Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

О некоторых назревших проблемах налогового законодательства


О некоторых назревших проблемах налогового законодательства

 

В.Г. Пансков,
д.э.н., профессор,
аудитор Счетной палаты РФ

     
     Материалы проводимых Счетной      палатой РФ проверок, а также      повседневный анализ исполнения федерального бюджета показывают, что основные причины бюджетного кризиса имеют воспроизводственный характер и кроются в накопившихся глубинных негативных явлениях в экономике, сужающих базу налогообложения и снижающих уровень поступления налоговых доходов. Особенно обнажили всю неустойчивость социально-экономического и финансового положения страны решения Правительства РФ и Банка России от 17 августа 1998 года о девальвации обменного курса рубля, реструктуризации государственных краткосрочных обязательств, введении моратория на валютные операции капитального характера.
     
     Вместе с тем хотелось бы особо подчеркнуть, что в течение последних лет выявляется тенденция к снижению доли налоговых поступлений в бюджет и по сравнению с созданной налогооблагаемой базой. Это вызвано односторонне фискальной налоговой политикой государства, низким уровнем налоговой дисциплины, а также недостатками в работе налоговых, финансовых и банковских органов. Многие предприятия и организации скрывают доходы, уклоняются от уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды. В стране, по сути дела, сложилась многоканальная система ухода от налогов путем занижения налоговой базы, расчетов векселями, сокрытия средств на многочисленных счетах в различных банках, создания, в том числе и с санкции федеральных органов исполнительной власти, организационных структур и схем движения денег и расчетов, позволяющих уклоняться от уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет, иных ухищрений. Нарушения налогового законодательства выявляются налоговыми органами при документальных проверках более чем у половины проверяемых налогоплательщиков.
     
     Вместе с тем принимаемые налоговыми органами меры по усилению контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения платежей в бюджет не всегда достаточно эффективны, зачастую они не перекрывают пути уклонения от уплаты налогов и не изменяют существенным образом ситуацию со сбором налогов. Особенно низкой остается результативность мер по снижению задолженности налогоплательщиков перед бюджетом. Усложнен и малопродуктивен контроль налоговых органов в ряде сфер экономики и видов хозяйственной деятельности (торговой, посреднической, финансово-кредитной сфере, малом предпринимательстве, сфере оборота наличных денег). До настоящего времени государству не удалось взять под контроль оборот алкогольной продукции, вследствие чего потери бюджета достигают нескольких десятков миллиардов рублей.
     
     В то же время одних только мер по усилению налогового контроля, укреплению налоговой дисциплины недостаточно.
     

     В налоговом законодательстве, в практическом инструментарии исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет по-прежнему имеют место серьезные недостатки, дающие возможность недобросовестным налогоплательщикам не выполнять своих обязательств перед государством и приводящие к существенным потерям для бюджета. Особенно отрицательно на налоговом процессе сказывается несовершенство, а порой и порочность норм, устанавливающих порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, взаимоотношения участников налоговых отношений, ответственность за совершение налоговых правонарушений. Предложенные Правительством РФ с проектом Федерального закона “О федеральном бюджете на 1999 год” изменения в отдельные законы по налогам, к сожалению, не охватывают всех этих проблем.
     
     К существенному ущербу для бюджета приводят широко распространенные нарушения налогового и банковского законодательства в кредитных учреждениях, правовая неурегулированность многих вопросов банковского обслуживания налоговых платежей.
     
     Не могут не вызывать серьезной озабоченности и проблемы, связанные с частью первой Налогового кодекса Российской Федерации, которая введена в действие с 1 января 1999 года. Экспертные оценки, основанные на реальном анализе практики налогообложения, эффективности действовавших норм налогового законодательства, механизмов и процедуры сбора налогов и их экстраполяции, дают основание полагать, что указанный Кодекс, призванный обеспечить системное и комплексное совершенствование всей системы налогообложения, не только не устраняет недостатки в регулировании налоговых правоотношений, но и по ряду положений может усугубить и без того критическую ситуацию со сбором налогов. В настоящее время с особой остротой встал вопрос о необходимости принятия дополнительных мер по улучшению федерального налогового и банковского законодательства.
     
