Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Перспективы расширения налоговой базы


Перспективы расширения налоговой базы

     

А.Б. Паскачев,
государственный советник налоговой службы II ранга,
д.э.н., профессор

А.Д. Мельник,
советник налоговой службы I ранга, к.т.н.

     Важнейшей задачей экономической политики является стабилизация финансовой системы страны за счет централизации резервных финансовых ресурсов и усиления контроля за их расходованием, своевременного пополнения государственного бюджета, его сбалансированности по доходам и расходам, сокращения дефицита и внешнего долга, обеспечения финансирования федеральных и региональных потребностей.
     
     Между тем масштабы мобилизации доходов в бюджетную систему (26,8 % ВВП в 1999 году), достигаемые, по мнению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, "ценой огромного ущерба для экономической и политической системы страны, совершенно неудовлетворительны". Поэтому основные усилия должны быть направлены не только на мобилизацию всех резервов повышения налоговых поступлений, но и на принятие соответствующих мер по реформированию налоговой системы.
     
     Наряду с этим, исходя из необходимости достижения полноты исполнения доходной части федерального бюджета и обеспечения устойчивого роста налоговых поступлений, на повестку дня выдвигается задача определения путей расширения налоговой базы основных видов налогов и сборов в субъектах Российской Федерации.
     
     Очевидно, решение этой задачи зависит от создания благоприятных макроэкономических условий для расширения производства, инвестиционной и инновационной активности, переориентации с экспортно-сырьевой модели развития на интенсивную модель, построенную на базе развития внутренних факторов - стимулирования внутреннего спроса и ориентированного на него производства на основе оздоровления рыночной среды, повышения действенности механизмов рыночной конкуренции и инфраструктуры рынка (институты отношений собственности, антимонопольного регулирования, механизмов банкротства, преодоления платежного кризиса).
     
     Стратегия развития Российской Федерации должна предусматривать не только высокие темпы экономического роста, но и создание и освоение передовых технологий, позволяющих занять достойное место в мировом разделении труда.
     
     Наличие сильной политической воли у нового руководства страны создает предпосылки для реализации такой экономической стратегии, воплощаемой в целенаправленной, последовательной экономической политике, проводимой исходя из высших национальных интересов и основанной на контроле над национальными ресурсами. В условиях, когда налоги являются наиболее действенным инструментом регулирования рыночных отношений, ключевым звеном экономической политики России становится налоговая политика.
     
     Существующая в нашей стране налоговая система, основы которой заложены еще на рубеже 90-х годов, все более обнаруживает свои недостатки, приводящие к массовым случаям сокрытия доходов от налогообложения, развитию теневой экономики и бегству капиталов за границу. Криминальный и полулегальный вывоз капитала за границу, серьезно подрывающий экономическую безопасность страны, по оценке Минфина России, в 1999 году достиг 15-16 млрд долл. США. Российское налоговое законодательство также не адекватно стабильно функционирующей экономике.
     
     Неблагоприятный налоговый режим для предприятий, полностью уплачивающих налоги, приводит к недостатку инвестиций, направленных на модернизацию и адаптацию к условиям рынка. На это обратил внимание Президент Российской Федерации
В.В. Путин в своем выступлении в Государственной Думе 16 августа 1999 года: "Не должны успокаивать и данные по росту налоговых поступлений. Нет ни одной развитой страны, где бы казна на 85 процентов пополнялась за счет налогов от предприятий и только на 15 - от налогов с граждан. Во всем мире - прямо наоборот. Налоговую политику нельзя сводить к лозунгу - отдай все и спи спокойно… Нетерпимо положение, когда весомая часть ВВП все еще находится в теневом секторе, и причиной тому, конечно же, слабость государственных институтов. Во многих случаях именно она является источником наживы для недобросовестных предпринимателей, поводом для шантажа и давления на власть в своих корыстных интересах. Следствие этого - проникновение преступности в нашу экономику".
     
