Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Новые полномочия и ответственность налоговых органов


Новые полномочия и ответственность налоговых органов*

     
     -----
     *  Продолжение. Начало см. “Налоговый вестник”.  1999, № 6. С. 152.


Л.Д. Кузнецов,
советник налоговой службы I ранга

     
     6. Налоговые органы имеют право осматривать (обследовать) любые производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения, независимо от места их нахождения, а также проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества. Порядок проведения инвентаризации имущества налогоплательщика во время налоговой проверки утверждается Минфином России и МНС России.
     
     Новшеством налогового законодательства по сравнению с подпунктом “б” п. 2 ст. 14 Закона РФ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” является предоставление налоговым органам права самостоятельно проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества, которая организуется с целью обеспечения достоверности показателей бухгалтерского и налогового учета.
     
     В соответствии со ст. 89 НК РФ инвентаризация может проводиться во время выездной налоговой проверки. Порядок проведения инвентаризации имущества налогоплательщика при налоговой проверке должен быть утвержден Минфином России и МНС России. Полученные во время инвентаризации данные учитываются в качестве доказательств при производстве по делу о налоговом правонарушении. Представляется, что несоблюдение порядка инвентаризации может послужить основанием для отвода доказательств, добытых с нарушением такого порядка*1.
     
     -----
     *1  Комментарий к Налоговому кодексу РФ, части первой (постатейной)/Под ред. А.В. Брызгалина. — М.: ”Аналитика-Пресс”, 1998. С. 124

     
     7. Налоговые органы вправе определять расчетным путем суммы налогов, подлежащие внесению налогоплательщиками в бюджет, на основании данных, полученных по иным аналогичным налогоплательщикам в следующих случаях: отказ налогоплательщика допустить должностных лиц налогового органа к осмотру (обследованию) производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения; непредставление налоговым органом необходимых для расчета налогов документов; отсутствие учета доходов и расходов, учета объектов налогообложения или ведение учета с нарушением установленного порядка, приведшего к невозможности исчислить налоги.
     
     Суммы налогов могут определяться с помощью расчетов, если налоговому органу не представлены необходимые для расчета налогов документы, учет доходов и расходов, объектов налогообложения отсутствует, учет ведется с нарушением установленного порядка, вследствие чего невозможно документально рассчитать сумму налогов, подлежащую внесению в бюджет.
     

     Предоставление налоговым органам этих прав является вполне обоснованным, поскольку лишает недобросовестных налогоплательщиков возможности скрывать свои доходы и другие объекты налогообложения и тем самым уходить от налогообложения. До принятия НК РФ налоговые органы такого права не имели и даже при отсутствии бухгалтерского учета, ведении его с отступлением от установленного порядка и в ряде других случаев могли применять лишь административные или финансовые санкции, размер которых был не сопоставим с суммой укрываемых налогов. Вместе с тем предоставление налоговым органам права определять суммы налогов налагает на них большую ответственность, связанную с необходимостью объективного, непредвзятого подхода к расчету сумм доходов и иных объектов налогообложения и определению на этой основе сумм налогов, подлежащих уплате в бюджет*1.
     
     -----
     *1 Пансков В.Г. Комментарии к Налоговому кодексу Российской Федерации. — М.: Финансы и статистика, 1998. С. 14—15

     
     В соответствии с подпунктом “б” п. 2 ст. 14 Закона РФ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” налоговые органы были вправе определять суммы налогов граждан исходя из дохода по аналогичным видам предпринимательской деятельности только в случае отказа граждан допустить к обследованию помещений, используемых для извлечения доходов. В отношении организаций такое право было предоставлено налоговым органам несколько позже пунктом 6 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.94 N 1006 “Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей”*1.
     
     -----
     *1  “Российская газета”, 24.05.94, № 96; “Собрание законодательства РФ”, 30.05.94, № 5, ст. 396

     
     Согласно п. 1 ст. 31 НК РФ налоговые органы имеют право осуществлять такие действия исходя не только из дохода, но и из иных данных аналогичных налогоплательщиков. Кроме того, по сравнению с ранее действовавшим законодательством налоговые органы наделены правом определять сумму налога расчетным путем также в случаях отсутствия учета доходов и расходов, объектов налогообложения или ведения учета с нарушением установленного порядка, приведшего к невозможности исчислить налоги. Данное правило применяется только в отношении лиц, обязанных вести соответствующий учет, в том числе налоговых агентов, которые в соответствии с подпунктом 3 п. 3 ст. 24 НК РФ обязаны вести учет выплаченных налогоплательщикам доходов, и только в случае невозможности исчислить налоги по иным документам, относящимся к деятельности данного лица. Например, если имеются документы, подтверждающие полученные налогоплательщиком доходы и произведенные при этом расходы (у контрагентов, государственных органов, других лиц), расчет суммы налога по аналогии с показателями других налогоплательщиков не производится.
     