     Существенный недосбор налогов связан прежде всего с тем, что действующее законодательство не содержит необходимых норм, обеспечивающих полноту учета налогоплательщиков. В среднем по стране около 3 % предприятий и организаций, зарегистрировавшихся в органах государственной регистрации, не встают на налоговый учет и, соответственно, не платят налогов.
     
     Кроме того, примерно 40 % налогоплательщиков, состоящих на налоговом учете, ежегодно не представляют бухгалтерскую и налоговую отчетность, а 10 % предприятий и организаций представляют так называемую нулевую отчетность. Только официально числящаяся задолженность в четырех субъектах федерации (Томской, Мурманской, Московской областях и Приморском крае) за предприятиями, не представляющими отчетность или представляющими “нулевую” отчетность, составляет свыше 1,5 млрд рублей.
     

     Вместе с тем эффективность оперативно-разыскных мероприятий в отношении юридических лиц, уклоняющихся от постановки на налоговый учет и не сдающих отчетность, остается низкой. В Томской области из 4 тысяч предприятий и организаций, находившихся в этой связи в розыске, установлено местонахождение лишь 294, или 7,4 %. В Иркутской области из 11,8 тысяч таких юридических лиц в результате разыскных мероприятий было выявлено только 2,2 тысячи (18,6 %).
     
     В Мурманской области из 9,4 тысяч налогоплательщиков, материалы в отношении которых были переданы в правоохранительные органы, установлено местонахождение лишь 194 (2,1 %). А ведь по результатам проверок, проведенных налоговыми органами только на 20 таких предприятиях Мурманской области, доначислено в федеральный бюджет более 46 млн рублей.
     
     До принятия части первой Налогового кодекса Российской Федерации в налоговом законодательстве не было четкой нормы о том, что налогоплательщик должен регистрироваться в налоговом органе по месту своего нахождения. В результате многие предприятия и организации вставали на налоговый учет в тех регионах и административно-территориальных образованиях, где они надеялись получить и фактически получали те или иные налоговые льготы. Это ослабляет контроль за налогоплательщиками, приводит к недопоступлению средств в федеральный бюджет, переливанию финансовых ресурсов из одних регионов в другие и ущемлению в результате этого интересов отдельных субъектов Российской Федерации, так как налогооблагаемая база создается на территории одних регионов, а налоги зачисляются в бюджеты других регионов.
     
     Так, при проверке в Республике Калмыкия было установлено, что все предприятия, для которых в данном регионе был установлен особый режим льготного налогообложения (4,9 тысячи, или 37 % от общего количества предприятий - юридических лиц, зарегистрированных и поставленных на учет в налоговых органах), находятся вне ее пределов.
     
     Норма о постановке налогоплательщиков на учет в налоговом органе по месту своего нахождения введена частью первой Налогового кодекса Российской Федерации. Вместе с тем думается, что этого недостаточно. В настоящее время имеется необходимость в разработке и принятии федерального закона о государственной регистрации предпринимательства. В этом законе должны быть регламентированы сроки и место регистрации хозяйствующих субъектов, порядок их постановки на налоговый учет, определены меры ответственности за предоставление регистрирующим, налоговым и другим контролирующим органам недостоверных сведений об организационно-правовом статусе регистрируемого юридического лица, его финансово-хозяйственной деятельности, их представление в неполном объеме или искаженной форме, за непредставление сведений об изменении положения этого юридического лица.
     
     В этом законе следовало бы запретить регистрацию юридических лиц - коммерческих организаций в жилых помещениях. Необходимо было бы также установить, что регистрация вновь создаваемых предприятий и организаций, а также предприятий и организаций, создаваемых на базе ликвидируемых хозяйствующих субъектов или вследствие проведения реорганизационных процедур, должна осуществляться только по представлении регистрирующему органу справки налогового органа об отсутствии у них и их учредителей задолженности по уплате налогов или иных обязательных платежей.
     

