Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

О закрытом административно-территориальном образовании


О закрытом административно-территориальном образовании

     

А.О. Диков

     
     Закон РФ от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее - Закон о ЗАТО) определяет правовой статус закрытого административно-территориального образования (далее - ЗАТО), особенности местного самоуправления, порядок создания, упразднения и изменения границ ЗАТО, режим безопасного функционирования предприятий и объектов в ЗАТО, вопросы социальной защиты граждан, проживающих и (или) работающих в ЗАТО, и их права, а также вопросы формирования бюджета ЗАТО. В частности, ст. 5 указанного Закона определен порядок предоставления дополнительных налоговых льгот организациям, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО.
     
     Правительство РФ приняло постановление от 15.06.1998 N 595 "О правилах предоставления органами местного самоуправления дополнительных налоговых льгот по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах закрытых административно-территориальных образований", в котором утверждены Правила предоставления органами местного самоуправления дополнительных льгот по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО. В соответствии с указанными Правилами органы местного самоуправления ЗАТО имели право предоставлять дополнительные налоговые льготы по налогам и сборам (кроме НДС, акцизов, а также налогов и сборов, зачисляемых в целевые бюджетные фонды) юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков на территории ЗАТО, по согласованию с Минфином России. При этом органы местного самоуправления ЗАТО были обязаны в месячный срок предоставить в Минфин России информацию по установленной им форме об организациях, которым дополнительные налоговые льготы были предоставлены до утверждения указанных Правил.
     
     Право Правительства РФ на установление порядка предоставления органами местного самоуправления дополнительных льгот по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО, было закреплено Федеральным законом от 31.07.1998 N 144-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О закрытом административно-территориальном образовании”".
     
     В целях упорядочения на законодательном уровне предоставления дополнительных налоговых льгот Федеральным законом от 02.04.1999 N 67-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о закрытых административно-территориальных образованиях" были внесены изменения в Закон о ЗАТО. В частности было установлено, что право на получение указанных льгот имеют организации, имеющие не менее 90 % основных средств и осуществляющие не менее 70 % своей деятельности на территориях соответствующих ЗАТО. При этом было определено, что со дня вступления в силу Федерального закона N 67-ФЗ прекращают свое действие дополнительные налоговые льготы, предоставленные организациям, не отвечающим указанным требованиям.
     
     Из Закона о ЗАТО было исключено положение, согласно которому Правительство РФ имело право на установление порядка предоставления органами местного самоуправления дополнительных льгот по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО.
     
     В целях единообразного применения налоговыми органами понятий, установленных в Законе РФ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о закрытых административно-территориальных образованиях", МНС России разработало и направило налоговым органам на местах Методические указания для налоговых органов по вопросам правомерности использования организациями дополнительных налоговых льгот по налогам и сборам, предоставляемых органами местного самоуправления ЗАТО (письмо от 24.06.1999 N АП-6-01/505).
     
     Статья 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации, который вступает в силу с 1 января 2000 года, разрешает правовую коллизию законодательных и подзаконных нормативных правовых актов о ЗАТО и устанавливает, что формирование бюджета ЗАТО осуществляется с учетом особенностей, установленных Бюджетным кодексом:
     
     1) формирование бюджета ЗАТО осуществляется с учетом следующих особенностей:
     
     в доходы бюджета ЗАТО в полном объеме направляются все виды федеральных, региональных и местных налогов и иные поступления, аккумулируемые на его территории;
     
     превышение доходов над расходами бюджета ЗАТО не подлежит изъятию в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
     
     2) органы местного самоуправления ЗАТО не имеют права прекращать действие или изменять ставки, а также устанавливать иные виды льгот по налогам и сборам, находящимся в ведении федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации и налоговым законодательством субъекта Российской Федерации, на территории которого находится ЗАТО.
     

Проблемы ЗАТО

     
     Основные проблемы формирования бюджетов ЗАТО связаны с предоставлением органами местного самоуправления ЗАТО дополнительных налоговых льгот.
     
     Статьей 5 Закона о ЗАТО установлено, что в доходы бюджета ЗАТО зачисляются все налоги и другие поступления с его территории. В то же время ст. 1 Закона РФ от 27.12.1991 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей вплоть до 1 января 1999 года) устанавливала, что органы государственной власти административно-территориальных образований имеют право предоставлять дополнительные льготы по налогообложению в пределах сумм налогов, зачисляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации в их бюджеты. Таким образом, до 1 января 1999 года имелась законодательная база, позволяющая органам местного самоуправления ЗАТО предоставлять любые дополнительные налоговые льготы как по федеральным, так по региональным и местным налогам.
     
     Несовершенство налогового законодательства и законодательства о государственной регистрации юридических лиц позволяло органам местного самоуправления ЗАТО в целях привлечения дополнительных поступлений в свои бюджеты (внебюджетные фонды) предоставлять дополнительные налоговые льготы налогоплательщикам, формально зарегистрированным на территории ЗАТО, а фактически осуществляющим деятельность вне его территории.
     