     8. Налоговые органы наделены правом требовать от налогоплательщиков и иных обязанных лиц устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролировать выполнение указанных требований.
     

     Реализовать указанное право налоговые органы могут в случае выявления в ходе контрольных мероприятий нарушений налогового законодательства со стороны налогоплательщиков. Налоговые органы вправе требовать устранения выявленных нарушений, а также контролировать выполнение требований, касающихся порядка ведения соответствующего учета, уплаты налога, предоставления сведений, а также иных обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах для налогоплательщиков и иных обязанных лиц.
     
     9. Налоговые органы имеют право взыскивать недоимки по налогам и пени в порядке, установленном НК РФ.
     
     В соответствии с п. 1 ст. 45 и п. 6 ст. 75 НК РФ взыскание налогов и пеней с организаций производится, как правило, в бесспорном порядке, а с физических лиц - в судебном порядке. Налоговые органы пользовались данным правом и до принятия НК РФ (ст. 13 Закона РФ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”, п. 9 ст. 7 Закона РСФСР “О Государственной налоговой службе РСФСР”)*1.
     
     -----
     *1 Комментарий к Налоговому кодексу РФ, части первой (постатейной)/Под ред. А.В. Брызгалина. —М.: ”Аналитика-Пресс”, 1998. С. 124—125

     
     На взгляд автора данной статьи, в НК РФ надлежащим образом уточнены права налоговых органов и по возможности исключены спорные вопросы, имевшиеся ранее в законодательстве.
     
     Осуществляя контроль за своевременной и полной уплатой причитающихся бюджету налогов и сборов, налоговые органы имеют право взыскивать недоимки по налогам, а также пени за просрочку платежей в бюджет. В случае неуплаты или неполной уплаты налогов в установленные законом сроки налоговый орган может принудить сделать это путем обращения взыскания на денежные средства налогоплательщиков на счетах в соответствующих банках. Для реализации этого права налоговый орган направляет в банк, в котором открыты счета налогоплательщика, инкассовое поручение на списание и перечисление в соответствующие бюджеты или внебюджетные фонды необходимых денежных средств со счетов налогоплательщика. При этом указанное решение принимается налоговым органом только после истечения срока, установленного законом для уплаты налога, но не позднее 10 дней после истечения срока исполнения выставленного налоговым органом требования об уплате налога. После истечения указанного срока налоговый орган может обратиться в суд с иском о взыскании с налогоплательщика причитающейся к уплате суммы налога. Инкассовое поручение является для банков обязательным и подлежит безусловному исполнению в очередности, установленной российским гражданским законодательством. В случае если на счетах налогоплательщиков в банках недостаточно денежных средств или они отсутствуют, налоговый орган имеет право взыскать налог за счет иного имущества налогоплательщика. Это взыскание производится по решению руководителя налогового органа путем направления в течение трех дней с момента вынесения такого решения соответствующего постановления судебному приставу-исполнителю для исполнения в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.97 N 119-ФЗ “Об исполнительном производстве”*1.
     
     -----
     *1  “Собрание законодательства РФ”, 28.07.97, № 30, ст. 3591, “Российская газета”, № 149, 05.08.97.
          
     10. Налоговые органы вправе предоставлять налогоплательщикам отсрочки и рассрочки по уплате санкций за налоговые правонарушения.
     

     Ранее отсрочки и рассрочки предоставлялись только финансовыми органами. Согласно п. 30 Указа Президента Российской Федерации от 22.12.93 N 2270 “О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней” (Указ Президента Российской Федерации N 2270 утратил силу с принятием Указа Президента Российской Федерации от 15.11.97 N 1233)*1 налоговым органам разрешалось предоставлять отсрочки и рассрочки уплаты штрафов за нарушения налогового законодательства в тех случаях, когда применение штрафных санкций могло привести к прекращению дальнейшей производственной деятельности налогоплательщика.
     
     ----
     *1  “Российская газета”, № 225, 21.11.97, “Собрание законодательства РФ”, 24.11.97, № 47, ст. 5379.
          
     С вступлением в силу НК РФ налоговые органы вправе предоставлять налогоплательщикам отсрочки и рассрочки по уплате санкций (штрафов) за налоговые правонарушения. Однако НК РФ не установил основания и порядок их предоставления*1.
     