     Одновременно с этим следовало бы пересмотреть и меры ответственности налогоплательщиков за нарушение срока или уклонение от постановки на учет в налоговом органе. Дело в том, что предусмотренные ст. 116 и 117 части первой Налогового кодекса Российской Федерации штрафные санкции за эти нарушения неоправданно либеральны и не способствуют в должной мере повышению дисциплины налогоплательщиков. Кроме того, установленный ст. 117 срок, после которого возникает ответственность за уклонение от постановки на учет в налоговом органе, дает возможность осуществления организацией хозяйственных операций без постановки на налоговый учет в течение более трех месяцев после регистрации с последующей самоликвидацией для уклонения от уплаты налогов.
     
     В связи с этим в целях усиления ответственности налогоплательщиков за указанные налоговые правонарушения представляется целесообразным существенно повысить сумму штрафа, установленную ст. 116 и 117 Налогового кодекса Российской Федерации, а из ст. 117 исключить норму, допускающую возможность затяжки в постановке на налоговый учет, и предусмотреть взыскание штрафа за уклонение в размере всех доходов, полученных за период деятельности без постановки на налоговый учет.
     
     Действующее налоговое законодательство предусматривает большое количество льгот практически по всем основным налогам. Кроме того, как показывают проверки Счетной палаты РФ, Правительством РФ и другими федеральными органами исполнительной власти в нарушение налогового законодательства предоставляется значительное количество индивидуальных налоговых льгот. Очевидно, что многие налоговые льготы оказывают стимулирующее воздействие на развитие производства, на инвестиции. В то же время предоставление в широких масштабах налоговых льгот уменьшает базу налогообложения, создает условия для злоупотреблений, субъективизма, лоббирования индивидуальных и узкогрупповых интересов, незаконного ухода от уплаты налогов, осложняет контроль за соблюдением налогового законодательства.
     
     Исключения для отдельных юридических лиц, целых регионов и отраслей экономики из общего порядка налогообложения приводят к значительному недопоступлению платежей в федеральный бюджет.
     
     Так, на протяжении ряда лет действовали соглашения о бюджетных взаимоотношениях между Правительством РФ и Правительствами Республики Башкортостан и Республики Татарстан, которыми был установлен особый порядок распределения налогов между федеральным бюджетом и бюджетами этих республик, приведший к недопоступлению доходов в федеральный бюджет. В 1998 году бюджетные отношения с этими республиками, несмотря на наличие в Федеральном законе “О федеральном бюджете на 1998 год” соответствующей установочной нормы, так и не были приведены в соответствие с общеустановленными нормативами.
     

     Проверка, осуществленная в Республике Башкортостан, показала, что в ее бюджете остаются подлежащие по законодательству зачислению в федеральный бюджет суммы федеральных налогов: 100 % акциза на нефть, газ, автомобильный бензин, 3 % отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, 40 % платежей за право пользования недрами, 30 % земельного налога, 40 % платежей за пользование водными объектами.
     
     В соответствии с соглашением от 15 февраля 1994 года, заключенным между Правительством РФ и Кабинетом Министров Республики Татарстан, в течение 1994-1998 годов в бюджет Республики Татарстан предусматривалось зачисление акцизов на нефть, газ, спирт, водку и ликеро-водочные изделия, доходов от приватизации, платы за землю в размерах, значительно превышающих нормативы, установленные федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год.
     
     Кроме того, в ежегодных соглашениях между Минфином России и Кабинетом Министров Республики Татарстан в течение 1994-1997 годов устанавливался особый порядок распределения НДС, согласно которому 50 % этого налога зачислялось в бюджет Республики Татарстан (вместо 25 % по закону о федеральном бюджете на соответствующий год) с одновременным финансированием за счет дополнительно оставленных сумм налога федеральных программ и расходов на территории этой республики. В 1998 году такое соглашение не заключалось. В то же время при отсутствии обязательств Республики Татарстан по финансированию федеральных программ и расходов фактическое поступление этого налога в федеральный бюджет за одиннадцать месяцев 1998 года составило 26,3 % от общей суммы поступлений этого налога на территории республики, что на 48,7 % ниже уровня, предусмотренного ст. 12 Федерального закона “О федеральном бюджете на 1998 год”.
     
