Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Жизнь в мире параллельных структур или почему контролировать сбор взносов в социальные фонды должна налоговая служба

     

Жизнь в мире параллельных структур или почему контролировать сбор взносов в социальные фонды должна налоговая служба

     

Л. Скрябина,
советник налоговой службы I ранга,
г. Новосибирск

     
     В Правительстве РФ и Думе активно обсуждается вопрос о передаче налоговым органам функций сбора средств для внебюджетных социальных фондов (пенсионного, медицинского страхования, социального страхования, занятости). По этому поводу появилось много публикаций в средствах массовой информации, в которых авторы в большинстве случаев высказывают отрицательное отношение к подобной инициативе. По их мнению, передача этих функций налоговым органам приведет к разрушению фондов, сокращению поступлений средств, ущемлению конституционных прав граждан.
     
     Вместе с тем ни один из авторов не попытался прояснить вопрос с позиции самих плательщиков - руководителей, бухгалтеров предприятий, рядовых граждан и т.д. Никто не поинтересовался мнением работников налоговых инспекций. Это еще раз доказывает тот факт, что очень часто здравый смысл и рациональные зерна полемики тонут в откровенной ведомственной борьбе.
     
     Все мы - будущие пенсионеры, все мы хоть иногда, но болеем. Никто не застрахован от безработицы. И всем понятно, что если государство приняло на себя обязательства по социальной защите граждан, то ему нужны деньги. Эти деньги, по сути, недополученная нами зарплата, своего рода касса взаимопомощи граждан разных поколений в масштабе государства. Должны ли эти деньги смешиваться с дефицитным государственным бюджетом? Как сделать, чтобы поменьше этих денег отвлекалось на содержание чиновников, чтобы взыскание этих средств не приводило к сокращению производства? Согласитесь, все это непростые вопросы, и они должны быть заботой не только ведомств, в чьих руках сосредотачиваются средства, но и всей общественности.
     
     На сегодняшний день каждый фонд имеет собственные вертикальные структуры. Помимо федерации, в каждой области и районе функционируют по четыре подразделения этих фондов: дирекция, отделение, департамент или филиал, со своим штатным аппаратом, зданиями, имуществом, обслуживающим персоналом и т.д. Содержатся они за счет страховых взносов, которые каждый фонд собирает для себя отдельно.
     
     Поскольку сбор взносов - трудоемкая функция, требующая большого числа специально обученных людей, естественно встает вопрос о минимизации расходов на эту работу. Но дело не только в экономии средств. Практически для всех юридических лиц-плательщиков в эти фонды установлена одна и та же облагаемая база - начисленный фонд оплаты труда. Тем не менее каждое подразделение фондов самостоятельно регистрирует плательщиков, имеет доходные счета в банках, на которые плательщики напрямую перечисляют платежными поручениями страховые взносы. Каждая структура самостоятельно требует от плательщиков ежеквартальную отчетность и наказывает за ее непредставление, увеличивая тем самым в четыре раза документооборот и превращая отчетный период для бухгалтеров в кошмарную беготню. Каждый фонд заводит на каждого плательщика лицевые счета для учета начисленных и поступивших взносов, начисленных пени, взыскивает недоимки, проводит выездные документальные проверки, просматривая при этом одни и те же документы, накладывает огромные финансовые санкции, то есть каждое подразделение в полном объеме выполняет функции налоговой инспекции, но по одному налогу. Если идти по этому пути, можно для каждого налога - а их сегодня около полусотни - создать инспекции.
     

     Есть и другая проблема. При начислении страховых взносов бухгалтеры поставлены в такие условия, что им нетрудно ошибиться, потому что каждый фонд при казалось бы одной облагаемой базе самостоятельно занимается нормотворчеством, издает большое количество различных постановлений, писем, указаний по порядку исчисления и уплаты, по-разному толкуя при этом одни и те же понятия. Не зря говорят: “Четыре юриста - пять мнений”.
     
     А за ошибки бухгалтера расплачивается штрафами предприятие, причем, например, по фонду соцстраха штраф превышает доначисленную сумму взноса почти в сорок раз, не считая пени. Это ли не удар по производителю! Развалим производство, понадобится еще больше денег на соцзащиту, а ставки в сумме и так уже составляют 38,5 %. Очевидно, следует не только упрощать процедуру сбора, но и унифицировать методологию исчисления и уплаты страховых взносов.
     
