговым производством, системой его управления и методологией налогообложения существует жесткая причинно-следственная взаимозависимость. Это фундаментальное положение налоговедения должно учитываться при организации системы управления налогообложением.
     
     В управлении налоговыми процессами участвуют не только специализированные органы. В него вовлечены все органы законодательной и исполнительной власти, Конституционный Суд Российской Федерации, научные коллективы отраслевых институтов, вузы, а также общественные организации, например, Общественная ассоциация защиты прав налогоплательщиков. Непосредственно влияют на налоговые взаимоотношения плательщиков и государства правоохранительные органы, аудиторские, адвокатские и консультационно-юридические службы. Их деятельность - также часть процесса управления налоговыми отношениями.
     
     Задачи налоговых служб меняются при переходе к рынку и функционировании бизнеса в условиях экономической свободы. Из репрессивных органов МНС России. ФСНП России, Контрольно-ревизионное управление Минфина России, Счетная палата и их структурные единицы на местах должны постепенно преобразовываться не только в органы, обеспечивающие контроль за исполнением налоговых бюджетов, но и государственные исследовательские центры. Выполнение налоговыми администрациями аналитико-информационных функций (это возможно в условиях компьютеризации информационных потоков) позволит им значительно усилить регулирующую способность налогообложения. Следовательно, к системе государственного управления налогообложением, занимающейся координацией и совершенствованием всех сторон налогообложения, применимо понятие "налоговое администрирование".
     
     Налоговое администрирование - это особая сфера деятельности государства, перед которой стоят следующие задачи:
     
     1) прогнозирование объемов налоговых поступлений на среднесрочную перспективу на основе прогнозных расчетов роста доходности предприятий, отраслей и всей экономики в целом. На сегодня имеется обширный зарубежный и некоторый отечественный опыт составления таких расчетов (методическое обеспечение);
     
     2) разработка новых концепций в сфере налогового производства, способствующих развитию бизнеса без ущерба для государственных социальных программ;
     
     3) составление налоговых обоснований для обеспечения протекционистской политики в системе внешнеэкономической деятельности.
     
     Выполнение этих задач ускорит адаптацию отечественного налогообложения к рынку. что позволит ему интегрироваться в международную систему координации налоговых отношений.
     
     Налоговое администрирование должно прийти на смену традиционным подходам к управлению налогообложением, став важнейшим элементом управления государством в целом.
     
     Налоги жестко увязаны с отношениями собственности, а это - область конфронтации экономических интересов. До тех пор пока не будут решены многие базисные проблемы (созданы рынки земли, труда, капиталов, устранены негативные тенденции приватизации и криминализации экономики и т. п.), сохранятся административно-командные методы управления.
     
     Последовательное устранение названных выше проблем, а также развитие законодательных основ налогообложения будут способствовать динамизму налогового управления, приданию ему правового характера. Законы, регламентирующие всю сферу экономических отношений, публикуются, они доступны для всех. Их углубленное изучение и толкование способствуют демократизации управления. Правовая грамотность граждан рано или поздно, но всегда приводит к ломке отживших структур и методов управления.
     
     Налоговое администрирование как особый научно-практический процесс чрезвычайно емко по своему содержанию, условиям организации и целевым установкам. Это и выработка правовых основ налогообложения на основе исторического опыта, современных достижений экономической науки и практики, и обеспечение условий функционирования конкретного налогового механизма, его элементов (планирования, регулирования, контроля), и создание учетно-аналитических, отчетных правил, документов, и многое другое. Оно занимает ведущее место в системе управления экономикой.
     
     Налоговое администрирование, основывающееся на положениях налогового права и дополняющее их, с теоретико-практической точки зрения можно назвать своего рода стержнем всей структуры элементов налогового механизма. Все его слагаемые: планирование, регулирование и контроль - суть управленческие действия профессионалов в органах власти, управления, в научно-исследовательских структурах и т.д. Нормы налогового права позволяют организовать рациональную систему налогового администрирования, распространить его на весь налоговый механизм. По нашему мнению, с научной точки зрения налоговый механизм выступает объектом налогового администрирования.
     
     В научных трудах ученых и практиков трактовка понятия "налоговый механизм" неоднозначна. Как правило, это понятие сводится к осуществлению налогового производства в конкретном пространстве и во времени. Этот подход представляется недостаточно глубоким, ибо подчеркивает возможность субъективизации налоговых действий.
     
     Прежде всего налоговый механизм - понятие методологического и лишь затем - методического порядка. Следовательно, налоговому механизму свойственно двойственное содержание. Рассматривать это содержание необходимо с широких (общетеоретических) и узких (практических) позиций.
     
     Во-первых, налоговый механизм - это область налоговой теории, трактующей это понятие как организационно-экономическую категорию, а следовательно, как объективно необходимый процесс управления перераспределительными отношениями, складывающимися при обобществлении части созданного в производстве национального дохода. Всю сферу отношений, образовывающихся в этом процессе, можно разграничить на три подсистемы: налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Теоретическое определение специфики этих подсистем подчиняется фундаментальным положениям экономической теории, ибо все они являются слагаемыми воспроизводственных отношений, развивающихся на фундаменте реального экономического базиса.
     