     В нарушение ст. 4 Закона РФ от 06.12.91 N 1993-1 “Об акцизах”, в соответствии с которой ставки акцизов по подакцизным видам минерального сырья должны утверждаться в Правительстве РФ дифференцированно для отдельных месторождений, указом Президента Республики Башкортостан установлена единая ставка акциза на нефть, которая более чем в 3 раза ниже ставки, установленной федеральным законодательством.
     
     В Налоговом кодексе Российской Федерации не содержится запрета на установление индивидуальных налоговых льгот. Напротив, ст. 56 Кодекса допускается возможность установления индивидуальных налоговых льгот, что противоречит принципам рыночных отношений и принятой налоговой политике. Налоговые льготы, первоначально носящие индивидуальный характер, являются прецедентом для их распространения в последующем и размывают налоговую систему, обязательный характер налоговых платежей. Только последовательное проведение линии на сокращение налоговых льгот будет способствовать выполнению налогоплательщиками своих обязательств перед бюджетом, улучшит собираемость налогов и повысит объем доходов бюджета.
     

     Как показывают проверки Счетной палаты РФ, значительные суммы выводятся из-под налогообложения и контроля налоговых органов путем открытия недобросовестными налогоплательщиками многочисленных счетов в различных банках. В частности, ОАО “Подольский машиностроительный завод” (Московская область) при наличии 45 расчетных, текущих и валютных счетов, продолжало направлять платежные поручения на уплату налогов только с одного расчетного счета, на котором, как правило, средств не было, финансируя с других 44 счетов свою производственную деятельность. ОАО “Чеховский завод энергетического машиностроения” (Московская область) поступившие за 1997 год и 9 месяцев 1998 года денежные средства в сумме 147,5 млн рублей направляло на осуществление производственной деятельности, на долгосрочные и краткосрочные финансовые вложения, а не на погашение недоимки по платежам в бюджеты.
     
     В то же время, как показывают проверки, многие счета, в том числе и те, на которые обращается взыскание налогов в бюджет, являются бездействующими, остатки средств на них, как правило, минимальны. Однако закрытие таких счетов растягивается на длительный период, так как в соответствии со ст. 859 ГК РФ вопрос о закрытии банковского счета решается по требованию банка в судебном порядке при отсутствии операций по расчетному счету в течение года. Думается, что следовало бы существенно упростить порядок закрытия банковских счетов при отсутствии операций по ним в течение трех месяцев либо при проведении одноразовых, минимальных по объему операций в течение года.
     
     Одним из методов уклонения от уплаты налогов в бюджет является использование ссудных счетов в банках в качестве расчетных. Проверка в ПО “Уренгойгазпром” (Ямало-Ненецкий автономный округ) показала, что большая часть продукции объединения реализуется через РАО “Газпром” и его дочерние предприятия, однако оплата поставленной продукции осуществляется частично. Так, в 1997 году на расчетный счет ПО “Уренгойгазпром” поступило денежных средств лишь 1,4 % от всей отгруженной и оплаченной продукции. При этом 14 % всей суммы было направлено, минуя расчетные счета, на спецссудный счет в банке для покрытия полученных ссуд, использованных, как правило, на цели, не связанные с исполнением обязательств перед бюджетом. Подобные способы уклонения предприятий топливно-энергетического комплекса от своевременной уплаты налогов в бюджет получили распространение и в других регионах (Ханты-Мансийском автономном округе, Удмуртской Республике и др.).
     
     Это стало возможным вследствие того, что действующим законодательством не установлена ответственность кредитных организаций за использование ссудных счетов не по назначению. В этой связи предлагается установить в Федеральном законе “О банках и банковской деятельности” меру ответственности руководителей банков за нарушение режима работы счетов. Одновременно следовало бы внести соответствующую статью в Уголовный кодекс Российской Федерации, предусматривающую наказание за использование ссудных счетов клиентов для различного рода расчетов, кроме платежей в бюджеты, приравняв эти действия к разряду злостных нарушений налоговой дисциплины.
     