     ----
     *1 Комментарий к Налоговому кодексу РФ, части первой (постатейной)/Под ред. А.В. Брызгалина. — М.: ”Аналитика-Пресс”, 1998. С. 126

     
     Приказом Госналогслужбы России от 10.02.94 N ВГ-3-14/10 был утвержден порядок предоставления отсрочки и рассрочки уплаты штрафов за нарушения налогового законодательства. Однако этот порядок ныне не действует, так как был принят в соответствии с утратившим силу Указом Президента Российской Федерации от 22.12.93 N 2270. Следовательно, предстоит разработать новый порядок предоставления отсрочки и рассрочки по уплате санкций за налоговые правонарушения.
     
     Следует подчеркнуть, что налогоплательщики не вправе требовать предоставления отсрочки или рассрочки по уплате штрафов, так как налоговые органы осуществляют это право по своему усмотрению.
     
     НК РФ не предусмотрел право налоговых органов предоставлять отсрочки или рассрочки по уплате штрафов налоговым агентам и банкам. На наш взгляд, необходимо устранить данный пробел путем внесения изменений в НК РФ*1.
     
     ----
     *1  Там же. С. 126

     
     11. Налоговые органы вправе требовать от банков документы, подтверждающие исполнение платежных поручений налогоплательщиков и иных обязанных лиц и инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков и иных обязанных лиц сумм налогов и санкций за налоговые правонарушения.
     
     По мнению А.В. Брызгалина, вышеуказанные требования налоговые органы осуществляют в целях контроля за бюджетными поступлениями и контроля за исполнением банками, налогоплательщиками (плательщиками сборов), налоговыми агентами и сборщиками налогов обязанностей по перечислению налогов, пеней и штрафов в бюджет.
     

     Отказ от предоставления документов, а также непредставление документов в установленный срок влечет ответственность.
     
     Названная в НК РФ норма права исходит из обязанностей банков представлять налоговым органам вышеназванные документы, она конкретизирует права налоговых органов и уточняет ранее действующее законодательство.
     
     12. Налоговые органы вправе привлекать для проведения налогового контроля специалистов, экспертов и переводчиков в порядке, предусмотренном ст. 95-97, 131 НК РФ.
     
     Следует отметить, что названные полномочия у налоговых органов появились впервые. Они дают возможность качественно проводить выездные контрольные проверки, а также другие мероприятия.
     
     13. Налоговые органы имеют право вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для проведения налогового контроля.
     
     Согласно ст. 90 НК РФ для дачи показаний  в качестве свидетеля может быть вызвано любое физическое лицо, которому могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для осуществления налогового контроля. Показания свидетеля заносятся в протокол.
     
     14. Налоговые органы вправе заявлять ходатайства об аннулировании или о приостановлении действия выданных юридическим и физическим лицам лицензий на право осуществления определенных видов деятельности.
     
     Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, установлен Федеральным законом от 25.09.98 N 158-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности”. Другие виды деятельности подлежат лицензированию только в соответствии с федеральными законами, вступившими в силу до момента вступления в силу названного Закона.
     
     Например, лицензии на осуществление нотариальной деятельности выдаются органами юстиции субъектов Российской Федерации*1.
     
     -----
     *1  Комментарий к Налоговому кодексу РФ, части первой (постатейной)/Под ред. А.В. Брызгалина. — М.: ”Аналитика-Пресс”, 1998. С. 127.
     
     Налоговые органы применяли указанное право и до введения названной нормы в НК РФ несмотря на то, что оно не было надлежащим образом оформлено. Косвенно названное право определено в ст. 14 Закона РФ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”.
     
     15. Налоговые органы вправе предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски:
     

     о взыскании налоговых санкций с лиц, совершивших налоговые правонарушения;
     
     о признании недействительной государственной регистрации юридического лица или государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;
     
     о ликвидации организации любой организационно-правовой формы по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации;
     
     о признании сделок недействительными и о взыскании в доход государства приобретенного по таким сделкам имущества в случаях, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации;
     
     о взыскании в доход государства имущества, неосновательно приобретенного не по сделке, а в результате совершения иных незаконных действий;
     
     о досрочном расторжении договора о налоговом кредите и об инвестиционном налоговом кредите;
     
     в иных случаях, предусмотренных НК РФ.
     
     Существенно расширились права налоговых органов предъявлять в суды иски, вместе с тем установлено ограничение права взыскания налоговых санкций с лиц, совершивших налоговые правонарушения. Теперь данный вопрос решается только в судебном порядке.
     