     Принципы радикального либерализма, усиленно проводившиеся в жизнь "молодыми реформаторами" и отрицающие активное государственное вмешательство в экономику, оказались несостоятельными в российских условиях. В уже упомянутом выступлении Президент Российской Федерации В.В. Путин указал: "Реформы - это только механизм улучшения жизни народа, жизни простых граждан прежде всего. Мне кажется, нам нужно покончить с революциями. Их устраивают, чтобы не было богатых. А сегодня стране нужны такие реформы, чтобы в ней не осталось нищих... Законы рынка по-настоящему эффективны только там, где нет разлада в едином механизме государственного управления, где работа всех ветвей власти подчинена одной цели - сохранению единства и целостности нашего государства".
     
     Процесс преобразования всей системы отношений собственности, направленный на разгосударствление, ликвидацию экономической монополии государства, должен органично сочетаться с использованием инструментов, предусматривающих активное участие государства в экономической жизни.
     
     Опыт ряда ведущих западных стран свидетельствует об эффективности системы взаимодействия государства и других субъектов экономики для координации их усилий по решению общегосударственных задач социально-экономического развития на основе индикативного планирования в разрезе сфер деятельности. При этом в качестве индикаторов социально-экономического развития могут использоваться показатели, характеризующие динамику, структуру и эффективность экономики, состояние финансов, денежного обращения, рынка товаров и ценных бумаг, движение цен, масштабы "теневой" экономики и объемы неуплаченных налогов, занятость и уровень жизни населения, внешнеэкономические связи, дифференциацию субъектов Федерации по уровню экономического и социального развития и др. На региональном уровне в качестве объектов индикативного анализа также могут рассматриваться уровень самообеспеченности основными видами ресурсов, платежный баланс региона и его налоговый потенциал.
     
     Взаимоувязанная и внутренне сбалансированная система индикаторов призвана давать количественную характеристику социально-экономической политики государства, на реализацию которой должны направляться все меры государственного регулирования. При индикативном планировании в качестве таких мер государственного воздействия на социально-экономические процессы могут использоваться централизованные финансовые и валютные средства и кредиты, налоговые рычаги, таможенные пошлины и сборы, лицензии и квоты, объемы поставок продукции для государственных нужд, система амортизации, определение условий функционирования государственных предприятий.
     
     Характерно, что объекты индикативного анализа и используемые при этом показатели, отражающие состояние различных сфер экономики, во многом аналогичны информационной базе Налогового паспорта региона, внедряемого МНС России. Это позволяет сделать вывод о том, что налоговая паспортизация субъектов Федерации органично вписывается в систему индикативного планирования.
     
     Информационная база Налогового паспорта региона создает основу для расчета совокупного дохода регионов, их экономического, финансового и налогового потенциалов и соответствующих показателей по Российской Федерации в целом. Эта информационная база отражает возможности экономического роста регионов и соответствующего роста налоговых поступлений, что имеет важное значение для своевременного и обоснованного составления бюджетов, а также для определения путей перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания бюджетной обеспеченности.
     
     Мировая практика свидетельствует о том, что повышение эффективности государственного регулирования экономики требует значительного увеличения объема бюджетных средств. В то же время налоговая система не должна подавлять экономический рост и инвестиционную активность, выталкивая хозяйственную деятельность в "теневой" сектор, который стал одним из основных внутренних факторов подрыва экономической безопасности.
     
     В этих условиях особо актуальным стало совершенствование налогового процесса посредством создания рациональной сбалансированной налоговой системы, соответствующей складывающейся структуре экономики и способствующей повышению эффективности производства, финансовому оздоровлению экономики страны, устранению диспропорций, возникших в ходе структурной перестройки промышленности, ускорению научно-технического прогресса, созданию равновыгодных условий деятельности в различных секторах экономики, сдерживанию роста цен и инфляции. Структура налоговой системы должна быть нацелена на отслеживание и учет всех "невидимых" в настоящее время финансовых потоков. Изменения в налоговой системе, взаимоувязанные с бюджетной реформой, должны обеспечить улучшение ситуации со сбором налогов, которое может быть достигнуто в результате двух взаимосвязанных действий: продолжения реформирования налоговой системы и борьбы с уклонением от уплаты налогов в рамках действующей системы.
     
     При этом особое внимание должно быть обращено на упрощение налоговой системы и уменьшение числа налогов, выравнивание условий налогообложения для всех налогоплательщиков и сокращение налоговых льгот, перенос налоговой нагрузки на те виды доходов, которые не оказывают негативного воздействия на легализацию прибыли, личных доходов, а также на проведение комплекса мероприятий, стимулирующих отказ предпринимателей от теневой экономической деятельности.
     