     Практика показала целесообразность ведения счетов недоимщиков, открываемых ранее в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18.08.96 N 1212 “О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения”. Установленная этим указом норма, обязывавшая предприятия-недоимщики осуществлять все расчеты по погашению задолженности по платежам в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды с одного из рублевых (текущих) счетов - так называемого счета недоимщика, даже при отсутствии мер ответственности за уклонение от открытия такого счета и несоблюдение режима его работы давала реальную возможность для усиления контроля за уплатой налогов. В некоторых проверенных Счетной палатой РФ регионах счета недоимщиков открыли до 60 % предприятий, имеющих задолженность перед бюджетом.
     
     Однако Указами Президента Российской Федерации от 29.06.98 N 734 и от 30.10.98 N 1313 эта норма, а также некоторые другие положения Указа N 1212 были отменены, что еще более ухудшило сбор налогов.
     
     Норму об обязательном открытии счетов недоимщиков следовало бы ввести законодательным путем, подкрепив ее системой мер ответственности предприятий-должников и их руководителей за уклонение от открытия таких счетов, а также предоставить налоговому органу право при уклонении предприятия-должника от открытия счета недоимщика самостоятельно определять и регистрировать счет недоимщика и применять в отношении нарушителя санкции, а также осуществлять контроль за поступлением и очередностью списания средств с данного счета.
     
     Было бы целесообразным также дополнить налоговое законодательство нормами, вводящими временные правовые ограничения в деятельности предприятий, уклоняющихся от уплаты налогов и имеющих в течение длительного времени устойчивую, не снижающуюся задолженность по платежам в бюджет. Речь, в частности, идет о том, чтобы запретить таким налогоплательщикам иметь в банках более пяти счетов.
     
     Настало, по-видимому, время существенно изменить положения федеральных законов о федеральных бюджетах на соответствующий год в части налоговых поступлений. Как известно, в настоящее время объемы поступления доходов по основным источникам в этих законах не утверждаются, а лишь определяются в качестве учетных показателей. Такой характер показателей бюджета не имеет силу законодательной нормы, обязательной к исполнению. В связи с этим невыполнение намеченных объемов поступлений доходов не влечет за собой каких-либо правовых последствий для соответствующих органов исполнительной власти.
     
     Положение усугубляется тем, что в системе исполнительной власти нет органа, ответственного за обеспечение бюджетных назначений по налоговым и неналоговым доходам. Законом РСФСР от 21.03.91 N 943-1 “О Государственной налоговой службе РСФСР” и Положением о Государственной налоговой службе Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 31.12.91 N 340, установлено, что главной задачей государственной налоговой службы является контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других платежей, установленных законодательством. Но такое определение задачи не возлагает на налоговые органы ответственность за сбор налогов и других обязательных платежей в объемах, предусмотренных бюджетами. Не возложена эта обязанность и на Минфин России, в положении о котором его задачи и функции в области исполнения доходной части федерального бюджета сведены лишь к обеспечению в установленном порядке исполнения федерального бюджета и разработке совместно с Госналогслужбой России и другими федеральными органами исполнительной власти предложений о налоговой политике, развитии налогового законодательства и совершенствовании налоговой системы в Российской Федерации. Не определены эти функции в отношении органов федерального казначейства, отраслевых федеральных органов исполнительной власти и т.д.
     

     Следовало бы в одной из статей федеральных законов о федеральных бюджетах предусмотреть норму, утверждающую объемы поступлений по видам налогов и других платежей, и ввести дополнительно правовую норму, устанавливающую ответственность соответствующих органов исполнительной власти за обеспечение выполнения утвержденных заданий по доходам.
     
     Очевидно также, что с преобразованием Госналогслужбы России в Министерство РФ по налогам и сборам должна быть повышена роль налоговых органов. В этой связи следовало бы в законодательном порядке возложить на налоговые органы функцию сбора налогов и других обязательных платежей, открыть им лицевые счета в органах федерального казначейства.
     
     Одной из причин недопоступления налогов в бюджет является широко распространенная практика неисполнения и несвоевременного исполнения кредитными организациями поручений налогоплательщиков, а также инкассовых поручений налоговых органов на перечисление платежей в бюджет. Многочисленные случаи таких нарушений постоянно выявляются при проверках Счетной палатой РФ, налоговыми и казначейскими органами.
     