     Бюджетный кодекс и часть первая Налогового кодекса Российской Федерации, к сожалению, “похоронили” хорошую идею единого социального налога, который мог бы, минуя бюджет, автоматически “расщепляться” между фондами. Система раздельного исчисления и перечисления плательщиками страховых взносов в четыре фонда сохранена. Такая вот жизнь в мире параллельных структур, не пересекающихся между собой, хотя работающих на один и тот же объект - нашего гражданина.
     
     Справедливости ради надо сказать, что в кодексах и проекте закона о страховых взносах во внебюджетные социальные фонды есть хотя бы попытка установить единую облагаемую базу, единые особенности ее определения, единый орган, который бы их разъяснял, а также единый порядок применения финансовых санкций. Это шаг вперед, и плательщики его поддерживают.
     
     К сожалению, проект закона о страховых взносах во внебюджетные социальные фонды Думой отклонен в первом чтении. Одним из аргументов было то, что страховой взнос носит не налоговый, а компенсационный характер. Ну до чего весомый аргумент! Цель таких рассуждений - добиться исключения страховых взносов из налогового законодательства, а значит, снять вопрос о процедуре сбора, даже в ущерб интересам плательщиков и здравому смыслу.
     
     Удивляет настойчивость, с которой фонды этого добиваются. Спрашивается, в чем они видят опасность передачи функций сбора страховых взносов одному органу. Ведь не важно, кто это будет: налоговая инспекция или еще кто-либо, ведь самостоятельные источники доходов для каждого фонда сохранены и руководители фондов не будут зависеть от бюджета и выпрашивать деньги в Минфине России?
     

     Ответ, видимо, кроется в психологии руководителей. Ощущение полной финансовой независимости у руководителей фондов возникает лишь тогда, когда платежи поступают от плательщиков напрямую, на счета подразделений фондов, когда контроль за сбором средств осуществляется штатным аппаратом этих подразделений. Ради уверенности в полной финансовой независимости они готовы мириться с массой проблем, связанных со сбором средств. Потому и развернулась такая борьба с использованием средств массовой информации. Понятно, что полная финансовая независимость - это нормальное желание каждого руководителя, но почему за это желание должны расплачиваться налогоплательщики?
     
     Пытаясь разобраться, действительно ли фонды потеряют финансовую независимость, если собирать взносы будут налоговики, изучив организацию их работы, а также работу Банка России, казначейства, дорожного фонда, можно сделать только один вывод: все эти опасения возникают из-за незнания технологии контроля, осуществляемого налоговой инспекцией. Почему-то считают, что налоговая инспекция, мобилизуя налоговые поступления, сначала где-то их накапливает, а затем раздает, кому и сколько захочет: федеральному бюджету, местному, фондам. Это ошибка. У нее и счетов-то для зачисления налогов нет. Деньги плательщики сразу перечисляют на счета того бюджета, в который должен зачисляться тот или иной налог. А казначейство или местный финорган, то есть хозяин и распорядитель доходных счетов, дает ей всего лишь возможность прийти и посмотреть, от кого, когда и в уплату какого налога поступили деньги. Эту информацию налоговая инспекция заносит в свои компьютеры в так называемые лицевые счета по каждому плательщику, начисляет пени, взыскивает недоимку инкассовыми поручениями, в которых опять же указывается счет того бюджета или фонда, на который должен поступать налог.
     
     Процесс этот называется оперативно-бухгалтерским учетом и камеральным контролем, и он не менее важен, чем выездные документальные проверки, потому что позволяет оперативно следить за тем, как плательщик рассчитывается, и вовремя его побеспокоить. Образно говоря, налоговая инспекция видит деньги плательщиков как сквозь бронированное стекло и всего лишь исполняет закон и волю хозяина доходного счета, не имея права распоряжаться этими средствами.
     
     Даже если бы фонды не имели в районах своих структур, как, например, дорожный фонд, то все равно процесс сбора средств организуется так, что налоговые инспекции остаются в стороне от денег.
     