     Одновременно с укреплением налоговой базы федерального бюджета как главного стабилизирующего фактора экономики страны должно проходить укрепление налоговой базы субъектов Федерации, органов местного самоуправления в рамках предоставления субъектам Федерации самостоятельных налоговых источников, соответствующих объему их конституционных функций, и постепенного сокращения объемов федеральных трансфертов, а также ликвидации практики использования зачетных схем при исполнении бюджетов. Для реализации в налоговой системе принципов федерализма следует поэтапно осуществлять переход от практики "расщепления" отдельных видов налогов между бюджетами разных уровней (что крайне негативно влияет на межбюджетные отношения, подрывает налоговую дисциплину и серьезно осложняет работу налоговых органов) к порядку закрепления за бюджетами каждого уровня (начиная с федерального) собственных источников налоговых доходов с правом самостоятельно определять ставки налогов (в пределах, установленных законодательством). Это позволит заменить систему отчислений из регулирующих налогов на налоговую систему, четко разграниченную по уровням власти.
     
     В нынешней переломной ситуации проблему создания такой налоговой системы целесообразно рассматривать в контексте стратегии эффективного социально-экономического развития страны на перспективу. Функционирующий в России рынок пока не способен обеспечить взаимодействие субъектов экономики в хозяйственном пространстве и их устойчивое развитие во времени; для обеспечения этих процессов следует создать соответствующие институты рынка, поддерживаемые механизмами их массового соблюдения.
     
     Поэтому столь важным является опора на систему многоуровневого стратегического планирования, способного преодолеть негативное влияние раздробленности экономики, непредсказуемости факторов, влияющих на поведение хозяйствующих субъектов и возможные издержки на преодоление рисков. В этом плане весьма характерны результаты опроса, проведенного ЦЭМИ РАН, который показал, что около 40 % предприятий считают необходимым формировать стратегию, а 90 % респондентов заинтересованы в наличии стратегии у деловых партнеров*. При этом стратегии отдельных предприятий должны интегрироваться, что позволит определить стратегическую картину секторов экономики и, в целом, стратегию на макроуровне.
     _____
     * Клейнер Г.  Защита от агностицизма. «Эксперт», № 10. 13 марта 2000 г.

     
     В рамках этой стратегии целесообразно выделить два этапа преобразований: первый (примерно 2-3 года) - достижение стабильного развития отраслей и сфер экономики, обеспечивающих жизненно важные интересы Российской Федерации и ее экономическую безопасность; второй (примерно до 2010 года) - вывод страны на траекторию нормального экономического развития за счет быстрого повышения уровня производства, основанного на применении высоких технологий, ресурсосбережении и энергосбережении, и интеграция России в систему мирохозяйственных связей на условиях равенства с ведущими странами мира.
     
     Решение поставленных задач должно быть обеспечено введением с 2001 года специальной части Налогового кодекса Российской Федерации, что позволит упростить налоговую систему, уменьшить количество налогов, снизить налоговое бремя на производство и налоговую нагрузку на фонд оплаты труда, повысить роль имущественных налогов, увеличить долю ресурсных платежей, уменьшить и поэтапно отменить оборотные налоги, упорядочить и максимально сократить налоговые льготы. В дальнейшем целесообразен постепенный переход к более справедливому налогообложению доходов физических лиц в зависимости от уровня этих доходов. Усиление налогообложения потребления должно касаться сверхвысокого потребления как физических, так и юридических лиц и распространяться на сверхвысокие неинвестируемые доходы и объекты, для которых существует система государственной регистрации, - особо крупную недвижимость, престижные технические средства транспорта и др. Налогообложение незавершенных объектов должно осуществляться пропорционально степени их готовности.
     