     В частности, в Московской области за 9 месяцев 1998 года налоговые органы выявили 154,4 тысячи случаев задержек исполнения кредитными организациями платежных поручений клиентов на сумму около 8,3 млрд рублей, причем в 1,6 тысячи случаев платежи не были перечислены при наличии средств на счетах клиентов и коммерческих банков. Аналогичная ситуация имела место в Томской и Мурманской областях, Приморском крае, других регионах.
     
     До введения в действие Налогового кодекса Российской Федерации ответственность кредитных организаций регулировалась ст. 15 Закона РФ от 27.12.91 N 2118-1 “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”, а с 1 января 1999 года - ст. 133 и 135 указанного Кодекса, в которых определено, что нарушение банком установленного срока исполнения поручения налогоплательщика (плательщика сбора) или налогового агента на перечисление налога или сбора либо инкассового поручения (распоряжения) налогового органа влечет взыскание пени или соответственно штрафа в размере одной стопятидесятой ставки рефинансирования Банка России, но не более 0,2 % за каждый день просрочки.
     
     Очевидно, что такая мера малоэффективна. Фиксирование на указанном уровне размера пени создает для кредитных организаций возможность получения при определенных условиях дополнительных доходов в виде разницы между суммой полученного процентного дохода и уплаченной (взысканной) суммой пени при задержке платежей и использовании не перечисленных в бюджет или во внебюджетные фонды сумм в качестве кредитных ресурсов при минимальной ответственности за это.
     

     В целях укрепления платежной дисциплины в стране необходимо усилить меры ответственности кредитных организаций за неисполнение поручений налогоплательщиков, одной из которых могло бы стать введение в налоговое законодательство норм, предусматривающих, что нарушение банком установленного срока исполнения поручения налогоплательщика влечет взыскание штрафа в размере суммы задержанного платежа, а также пени в размере одной стопятидесятой ставки рефинансирования Банка России от неуплаченной суммы налога за каждый день просрочки с привлечением руководителей банковских учреждений к соответствующей административной ответственности в виде штрафа.
     
     Действующим законодательством не предусмотрен также механизм взыскания задолженности коммерческих банков при отсутствии средств на их корреспондентских счетах. В Приморском крае, например, выявленная при проверках сумма задержанных по вине банков платежей в бюджет из-за отсутствия денежных средств на их корреспондентских счетах составила в I полугодии 1998 года 9,5 млн рублей. Существенные потери бюджетных средств по этой причине даже при наличии денежных средств на счетах налогоплательщиков установлены и в других регионах.
     
     В то же время Банк России не проводит необходимой работы по созданию механизма полного расчета с бюджетом в подобных случаях. Более того, учреждениями Банка России осуществляются действия, ведущие к противоположным последствиям. Так, при проверке госналогинспекцией по г. Мурманску правильности списания денежных средств со счета коммерческого банка “Мурман” было установлено, что по состоянию на 26 июня 1998 года банком задержано платежей клиентов по третьей группе очередности на сумму 8,6 млн рублей. В то же время в счет погашения недоперечисленной суммы обязательных резервов главное управление Банка России по Мурманской области списывает с корреспондентского счета банка в безакцептном порядке денежные средства в сумме 0,4 млн рублей.
     
     Представляется целесообразным дополнить Федеральный закон от 02.12.90 N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, а также Федеральный закон от 02.12.90 N 395-1 “О банках и банковской деятельности” нормой, устанавливающей, что в случае задержки исполнения кредитной организацией платежного поручения клиента на перечисление платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды при наличии на его счете необходимых средств либо инкассового поручения налогового органа по бесспорному взысканию с клиента указанных платежей по причине отсутствия денежных средств на корреспондентском счете кредитной организации данные платежи погашаются за счет обязательных резервов, депонируемых в Банке России.
     
     Кроме того, при выявлении фактов неисполнения или задержки исполнения поручений налогоплательщиков на перечисление платежей в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды при наличии средств на счетах клиентов и корреспондентском счете кредитной организации следовало бы предусмотреть меры уголовной ответственности должностных лиц банков.
     