     Однако, во-вторых, практика привносит свои коррективы в концептуально определяемые сферы налогового планирования, регулирования и контроля. Поэтому налоговый механизм должен рассматриваться и в качестве свода конкретных налоговых действий, то есть в узком смысле этого слова. Это реальное налоговое производство. С таких позиций налоговый механизм выступает как экономический рычаг субъективного (императивного) регламентирования системы налоговых отношений. Подчиненность таких действий закону исключает субъективизм в регулировании налоговых отношений.
     
     Налоговый механизм, рассматриваемый через призму реальной практики, различен в конкретном пространстве и во времени. Так, неоднозначны налоговые действия на разных уровнях власти и управления, а также существенны различия и во временном отношении. Налоговый механизм как свод практических налоговых действий есть совокупность условий и правил реализации на практике положений налоговых законов. Поэтому так важно при каждом практическом действии придерживаться буквы закона с тем, чтобы не нарушать основного принципиального требования налоговой теории - субъективное и объективное начала процесса налогообложения представляют собой единое целое. Иными словами, любое налоговое действие, не базирующееся на объективной основе, выступает как субъективистское вмешательство в воспроизводственные процессы, что неминуемо ведет к их деформации.
     
     Налоговое производство, регламентируемое законами и подзаконными актами налоговых администраций, зависит от целого круга законодательных требований, изложенных в Конституции Российской Федерации, Налоговом, Арбитражно-процессуальном, Земельном, Водном, Таможенном и других кодексах. Непосредственное влияние на налоговое производство оказывают положения Налогового, Гражданского кодексов и Методические основы организации и ведения бухгалтерского учета, утверждаемые Минфином России. Гражданский кодекс, определяя правовой статус хозяйствующих субъектов, дает возможность устанавливать соответствующие им налоговые режимы (льготы, сроки уплаты налогов и др.).
     
     Налоговый механизм позволяет упорядочить налоговые отношения, опираясь на налоговое право, основы управления налогообложением.
     
     Конкретный налоговый режим, применяемый при формировании того или иного налога, зависит не только от положений налоговых законов, но и от издаваемых инструктивных указаний к ним. Этот механизм различается в зависимости от организационно-правовой формы деятельности, статуса плательщика: юридическое или физическое лицо. Налоговому производству присущи особенности, которые обусловлены полнотой прав и обязанностей сторон, участвующих в налоговых процессах. Эти особенности складываются под влиянием норм и правил, предписываемых Гражданским кодексом.
     
     Налоговая техника не только определяет функциональное содержание налогового механизма, но и оказывает прямое воздействие на весь ход общественной жизни. Принятие оптимального налогового механизма означает как выбор разумных налогов, так и обеспечение соответствующих норм и правил их исчисления и уплаты в бюджет. Важен здесь также и состав налоговых льгот и санкций.
     
     Налоговый механизм, формируемый как экономико-правовой способ реализации на практике внутреннего потенциала категории "налог", служит воспроизводственным целям, способствует достижению относительного равновесия между общегосударственными, корпоративными и личными экономическими интересами. В функциональном отношении действие элементов налогового механизма разграничено по двум подсистемам: фискальной и регулирующей. Соблюдение паритета между ними позволяет говорить о создании оптимального налогового механизма. Данная задача трудновыполнима при политической и экономической нестабильности в любой стране, и тем не менее при формировании налоговой тактики и выборе стратегии налогообложения это главное требование к вводимому налоговому механизму должно соблюдаться в той мере, в какой позволяют объективные условия. Налоговый механизм должен быть абсолютно свободен от чисто субъективистских подходов и не зависеть от узковедомственных интересов.
     
     Все названные подсистемы (элементы) налогового механизма разграничены условно, поскольку на практике они нередко пересекаются, а налоговое регулирование и контроль выступают вовсе органичным целым, ибо они есть проявления регулирующей налоговой функции. В процессе текущего налогового регулирования применяются как поощрительные методы в виде системы налоговых льгот, так и санкционные методы в виде начисления штрафов, обращения сумм недоимки на имущество налогоплательщика или его дебиторов, процедур банкротства и т. д. Все эти действия раскрывают регулирующее назначение налогообложения в целом. Элементы налогового механизма являются в то же время относительно самостоятельными комплексами налоговых действий, и каждый из них подчиняется своим правилам организации, оценки и обобщения. В рамках каждого из элементов налогового механизма применяются только ему свойственные приемы или техника налоговых действий. Различия методов налогового планирования, регулирования и контроля позволяют исследовать эти области как относительно самостоятельные, установить присущие им закономерности. На этой основе вырабатываются направления совершенствования налогового механизма как системы. Более того, все три элемента налогового механизма - области, суть которых предопределена не только налоговой наукой и практикой. Так, налоговое планирование осуществляется исходя из рекомендаций общей теории и практики планирования, маркетинга и других наук. Тем же правилам подчиняются налоговое регулирование и контроль. Большое значение для них имеют рекомендации, выработанные общей теорией управления и права.