     В перспективе на период 2000-2004 годы целесообразно предусмотреть реализацию более кардинальных мероприятий, связанных прежде всего с освобождением бюджета от непосильных обязательств, за счет снижения налогового бремени на товаропроизводителей, расширения на этой основе налоговой базы и усиления системы налогового администрирования, которая должна усилить воздействие на неплательщиков налогов и упростить положение честных налогоплательщиков. Например, наряду с изменением порядка взимания акцизов на алкогольную продукцию и нефтепродукты, с целью максимального переноса нормативного налогового бремени на сферу потребления, необходимо ужесточение административной и уголовной ответственности за незаконные производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции, а также усиление регулирования оптовой и розничной торговли через аккредитацию и создание специализированных оптовых торговых организаций.
     
     Вхождение России в мировой рынок объективно ставит нашу обрабатывающую промышленность и сельское хозяйство (независимо от форм собственности) в неравные условия с зарубежными конкурентами и вследствие естественного удорожания отечественной продукции из-за суровых природных условий огромной территории зоны Севера (около 11 млн кв.км, или более 60 % всей территории России) и повышенных транспортных расходов.
     

     Поэтому в организации структурной перестройки экономики на современной технологической основе главный акцент должен быть сделан на государственном стимулировании научно-технического прогресса, широком освоении передовых технологий, массовом внедрении перспективных нововведений, проведении активной промышленной и научно-технической политики. Соответственно в процессе реформирования налогообложения центр тяжести с фискальных начал следует перенести на функции регулятивного характера, обеспечивающие более тесную увязку налоговых платежей с результатами и условиями производственной деятельности хозяйствующих субъектов в ключевых отраслях российской экономики. Это позволит обеспечить максимальную действенную поддержку малому бизнесу и предпринимательству, создающим новые рабочие места и образцы продукции.
     
     В этой связи, в частности, уместно обратить внимание на накопленный в Китае опыт развития высоких технологий (например, информационных), который показывает, что малые и средние предприятия способны добиваться выдающихся успехов на внутренних и зарубежных рынках и со временем превращаться в гигантские корпорации с оборотами в несколько сот миллионов долларов*.
     _____
     * Мажаров И. Научно-техническая программа КНР: взгляд в будущее. PC WEEK / RE. № 26-27. 20 июля 1999 г.

     
     При этом увеличение производства за счет иностранных инвестиций и импорта технологий не должно тормозить развитие отечественных технологий, нацеленных на создание более передовой и прогрессивной по сравнению с зарубежными аналогами продукции. В том же Китае государственная политика предусматривала устойчивые барьеры на пути импорта в страну устаревших или второстепенных технологий и в то же время стимулировала создание иностранными корпорациями научно-исследовательских центров непосредственно на территории КНР. В рамках программы "Факел" уже с 1990 года в Китае начали возникать так называемые "зоны высоких технологий" или "индустриальные парки высоких технологий", позволившие в рекордно короткие сроки поднять собственную науку и технику, а вместе с ними и ориентированные на экспорт наукоемкие отрасли.
     
     В наших условиях либерализация режима для прямых иностранных инвестиций, например, для развития топливно-энергетической базы в отдаленных районах Севера (через механизм соглашений о разделе продукции или другие формы), также может рассматриваться в качестве одного из механизмов привлечения капиталов; однако при этом не следует повторять ошибок с допуском инвесторов-нерезидентов на рынок краткосрочных спекулятивных операций.
     
     Многие проблемы развития бюджетообразующих отраслей и регионов могут быть решены с учетом рентного фактора. На фоне хронического дефицита российского бюджета в 90-х годах и негативного опыта передачи государством в частные руки большой доли ренты (по данным за 1997 год поступление ренты в федеральный бюджет России по сравнению с 1989 годом сократилось более чем в 4 раза) становится ясно, почему ранее у государства находились крупные средства для бюджетного финансирования*.
     ____
     * Ивановский С.И. Обездоленный Север. «Независимая газета». 3 ноября 1999 г.

     

     В нашей стране, сказочно богатой минеральными ресурсами (их запасы оцениваются специалистами в 28 трлн долл. США), рента с природных ресурсов по праву должна стать фундаментальным источником доходов бюджетной системы. По оценкам ученых РАН, на ренту приходятся 75 % общего прироста совокупного дохода России; в то же время в доходах бюджета ее доля не превышает 10 %, и на реальное благосостояние общества она пока ощутимо не влияет. В настоящее время лицензии практически на все разведанные месторождения полезных ископаемых принадлежат коммерческим компаниям. Однако стоимость природных ресурсов, находящихся в недрах, при выдаче лицензий на право добычи никоим образом не учитывается и не влияет на эффективность недропользования*. Между тем мировой опыт указывает на необходимость обязательного учета стоимости минерального сырья, находящегося в недрах, и соответствующего отражения в системе лицензирования, что позволяет расширить инструментальные возможности государства для совершенствования экономического механизма недропользования.
     ____
     * Кимельман С., Санько В. Кладовая без замка. «НГ — полит-экономия», № 4. 7 марта 2000 г.