     Проверки, проводимые Счетной палатой РФ, показывают также, что кредитные организации не осуществляют должного контроля за соблюдением предприятиями и организациями установленного порядка работы с денежной наличностью, будучи в силу специфики своей коммерческой деятельности не заинтересованными в проведении этой работы. Так, в Томской области из 23,2 тысячи предприятий, находящихся на кассовом обслуживании в коммерческих банках, подлежали контролю 10,6 тысячи, или 46 %, а фактически было проверено только 18 % предприятий от числа контролируемых. В Мурманской области доля контролируемых по этим вопросам предприятий в общем количестве обслуживаемых составляет 50 %, при этом кредитные организации проверили 19 % предприятий от числа контролируемых.
     
     В соответствии с указаниями Банка России в состав предприятий, подлежащих кассовому обслуживанию, не включаются граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и предприятия, по счетам которых не было операций по списанию либо зачислению средств в течение года, что также сужает сферу контроля за работой хозяйствующих субъектов с денежной наличностью.
     
     Для пресечения нарушений установленного порядка работы с денежной наличностью целесообразно введение в налоговое и банковское законодательство норм, устанавливающих штрафные санкции за осуществление расчетов наличными денежными средствами с другими юридическими лицами сверх установленного в Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами, за несоблюдение не согласованных с кредитной организацией условий расходования поступающих в кассу предприятия наличных денег и их использование без согласования с обслуживающим банком, а также за препятствие проведению кредитными организациями проверок соблюдения установленных условий работы с денежной наличностью.
     
     Значительные потери бюджетная система несет в результате ослабления контроля за обращением наличных денег, невыполнения требований Закона РФ от 18.06.93 N 5215-1 “О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением”, других нормативных актов по ведению кассовых операций. Это показывают многочисленные проверки, проводимые Счетной палатой РФ в регионах Российской Федерации, а также проверки, осуществленные в 1998 году Государственной межведомственной экспертной комиссией по контрольно-кассовым машинам.
     
     В целом в Российской Федерации в настоящее время только 70 % розничного товарооборота осуществляется с использованием кассовых аппаратов. При этом значительная часть контрольно-кассовых машин не отвечает требованиям контроля за достоверностью данных о денежной выручке. В результате относительно реально охвачена контролем наличная денежная выручка менее трети розничного товарооборота. Практически без применения контрольно-кассовых машин производится торговля на вещевых, смешанных и продовольственных рынках, на которых за девять месяцев 1998 года реализовано товаров более чем на 300 млрд рублей, а также городская торговля с нестационарных торговых мест.
     

     Указанный Закон “О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением” во многом устарел, не учитывает новые аспекты развивающегося рынка, не определяет в необходимом объеме права и функции налоговых органов по контролю за применением контрольно-кассовых машин и ответственность предприятий за допущенные нарушения.
     
     В целях повышения уровня собираемости налогов, усиления контроля за обращением наличных денег необходимо пересмотреть действующие нормативные правовые акты по вопросам применения контрольно-кассовых машин, имея в виду введение в них норм, предусматривающих:
     
     - обязанность и функции налоговых органов по контролю за применением контрольно-кассовых машин и бланков строгой отчетности, приравненных к чекам контрольно-кассовых машин, регистрацией контрольно-кассовых машин и указанных бланков отчетности; предоставление налоговым органам права производить контрольные закупки при проведении соответствующих проверок;
     
     - ответственность предприятий и организаций за применение контрольно-кассовых машин, не предусмотренных государственным реестром контрольно-кассовых машин и не зарегистрированных в налоговых органах, необеспечение сохранности и достоверности данных о результатах операций, проведенных с применением контрольно-кассовых машин, и за препятствие сотрудникам налоговых органов при проверках соблюдения законодательства по вопросам применения контрольно-кассовых машин;
     
     - расширение сферы применения контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением за счет вещевых, смешанных и продовольственных рынков, нестационарных торговых мест в городской торговле.
     
     Требуют также решения ряд вопросов, регулирующих налогообложение за пользование недрами.
     
     Статьей 46 Закона РФ от 21.02.92 N 2395-1 “О недрах” определено, что акцизы на отдельные виды минерального сырья, добываемого из месторождений с относительно лучшими горно-геологическими и экономико-географическими условиями, могут вводиться Правительством РФ в соответствии с Законом РФ “Об акцизах”. Конкретные дифференцированные по предприятиям ставки акцизов утверждаются Правительством РФ.
     