     Виды исков, которые налоговые органы вправе предъявлять в суды, определены в п. 1 ст. 31 НК РФ. Кроме того, Кодексом могут быть установлены иные случаи для подачи исковых заявлений. Например, налоговые органы вправе обратиться с иском о взыскании с налогоплательщика или налогового агента причитающейся к уплате суммы налога (п. 3 ст. 46 и  п. 1 ст. 48 НК РФ).
     
     Согласно ст. 6 Федерального закона от 08.01.98 N 6-ФЗ “О несостоятельности (банкротстве)” правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом в связи с неисполнением обязанности по уплате обязательных платежей обладают должник, прокурор, налоговые и иные уполномоченные в соответствии с федеральным законом органы. Однако поскольку в настоящее время НК РФ не предоставляет налоговым органам подобных полномочий, следует сделать вывод о том, что до внесения соответствующих изменений налоговые органы не вправе обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании должника банкротом*1.
     
     -----
    *1 Там же. С. 127

     
     В п. 2 ст. 31  НК РФ установлено, что налоговые органы осуществляют также другие права, предусмотренные Кодексом и иными федеральными законами..
     

     Следует иметь в виду, что права, предусмотренные в п. 1 и 2 ст. 31 Кодекса, принадлежат не какому-либо должностному лицу, а налоговому органу, поэтому осуществление данных прав должно производиться по решению руководителя данного органа или лица, исполняющего его обязанности.
     
     Пунктом 3 ст. 31 НК РФ определено, что в случаях, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, МНС России и его территориальные обособленные подразделения в пределах своих полномочий утверждают формы заявлений о постановке на учет в налоговых органах, расчетов по налогам и налоговых деклараций и устанавливают порядок их заполнения, обязательные для налогоплательщиков.
     
     В целях единообразного применения налоговыми органами законодательства о налогах и сборах МНС России издает обязательные для них приказы, инструкции и методические указания.
     
     По мнению А.В. Брызгалина, данные документы принимаются в целях единообразного применения налогового законодательства налоговыми органами и формально обязательны только для нижестоящих налоговых органов. Эти акты не являются нормативными, не могут служить основанием для привлечения налогоплательщика к ответственности, при разрешении споров данные документы должны оцениваться судами и арбитражными судами наряду с другими доказательствами*1.
     
     -----
     *1  Комментарий к Налоговому кодексу РФ, части первой (постатейной)/Под ред. А.В. Брызгалина. —  М.:”Аналитика-Пресс”, 1998. С. 128

     
     С мнением А.В. Брызгалина нельзя согласиться по той причине, что п. 3 ст. 31 НК РФ установлено право МНС России и его территориальных обособленных подразделений (в пределах своих полномочий) утверждать формы заявлений о постановке на учет в налоговых органах, расчетов по налогам и налоговых деклараций и устанавливать порядок их заполнения. Кроме того, в ст. 31 НК РФ сказано, что они являются обязательными для налогоплательщиков.
     
     Если вышеназванные формы будут издаваться МНС России в приказах или инструкциях, которые подлежат обязательной государственной регистрации в Минюсте России, они станут носить нормативный характер и смогут служить основанием для привлечения налогоплательщика к ответственности при разрешении споров.
     
     Аналогичное право издания МНС России инструкций и методических указаний было установлено ст. 25 Закона РФ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”, исключена только норма необходимого ранее согласования указанных ведомственных актов с Минфином России. Однако перечень издаваемых актов расширен путем включения в него приказов.
     

     Предоставив налоговым органам большие права и полномочия в области контроля за своевременным и полным перечислением налогов в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды, налоговое законодательство не допускает права налоговых органов принимать решения об изменении установленных законом сроков уплаты налогоплательщиками налогов и сборов в бюджеты всех уровней или во внебюджетные фонды. Принятие таких решений входит в компетенцию Минфина России (по федеральным налогам и сборам), финансовых органов (по региональным и местным налогам и сборам), таможенных органов (по налогам и сборам, подлежащим уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации), уполномоченных органов, осуществляющих контроль за уплатой государственной пошлины (по государственной пошлине), органов внебюджетных фондов (по налогам и сборам, поступающим во внебюджетные фонды)*1.
     
     -----
     *1 Пансков В.Г. Комментарии к Налоговому кодексу Российской Федерации.— М.: Финансы и статистика, 1998. С. 21

     
     Права налоговых органов, установленные ст. 31 НК РФ корреспондируются с соответствующими обязанностями налогоплательщиков, определенными ст. 23 Кодекса.