     
     По мере подъема производства, развязывания кризиса неплатежей и стабилизации финансового положения будут все более расширяться возможности для снижения налогового бремени и роста налоговой базы. Эти процессы должны быть взаимоувязаны со стратегическими положениями макроэкономической и инвестиционной политики на перспективу, которая, в свою очередь, должна предусматривать создание экономических стимулов для инвестиционной активности предприятий и банков. Создание благоприятных налоговых условий для развития производства обусловливает целесообразность внедрения в практику инвестиционного налогового кредита. Должна четко просматриваться перспектива "дедолларизации" российской экономики за счет использования инструментов для вложения рублевых средств, которые были бы более выгодны, чем вложения в доллары. Это позволит существенно повысить обеспеченность хозяйства деньгами, а предприятий - оборотными средствами без риска усиления инфляции. Пока же основным источником инвестирования предприятий продолжают оставаться их собственные средства - прибыль и амортизация. Однако прибыль поглощается инфляцией, а при отсутствии денежных средств амортизационные отчисления используются предприятиями для уплаты налогов. Между тем в течение 1995-1998 годов инвестиции в основной капитал, направленные на развитие отраслей экономики и промышленности, последовательно снижались (в % к предыдущему году): в 1995 году - на 10 %, в 1996 году - 18 %, в 1997 году - 5 %, в 1998 году - на 9,9 %. Лишь в 1999 году отмечено увеличение этого показателя на 7,7 %, что, естественно, не может кардинально изменить ситуацию. Объем капитальных вложений уже более чем втрое ниже уровня, минимально необходимого для поддержания простого воспроизводства основных фондов, и не компенсирует их нарастающего выбытия. Это усугубляет депрессивное состояние производственной сферы.
     
     Преодоление кризиса производственного сектора требует переориентации денежно-кредитной политики на цели рефинансирования экономического роста и создания условий для привлечения внебюджетных денежных средств. В рамках реструктуризации банковской системы, ее переориентации на кредитование производственной сферы, важнейшей функцией банков должно стать аккумулирование сбережений и их трансформация в инвестиции. Поэтому предоставление государственной поддержки реструктурируемым коммерческим банкам целесообразно увязывать с расширением их операций по кредитованию производственной сферы. Банки, обслуживающие реальный сектор экономики, целесообразно выделить в отдельную категорию, как это имеет место в мировой практике. При этом, если в структуре активов банка кредиты промышленности превышают 50 %, то к нему как к инвестиционному банку следует применять нормативы, отличные от банка, занимающегося спекуляциями с ГКО*.
     ____
     * Раевская А. Где взять деньги на развитие промышленности. «Финансовая Россия»,  № 26. 1998 г.

     

     Такую перестройку целесообразно осуществлять с учетом мирового опыта построения системы кредитно-банковских учреждений, состоящих из нескольких основных форм, различия между которыми определяются спецификой их активных (приносящих банку доход) и пассивных (привлечение денежного капитала) операций (см. таблицу). В структуре банковской системы следует выделять банки различных уровней: общенационального, отраслевого, регионального. Четкая специализация кредитно-банковских учреждений должна способствовать усилению регулирования и контроля со стороны государства и налоговых органов за их деятельностью, наведением должного порядка со сбором налогов. Выдача банкам разрешения на тот или иной вид деятельности должна основываться на объективных критериях, утвержденных Правительством РФ.
     

Таблица


Система кредитно-банковских учреждений
    

Наименование

Активные операции

Пассивные операции

Эмиссионные банки

Ссуды коммерческим банкам и государству.
Покупка государственных ценных бумаг

Выпуск банкнот.
Продажа государственных ценных бумаг

Коммерческие банки

Краткосрочные и среднесрочные ссуды.
Покупка государственных облигации.