     Проверка геолого-разведочных предприятий в ряде регионов (Ямало-Ненецком автономном округе, Удмуртской Республике и Архангельской области) показала, что они являются многопрофильными и помимо геолого-разведочных работ ведут промышленную эксплуатацию скважин, работы по обустройству месторождений, промышленное и жилищное строительство, осуществляют переработку нефти и другие работы, объем которых достигает 60 % от общего объема работ и услуг предприятия.
     

     Постановлением Правительства РФ от 19.09.96 N 1120 “О дополнительных мерах по реализации Федеральной программы развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации на 1994-2000 годы и стабилизации геолого-разведочных работ” геолого-разведочным предприятиям, добывающим нефть, установлены льготные ставки акциза на нефть. Этим же постановлением определено, что не менее 50 % средств, получаемых дополнительно геолого-разведочными предприятиями, должны быть направлены на финансирование геолого-разведочных работ. Проверки ОАО “Пурнефтегазгеология”, ОАО “Архангельскгеолдобыча” показали, что дополнительные средства, полученные этими предприятиями от льготы, в бухгалтерском учете не выделяются и в составе источников финансирования геолого - разведочных работ отсутствуют.
     
     Представляется необходимым внести изменения в Закон РФ “О недрах”, утвердить в нем критерии отнесения многопрофильных предприятий к геолого - разведочным, условия предоставления льгот геолого - разведочным предприятиям, использования дополнительно полученных в результате этого средств, а также предусмотреть финансовые санкции за нецелевое использование средств, полученных в результате пользования налоговыми льготами.
     
     Правильность исчисления налогов при пользовании недрами зависит от условий, связанных с платежами, определенных в лицензиях на право пользования недрами. На практике бывают случаи, когда органы, предоставляющие лицензии, определяют ставки платежей ниже, чем предусмотрено соответствующими нормативными актами, либо предоставляют незаконные льготы. Это было установлено при проверке ОАО "Компания “Полярное сияние”", ведущего добычу нефти и газа в Ненецком автономном округе. В этом же регионе практически повсеместно не установлены ставки платежей по попутному газу.
     
     Следовало бы дополнить Закон РФ “О недрах” нормой о согласовании при лицензировании пользования недрами условий, связанных с платежами в бюджет, с налоговыми органами.
     
     Статья 39 этого Закона, устанавливающая общие положения о платности недропользования, не содержит прямых положений о порядке платности попутных компонентов, добываемых совместно с основным полезным ископаемым. Эти вопросы регулируются актами федеральных органов исполнительной власти, допускающими  их различное толкование и применение, что приводит к потерям для бюджетов. В частности, инструкцией Госналогслужбы России от 30.01.93 N 17 “О порядке и сроках внесения в бюджет платы за право пользование недрами” определено, что недропользователи вносят плату за право на добычу полезного ископаемого за все добытое минеральное сырье, в том числе и за попутные компоненты, учтенные Государственным балансом полезных ископаемых, указанных в лицензии. В то же время проверки, проводимые Счетной палатой РФ, показывают, что зачастую на месторождении добываются в значительных объемах компоненты, не учтенные указанным Государственным балансом.
     
     Так, при проверке ряда предприятий Хабаровского края было установлено, что серебро, добываемое совместно с золотом и составляющее по стоимости 13-15 % от объема добытого золота, не включалось в расчеты по налогообложению. ОАО “Солнечный ГОК” наряду с добычей олова добывает медь, которая учтена Государственным балансом полезных ископаемых, но не указана в лицензии, в силу чего предприятие не платит налогов при пользовании недрами по этому компоненту.
     

     Целесообразно дополнить Закон РФ “О недрах” нормой, вводящей обязательную платность недропользования по всем полезным ископаемым, добываемым на лицензированном участке.
     
     Изложенные вопросы, естественно, не исчерпывают всех проблем налогового законодательства. Много вопросов возникает с введением в действие Налогового кодекса Российской Федерации. Многие не так просты для решения, как это иногда представляется. Но решать их необходимо. От этого во многом зависит обеспечение доходной части бюджета и развитие российской экономики.