Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

О региональном аспекте совершенствования налогового законодательства

          

О региональном аспекте совершенствования налогового законодательства

     
     А.Б. Паскачев,     
государственный советник налоговой службы II ранга, д.э.н., профессор
     
А.Л. Коломиец     
магистр географии, советник налоговой службы III ранга
     
     В настоящее время в бюджетной практике Российской Федерации не предусматривается дифференциация налогообложения по регионам. Абсолютное большинство налоговых льгот или, напротив, "ужесточений" налогового пресса носит отраслевой характер и лишь затем "накладывается" на отдельные территории в зависимости от размещения тех или иных групп налогоплательщиков.
     
     Принятие макроэкономического решения, благоприятного для одних регионов, может отрицательно сказаться на интересах других и обострить конфликты между центром и периферией, осложнив проведение всей экономической политики.
     
     Следовательно, чрезвычайно важно разработать и внедрить систему оценки "региональных последствий макроэкономических воздействий" (аналог действующей в ЕС системы "Regional Assessment Impacts"), через которую должны проходить все принимаемые на федеральном уровне решения.
     
     В настоящее время, когда увеличивается доля налоговых поступлений в федеральный бюджет, необходимость создания такой системы становится все более актуальной. Согласно планируемым изменениям в налоговом законодательстве в 2001 году средства, остававшиеся ранее через систему зачетов в регионах, будут полностью поступать в федеральный бюджет. При введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) соотношение в распределении налогов между федеральным и территориальным бюджетами составит соответственно 52 и 48 %. Однако среди специалистов в области налогообложения бытует мнение, что реально разрыв в распределении доходов по уровням бюджетной системы может увеличиться, поскольку доходы от внешнеэкономической деятельности в проекте бюджета 2001 года занижены (по их мнению, НДС реально будет взиматься в большем объеме), доходы дорожных фондов также занижены, поэтому доля федерального бюджета в рассматриваемом соотношении может возрасти до 54 - 55 %.
     

Доля федерального бюджета в налоговых поступлениях, %

     


     
     Кроме того, в федеральный бюджет поступят ранее остававшиеся в регионах 15 % НДС. Взамен федеральный бюджет берет на себя те выплаты, с которыми регионы всегда плохо справлялись: целевые субсидии на детские пособия, на исполнение законов о ветеранах и инвалидах. Изымаются также деньги через упразднение Федерального дорожного фонда и отмену наполняющих его налогов с оборота (на реализацию ГСМ, на пользователей автомобильных дорог). Часть налогов компенсируется повышением акцизов на бензин. Дадут прибавку федеральному бюджету и акцизы, поступающие в полном объеме в федеральный бюджет. Регионам же предлагается заменить доходы от налогов с оборота доходами от нового единого муниципального налога и единого транспортного налога. Предусматривается возместить нехватку денег на строительство и восстановление, ремонт дорог из федерального бюджета, выделив отдельной строкой в федеральном бюджете фонд компенсации, который будет формироваться за счет 15 % НДС, пока поступающих в региональные бюджеты.
     

Характеристика субъектов Российской Федерации
по доле налоговых поступлений
в федеральный бюджет в 1996 - 1999 годах
(в %)

     

N
%

Субъект Российской Федерации

1996 г.

1997 г.

1998 г.

1999 г.

1

г. Москва

25,7

30,6

31,2

32,7

2

Ханты-Мансийский АО

9,8

8,2

5,2

6,5

3

г. Санкт-Петербург

3,7

3,5

4,9

4,5

4

Московская обл.

4,8

5,0

7,2

4,3

5

Самарская обл.

3,1

4,4

3,2

3,5

6

Ямало-Ненецкий АО

2,5

3,0

2,3

2,9

7

Краснодарский край

1,6

1,2

1,9

2,2

8

Красноярский край

1,4

1,4

1,6

2,1

9

Пермская обл.

2,2

2,4

1,6

2,0

10

Свердловская обл.

3,8

2,7

3,0

2,0

11

Нижегородская обл.

2,6

2,8

2,3

1,7

12

Республика Башкортостан

1,4

1,6

1,2

1,6

13

Иркутская область

1,9

0,8

1,4

1,1

14

Республика Татарстан

1,1

1,6

0,8

0,7


 

Доля первых 5 регионов в налогах федерального бюджета, %

47,8

51,6

51,7

51,5

  
 

Доля первых 10 регионов в налогах федерального бюджета,

60,1

64,2

62,8

62,7

  
 

Число регионов, дающих 50 % всех налоговых поступлений в федеральный бюджет

6

5

5

5

  
 

Число регионов, доля которых в налогах федерального бюджета более 1 %

26

24

22

32

          
     Планируемое перераспределение доходов в пользу федерального бюджета затронет в некоторой степени регионы, формирующие большую (превышающую 60 %) часть налоговых доходов федерального бюджета, которые за счет своих ресурсов выплачивали и детские пособия, и льготы ветеранам. Теперь это будет финансироваться из федерального бюджета. В проекте федерального бюджета на 2001 год записано, что компенсации и региональным дорожным, социальным фондам будут предоставлены всем регионам без исключения. Однако, по-видимому, около 30 % собранного НДС будет перераспределяться в пользу регионов-реципиентов.
     
     Наибольшая доля налоговых поступлений в федеральный бюджет на протяжении четырех лет приходилась на Москву, причем она постоянно увеличивалась. До 1999 года устойчиво возрастал данный показатель у Московской области и Красноярского края. Доля Ханты-Мансийского автономного округа, занимавшего до 1998 года второе место по вкладу в федеральный бюджет (9,8 % в 1996 году и 6,5 % в 1999 году), наоборот, заметно сократилась. В десятку регионов, обеспечивающих основную часть налоговых поступлений в федеральный бюджет в 1996 - 1998 годах, стабильно входило девять субъектов Российской Федерации. В 1998 году в их число впервые вошел Краснодарский край, бывший в 1996 - 1997 годах на 14-ом месте. До этого туда входили Иркутская область (в 1996 году) и Республика Татарстан (в 1997 году).
     