Денежные вклады предприятий и населения



 

Управление чужим имуществом


 

Инвестиционные банки

Размещение акций и облигаций.
Посредничество в финансовых операциях

Банковские кредиты

Страховые общества

Долгосрочные ссуды.
Покупка частных облигаций.
Покупка акций

Страховые премии от частных лиц и предприятий

Сберегательные кассы (или банки)

Долгосрочные ссуды

Денежные вклады населения

Инвестиционные компании

Покупка чужих облигаций и акций

Продажа собственных акций населению

Пенсионные фонды

Ссуды.
Покупка облигаций и акций

Взносы рабочих, служащих, предприятий


     Реалистическая промышленная политика с обозначением национальных приоритетов, отвечающая требованиям экономической безопасности страны, должна поддерживаться за счет создания льготного финансово-кредитного налогового механизма и прямых государственных вложений. Целесообразно предоставлять преимущества предприятиям и кредитным учреждениям, использующим долгосрочные ссуды на инвестиционные цели. Производственный сектор экономики должен получить оборотный капитал в виде нормальных (30-35 % годовых) кредитов на сроки, предполагаемые в бизнес-планах. При такой ставке и месячной инфляции до 2 % появятся стимулы для интенсификации работы предприятий, будут доходы и соответственно налоговые поступления; отпадет нужда в предоставлении различного рода льгот. В 1999 году потери консолидированного бюджета в связи с предоставлением налоговых льгот составили около 500 млрд руб., а федерального бюджета - 176 млрд руб.
     
     Оздоровление финансовой системы предприятий, зависящее от улучшения положения дел в реальном секторе экономики, связано с повышением доходов бюджетной системы страны, стимулированием инвестиций и экономическим ростом.
     
     В то же время этому препятствует гипертрофированное развитие льготного и теневого секторов российской экономики, масштабы которых, по оценкам специалистов, достигли угрожающих размеров (до 30-40 % ВВП). Таким образом, есть принципиальная возможность увеличения доходов бюджета в 2 раза при сокращении примерно в 1,5-2 раза бремени налогов для отечественных товаропроизводителей в целом. Предоставление льгот должно быть жестко увязано с достижением нужного обществу результата. Целесообразно провести инвентаризацию налоговых льгот и увязать их с системой государственных приоритетов и политикой стимулирования легальной экономической деятельности. Ликвидация льгот не должна вести к ослаблению стратегически важных звеньев хозяйства и социальной сферы. В частности, необходима проработка концепции "гибкого налогообложения" организаций, выполняющих военно-промышленный заказ, "градообразующих предприятий", предприятий стратегического значения.
     
     Задача поддержки производства и приоритетных отраслей национальной экономики обусловливает необходимость превращения государственной собственности в высокодоходную, что потребует эффективного управления государственным имуществом, включая пакет акций государственных акционерных обществ. Для полной ясности в этом вопросе необходима систематическая работа над реестром экономической эффективности предприятий, что позволит более осмысленно подходить и к проблеме приватизации*. В 1999 году дивиденды государству выплатили лишь 13 % акционерных обществ, а заниженные бюджетные назначения исполнены лишь наполовину. В этой ситуации требуется усиление государственного финансового контроля прежде всего в сфере деятельности естественных монополий, юридически контролируемых государством.
     _____
     * Греф Г. ГУПы окаянные. «Профиль», № 33. 1999.

     

     Исходя из результатов и тенденций социально-экономического развития основное внимание в экономической политике должно быть обращено прежде всего на нормализацию текущего финансового положения предприятий, что будет способствовать запуску рыночного механизма аккумуляции доходов как на уровне хозяйствующих субъектов, так и в государственном бюджете через функционирование налоговой системы.
     
     Решение комплексной проблемы расширения налоговой базы неразрывно связано с созданием такого хозяйственного механизма, который обеспечит перераспределение ресурсов из устаревших и бесперспективных производств в освоение новых технологий, концентрацию ресурсов в перспективных направлениях экономического роста, повышение эффективности и конкурентоспособности национальной экономики. На решение этой задачи и должна быть нацелена финансово-кредитная, промышленная и научно-техническая политика государства.