Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Типовой устав бюджетного учреждения как вариант решения проблемы роста задолженности бюджета


Типовой устав бюджетного учреждения как вариант решения проблемы роста задолженности бюджета


Д. Комягин,
заместитель начальника отдела
развития системы федерального казначейства Минфина России

     
     Постановлением Правительства РФ от 10.12.1999 N 1377 "О внесении изменений в программу экономии государственных расходов в части, касающейся распределения объемов кредиторской задолженности по состоянию на 1 января 1999 года и источников ее погашения" в практику бюджетного процесса Российской Федерации впервые введены понятия санкционированной и несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета, которые используются в целях анализа финансового состояния федеральных органов исполнительной власти в целом. При этом под санкционированной кредиторской задолженностью следует понимать задолженность федеральных органов исполнительной власти и иных бюджетных учреждений, покрываемую запланированными расходами федерального бюджета на соответствующий год. Существует также несанкционированная кредиторская задолженность, в реальности превышающая санкционированную в несколько раз. Такая задолженность образуется, в первую очередь, вследствие принятия бюджетными учреждениями обязательств о поставке товаров, выполнении работ или оказании услуг, не обеспеченных бюджетным финансированием.
     
     В случае если бюджетное учреждение, не имея собственных источников погашения взятых на себя денежных обязательств, не исполняет вступивший в силу договор, то в соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) субсидиарную ответственность несет Российская Федерация как учредитель и собственник такого учреждения. Требования контрагентов по неисполненным бюджетными учреждениями договорам как раз и составляют основную часть несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета.
     
     Единственным существующим механизмом ограничения роста такой кредиторской задолженности в настоящее время является учет бюджетных обязательств органами федерального казначейства. Положение об учете территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, утверждено постановлением Правительства РФ от 15.07.1999 N 806. Во исполнение данного постановления приказом Минфина России от 13.08.1999 N 55н были утверждены Правила учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. Начиная с сентября 1999 года органы федерального казначейства приступили к выполнению работы по исполнению данных нормативных актов. В настоящее время ведется учет только тех бюджетных обязательств, которые вытекают из договоров на энергоснабжение и поставку коммунальных услуг и только на сумму, превышающую 200 МРОТ. Учет бюджетных обязательств предполагает, что заключаемые бюджетными учреждениями договора, подлежащие оплате за счет средств федерального бюджета, проверяются органами федерального казначейства на предмет наличия достаточных лимитов финансирования по соответствующим кодам бюджетной классификации. При наличии выделенных лимитов, объем которых не может быть превышен принятыми денежными обязательствами, бюджетные обязательства принимаются к учету.
     
     Таким образом, контрольной цифрой для определения границы перехода санкционированной задолженности федерального бюджета в несанкционированную является лимит бюджетных обязательств, установленный главным распорядителем либо распорядителем средств федерального бюджета по каждому коду бюджетной классификации. Данная категория используется в большинстве стран с развитой рыночной экономикой и позволяет осуществлять comitmens control, то есть непосредственно перед принятием какого-либо денежного обязательства за счет государства производить текущий контроль за тем, даны субъекту, заключающему договор, соответствующие финансовые полномочия или нет.
     
     Из вышеизложенного можно сделать вывод, что учет бюджетных обязательств, производимый органами федерального казначейства, какого-либо гражданско-правового значения не имеет. При превышении лимитов бюджетных обязательств и непринятии соответствующего договора органом федерального казначейства к учету такой договор все равно сохраняет свою юридическую силу в полном объеме устанавливаемых им прав и обязанностей. Поставщик товаров, (работ, услуг), не получивший установленного договором вознаграждения, имеет право обратится в суд и получить исполнительный документ о взыскании из государственной казны Российской Федерации соответствующих сумм, так как бюджетное учреждение, являясь в соответствии с гражданским законодательством самостоятельным юридическим лицом, вправе заключать от своего имени любые договора, опираясь на основополагающий принцип свободы договора, установленный ст. 421 ГК РФ, а также на положение ст. 49 ГК РФ, устанавливающее, что юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом.
     
     Таким образом, проблема предотвращения роста несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета не решена и является актуальной. Окончательно разрешена она может быть только правовыми средствами.
     
     Учет бюджетных обязательств, осуществляемый органами федерального казначейства, не является государственной регистрацией договоров, из которых они следуют. В соответствии со ст. 222 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное обязательство - это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и бюджетной росписью. Учет обязательств позволяет проводить мониторинг роста задолженности, анализ принимаемых решений, но, как сказано выше, не имеет гражданско-правового значения.
     
     В соответствии со ст. 165 ГК РФ несоблюдение в случаях, установленных законом, требования о государственной регистрации сделки влечет ее недействительность. Такая сделка считается ничтожной. Статья 167 ГК РФ устанавливает, что недействительная сделка не влечет юридических последствий. Иными словами, в том случае если законом была бы установлена обязательная государственная регистрация в органах федерального казначейства заключаемых бюджетополучателями договоров о поставке товаров, работ и услуг за счет средств федерального бюджета, то при отсутствии регистрации заключаемые договора считались бы ничтожными и их неисполнение не отражалось бы на кредиторской задолженности федерального бюджета. Такое решение вопроса было бы наиболее радикальным.
     