     Различия между регионами по их роли в формировании налоговых доходов федерального бюджета объясняются рядом причин. Чем больше доля региона в валовом внутреннем продукте (ВВП) страны, тем соответственно больше доля в налоговых поступлениях в федеральный бюджет (коэффициент корреляции между этими показателями составил 0,95). Следует отметить, что доля Москвы в налоговых поступлениях (31,2 %) по сравнению с долей в валовом региональном продукте (13,8 %) гораздо выше.
     
     Доля региона в ВВП страны, в свою очередь, находится в прямой зависимости от уровня развития экономики региона и ее специализации. Повышенный объем налоговых поступлений характерен для нефтегазодобывающих регионов, финансово-банковских центров, отдельных индустриально развитых территорий, ряда северных регионов.
     

Региональная структура налоговых поступлений федерального бюджета, %



     
     Однако следует отметить, что повышенный объем поступлений от отдельных отраслей характерен преимущественно для экономически слаборазвитых регионов с недостаточно диверсифицированной структурой народного хозяйства (ее рассмотрение представляет практический интерес с точки зрения оценки перспектив изменения объемов сбора налоговых поступлений в будущем). Чем более дифференцирована по отраслям экономики структура налоговых поступлений в регионе, тем более закономерен их рост в перспективе.
     
     Низкий налоговый потенциал имеют небольшие по размерам регионы с сельскохозяйственной специализацией и слабой промышленной базой. Принимая во внимание, что одни сельскохозяйственные товаропроизводители расположены в благоприятных для производства природно-климатических зонах, а другие, специализирующиеся в основном на производстве монопродуктов, находятся в неблагоприятных условиях, оценка налогового потенциала регионов с сельскохозяйственной специализацией приобретает качественный характер.
     
     Учет этого фактора особенно важен в условиях все более расширяющегося вхождения России в мирохозяйственные связи. Так, например, благополучие основной части жителей Калмыкии, Бурятии, Тывы, Хакасии строится на овцеводстве. Однако на современном этапе вследствие невысокой рентабельности данной отрасли ее доходность весьма подвержена конъюнктуре на мировых рынках шерсти. Быстрое перепрофилирование производства или поиск иных занятий для населения на этих территориях в силу национальных и природных особенностей, а также отсутствия инвестиций невозможны. Аналогичная ситуация сложилась в районах Крайнего Севера, где оленеводство является единственным источником дохода большей части коренного населения. Таким образом, при прогнозировании налоговых поступлений регионов необходимо делать поправку на их экономико-географические особенности и традиционную направленность их сельскохозяйственного производства.
     
     Особые режимы налогообложения (Ингушетия, Калмыкия, Алтай) и наличие соглашений по расщеплению налогов (Татарстан) негативно сказываются на усилиях налоговых органов по пополнению доходной части федерального бюджета.
     
     С 1994 года прослеживается тенденция к "легализации" индивидуальных налогово-бюджетных взаимоотношений различных субъектов Российской Федерации с федеральным центром посредством принятия различных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству. В настоящее время основной формой "правовой" асимметрии бюджетного устройства являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и подписываемые в их составе межправительственные соглашения по бюджетным и налоговым вопросам. Примером подобного рода являются межбюджетные отношения с Республикой Татарстан.
     
     Таким образом, причины межрегиональных различий в налоговой нагрузке на валовой региональный продукт зависят от его структуры и проводимой региональными и местными властями налоговой политики. В результате в каждом конкретном регионе величина налоговых поступлений определяется совокупностью объективных и субъективных факторов.
     
     Налоговая реформа 2000 года создает предпосылки для формирования принципиально новой парадигмы межбюджетных отношений - "межрегионального перераспределения экономического роста", с которой до сих пор ассоциируется "золотой век" региональной политики в большинстве западноевропейских стран, с ориентацией на более "равномерное" региональное развитие, нивелирование разрыва в бюджетной обеспеченности территорий. В настоящее время разница по этому показателю в отдельных случаях составляет 25 раз, а при вводе в действие части второй НК РФ и утверждении бюджета на 2000 год она будет уменьшена до 4 - 5 раз.
     
     Новая система особенно привлекательна для дотационных регионов Севера и Дальнего Востока (особенно для отдаленных и слабонаселенных автономных округов), в то время как у доноров (регионов Центрального, Центрально-Черноземного и Северо-Кавказского экономических районов) финансовая база может даже сократиться. Однако централизация финансовых ресурсов как объективное веление времени крайне необходима для стабилизации положительных тенденций, наметившихся в российской экономике. В этом ее важнейшее политическое значение.
     
     Очевидно, что усиление федеральной власти по вертикали путем создания федеральных округов и принятия других мер по ее стабилизации осталось бы просто лозунгом или во всяком случае сохранилось бы лишь формально, если бы эти меры не были подкреплены экономически. Без финансово-экономических рычагов влияния любые другие меры сами по себе не будут достаточно результативными и не дадут желаемого результата по установлению жесткой и эффективной федеральной власти. Поэтому сделанные шаги свидетельствуют о том, что федеральной власть будет не только по форме, но и по содержанию. По нашему мнению, еще имеется время для создания устойчивой базы совершенствования и развития экономических реформ. Развитие общества в таком направлении в сочетании с его демократизацией позволит усилить влияние государства в позитивном плане. Если же взятый в настоящее время курс будет остановлен или изменен, экономическая безопасность страны окажется под серьезной угрозой со всеми вытекающими последствиями.