     Используя нормы законодательства, органы местного самоуправления ЗАТО предоставляли дополнительные налоговые льготы по налогам, поступавшим в федеральный бюджет, в том числе по НДС, акцизам, налогу на прибыль предприятий и организаций. При этом в ряде случаев организации, получившие дополнительные льготы, были обязаны перечислить в бюджет (внебюджетные фонды) ЗАТО часть оставшихся в их распоряжении средств в виде различных неналоговых платежей.
     
     Вместе с тем органы местного самоуправления ЗАТО, ссылаясь на отсутствие денежных поступлений в их бюджеты, продолжали требовать предоставления различных дотаций, субвенций и трансфертов из федерального бюджета. Реально государственный бюджет терял огромные суммы при фактической возможности ЗАТО (в случае непредставления дополнительных налоговых льгот) осуществлять самофинансирование в пределах сумм, поступающих от организаций, зарегистрированных на их территории.
     
     Острота проблемы заключается в межбюджетных отношениях: налогоплательщики, зарегистрированные на территории ЗАТО и получавшие дополнительные налоговые льготы, используя ресурсы других районов и областей по месту фактического осуществления деятельности, не участвовали в формировании бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов указанных территорий - не платили местные и региональные налоги, а также не зачисляли соответствующую часть федеральных налогов. На территориях ЗАТО осуществлялась активная регистрация крупнейших предприятий страны, деятельность которых в основном была связана с реализацией газа и нефтепродуктов, спирта и алкогольной продукции, фармацевтической продукции, реализацией цветных металлов и т.д. Указанные организации регистрировались на территориях ЗАТО, а фактически осуществляли свою деятельность в других районах и областях, что вело к недопоступлениям средств в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты других территорий. Предоставление значительных налоговых льгот по НДС и акцизам приводило к серьезным потерям доходных источников федерального бюджета, а следовательно, к резкому ограничению возможностей федерального бюджета по предоставлению субсидий, субвенций и дотаций на покрытие (предусмотренное Законом о ЗАТО) дефицита бюджетов ЗАТО.
     
     Таким образом, механизм предоставления дополнительных налоговых льгот фактически стал средством привлечения дополнительных налогоплательщиков из других районов и областей и финансирования ЗАТО за счет средств указанных территорий и федерального бюджета. При этом сам механизм вел к существенным потерям бюджетной системы страны. По данным МНС России потери только федерального бюджета в результате предоставления дополнительных налоговых льгот в 1998 году составили 7,6 млрд рублей.
     
     Статьей 47 Федерального закона от 26.03.1998 N 42-ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 год" было установлено, что все суммы налогов и сборов, подлежащих внесению в бюджет организациями, зарегистрированными в 1998 году в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО, подлежат зачислению на специально открытые счета в территориальных отделениях Федерального казначейства Минфина России, расположенных в ЗАТО, с последующим их направлением на обеспечение финансирования расходов бюджетов соответствующих административно-территориальных образований. При этом устанавливалось, что органы местного самоуправления ЗАТО имели право на предоставление дополнительных льгот по налогам и сборам только по согласованию с Минфином России в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
     
     С 1 января 1999 года в связи с вступлением в силу Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) утратила силу ст. 1 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". При этом в НК РФ отсутствует понятие "дополнительные льготы по налогам и сборам", а соответственно, и право на предоставление дополнительных налоговых льгот. В законодательстве же о ЗАТО остается норма, согласно которой дополнительные льготы по налогам и сборам предоставляются соответствующими органами местного самоуправления организациям, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО в соответствии с Законом о ЗАТО. Таким образом, на сегодня встает вопрос о необходимости разрешения сложившейся правовой коллизии.
     

Правовая ситуация

     
     Статьей 15 Федерального закона от 31.12.1999 N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" предусмотрено приостановить с 1 января 2000 года действие п. 3 ст. 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а ст. 58 этого Закона предусматривается приостановить с 1 января 2000 года действие и третьего абзаца п. 1 ст. 5 Закона о ЗАТО.
     
     Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2000 год" установлено, что в части полномочий по предоставлению льгот по налогам и сборам местных органов самоуправления на территории ЗАТО с 1 января 2000 года не будут действовать нормы абзаца третьего п. 1 ст. 5 Закона о ЗАТО, кроме тех образований, на территории которых расположены федеральные ядерные центры.
     
     При этом ст. 58 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" устанавливается, что все предприятия, расположенные на территории ЗАТО, направляют все налоги и сборы, зачисляемые в федеральные и территориальные целевые бюджетные и внебюджетные фонды, напрямую в федеральный бюджет и в эти фонды в соответствии с федеральным законодательством.
     
     Таким образом:
     
     1) с 1 января 2000 года положения абзацев второго и третьего п. 1 ст. 5 Закона о ЗАТО прекращают свое действие, кроме тех ЗАТО, на территории которых расположены федеральные ядерные центры;
     
     2) суммы федеральных налогов и сборов, а также федеральных и территориальных целевых внебюджетных фондов с 1 января 2000 года направляются в бюджет и данные фонды в общеустановленном порядке. Исключения делаются только для тех ЗАТО, на территории которых расположены федеральные ядерные центры.