     В то же время ст. 164 ГК РФ обязательная государственная регистрация предусмотрена только для сделок с землей и другим недвижимым имуществом. Для введения государственной регистрации в органах федерального казначейства заключаемых бюджетополучателями договоров необходимо внести соответствующие изменения в ГК РФ либо, как вариант, принять специальный федеральный закон. Политическая ситуация на сегодняшний день такова, что подобное не представляется возможным. Кроме того, внесение подобных изменений в ГК РФ является умалением заложенных в него принципов свободы договора и равенства участников гражданских правоотношений, то есть введением в гражданское законодательство определенной доли публичных норм. В связи с этим вполне естественным представляется то, что выдвинутые в свое время Минфином России предложения по принятию упомянутого выше федерального закона встретили сопротивление и негативную оценку большинства заинтересованных сторон.
     
     Между тем существует другой, менее болезненный и, возможно, более простой путь решения вопроса.
     
     В соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" требования учредительных документов некоммерческой организации обязательны для исполнения самой некоммерческой организацией и ее учредителями (участниками). Кроме того, установлено, что в случаях, предусмотренных законом, некоммерческая организация может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. Необходимо заметить, что все без исключения бюджетные учреждения по определению являются некоммерческими организациями.
     
     Примером типового положения о некоммерческих организациях определенного вида является Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утвержденное постановлением Правительства РФ от 31.08.1994 N 1008. Установлено, что общеобразовательное учреждение на основе данного Типового положения и типового положения о соответствующем виде государственного, муниципального образовательного учреждения разрабатывает свой устав. При этом ограничения, закрепленные в Типовом положении, будут являться обязательными для их включения в конкретные уставы общеобразовательных учреждений.
     
     Для рассматриваемого вопроса большое значение имеет п. 75 Типового положения, в соответствии с которым общеобразовательное учреждение не вправе заключать сделки, возможным последствием которых является отчуждение основных фондов общеобразовательного учреждения в пользу третьих лиц. Такие сделки и договорные отношения являются недействительными с момента их заключения.
     
     Данное условие накладывает ограничения на совершение общеобразовательным учреждением гражданско-правовых сделок. Очевидно, что имеется возможность включить в Типовое положение об общеобразовательном учреждении еще один пункт примерно следующего содержания: "государственные и муниципальные общеобразовательные учреждения не вправе заключать сделки, из которых вытекают денежные обязательства соответствующего бюджета, без их обязательного учета в органе, исполняющем соответствующий бюджет. Сделки, заключенные без учета, являются недействительными с момента их заключения". Таким образом, для той части бюджетных учреждений, которую представляют собой государственные общеобразовательные учреждения, была бы исключена возможность принятия обязательств, влекущих увеличение несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета.
     
     Из приведенного примера можно сделать вывод о том, что если бы для всех видов бюджетных учреждений нормативным актом, устанавливающим типовое положение либо типовой устав, было бы утверждено вышеизложенное ограничение по заключению сделок, то в совокупности с уже существующим порядком учета бюджетных обязательств в органах федерального казначейства это сняло бы проблему роста несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета.
     
     В качестве еще одного примера можно привести органы государственной власти, которые по своей организационно-правовой форме также являются учреждениями, финансируемыми из бюджета. Для органов государственной власти субъектов Российской Федерации принят Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который можно считать для таких учреждений своего рода "типовым уставом". Так же как для образовательных учреждений вполне допустимым является включение в данный Закон нормы, устанавливающей, что принятие органами государственной власти субъекта Российской Федерации обязательств за счет бюджета субъекта Российской Федерации производится при условии обязательного их учета в органе, исполняющем бюджет.
     
     Для федеральных органов государственной власти в настоящее время аналогичного нормативного акта не принято, хотя имеется законопроект "О федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации", в котором необходимо было бы предусмотреть все то же условие.
     
     Таким образом, при согласованном и ориентированном подходе в нормотворческой деятельности законодателя и высшего исполнительного органа власти проблема возникновения и роста несанкционированной кредиторской задолженности бюджета может быть снята. Для этого необходимо сквозное введение условия обязательного учета принимаемых бюджетных обязательств в органах федерального казначейства во всех нормативных актах, которые можно квалифицировать в качестве "типовых уставных документов" для бюджетных учреждений.
     
     Интересен при рассмотрении данной проблемы опыт государственного устройства Швеции. Органы центрального правительства, суды, а также парламент и его органы образуют государство как юридическое лицо. При этом министерства являются небольшими организациями, которые составляют аппарат правительства. Правительству подчиняется около 300 государственных органов, которые являются подразделениями юридического лица - государства. Все государственные органы, а также их компетенция формируются по типовой модели, которая закреплена Постановлением о государственном органе, применимом ко всем центральным государственным органам. Общее Постановление дополняется специальным постановлением с инструкциями для каждого государственного органа. Сходную проблему, возникающую из принятия на себя государственными органами финансовых обязательств, в Швеции разрешили таким образом, что если государственный орган выходит за рамки полномочий, установленных для него соответствующими нормативными актами, то его обязательства считаются недействительными. Данный вывод следует из общих начал гражданского законодательства, которое в этой части аналогично российскому. Для Швеции российская проблема роста несанкционированной кредиторской задолженности бюджета могла бы быть разрешена наиболее простым образом, то есть внесением Правительством соответствующего условия в единственный документ - Постановление о государственном органе.
     
     В Российской Федерации, поскольку собственником всех бюджетных учреждений является государство, Правительство РФ также имеет возможность утвердить нечто вроде типового положения о бюджетном учреждении, включив в него нормы, дающие гарантию от принятия таким учреждением на себя обязательств, не обеспеченных бюджетным финансированием.