     Сами рядовые работники налоговых инспекций на местах с большим сожалением наблюдают за той борьбой, которая идет наверху. Дело в том, что этот вопрос дебатируется в верхних эшелонах власти уже лет восемь, и это очень сильно влияет на взаимоотношения с подразделениями фондов на местах. Налоговики с уважением относятся к подразделениям фондов, помогают чем могут и в ходе сверки плательщиков, и при документальных выездных проверках. Кроме того, правильность исчисления страховых взносов влияет на правильность исчисления налогов в бюджет, а значит, сам Бог велел проверять эти вопросы комплексно. Дебаты же, которые ведутся, вызывают напряжение, заставляют стороны обособляться, влияют на результаты работы.
     
     Авторы публикаций в “защиту” фондов всячески пытаются принизить работу налоговых органов, явно манипулируя цифрами. Так, например, что касается Новосибирской области, в газете “Труд” (от 02.02.99) как достижение преподносится увеличение в 1997 году сбора страховых взносов на 7 % после передачи этих функций филиалам фонда обязательного медицинского страхования. Эту передачу губернаторы вынуждены были провести по требованию федерального фонда ОМС, многократно увеличив расходы на содержание филиалов. При этом умалчивается, что в 1996 году налоговики собрали взносов в этот фонд на 44,4 % больше, чем в 1995 году, что увеличение поступлений в 1997 году на 7 % произошло при росте средней зарплаты, по данным органов статистики, на 22,4 %.
     
     Налоговым работникам впору обидеться на то, что умалчивается и та работа, которую они проводят по выявлению и пресечению на предприятиях фактов неначисления оплаты труда, использования различных схем ухода от налогов и сборов. Пресекая эти факты, налоговики увеличивают облагаемую базу опять же для фондов. Проводя проверки, налоговые инспекторы наряду с основными налогами доначисляют и страховые взносы. По той же Новосибирской области налоговые инспекции в 1997 году после передачи всех функций филиалам провели по фонду медицинского страхования 6463 проверки и доначислили 7823 тысячи деноминированных рублей, не требуя при этом никакой компенсации затрат, а лишь пытаясь поддержать филиалы в период формирования. Но этой информацией также никто не интересуется, а честь мундира федеральных фондов продолжает защищаться.
     
     Приписывать налоговым инспекциям непомерные амбиции в том плане, что они стремятся к ликвидации фондов - это, мягко говоря, абсурд. Напротив, здесь считают, что фонды как специализированные учреждения, безусловно, нужны. Надо же кому-то профессионально обеспечивать назначение и выплату пенсий, пособий по безработице, осуществлять контроль за лечебными учреждениями и страховыми компаниями, организовывать доставку пенсий, заниматься трудоустройством, санаторным лечением и т.д. Фонды к тому же выполняют функции перераспределения средств между регионами с разными демографическими особенностями. О какой ликвидации можно вести речь? Обсуждается лишь механизм поступления денег в эти учреждения.
     

     Вопрос в другом: если все же на налоговые инспекции возложат функции сбора страховых взносов в полном объеме и по всем фондам - готовы к этому и хотят ли этого сами инспекции?
     
     Здесь, как выясняется, рядовые работники инспекций единодушны. Отвечать за нехватку средств на социальные нужды общества очень сложно. У нас ведь принято как думать - если нет средств, значит виновато не разваливающееся производство, не плательщики, не законы, позволяющие или провоцирующие неуплату налогов, а налоговая инспекция. (Не зря же так часто меняются руководители службы!) Поэтому налоговиков не меньше, чем кого-либо другого, волнует как будет осуществляться эта передача. Есть опасения, что может сложиться ситуация, аналогичная той, что возникла с Фондом занятости. Уже два года действует Указ Президента Российской Федерации о полной передаче функций сбора средств в этот Фонд налоговым органам. Но подзаконные акты не позволяют выполнить этот указ в полном объеме. Как только налоговые инспекции попытались приступить к его выполнению, Минтруда России тут же приказало закрыть во всех подразделениях все свои отдельные доходные счета, а уплата взносов теперь производится на один счет. Смешались доходы с расходами. Получать точные сведения о поступлениях стало просто невозможно, тем более в электронном режиме. Значит, стал невозможен в налоговых инспекциях оперативный учет, без которого контроль однобок и неэффективен.
     
     Самое удивительное, что этим решением Минтруда России в еще более сложное положение поставило собственные департаменты центров занятости по областям. Им трудно стало аккумулировать деньги на уровне области для перераспределения между районами с разным уровнем безработицы, вовремя ограничивать нецелевые расходы. Но, видимо, не допустить налоговые инспекции к участию в контроле - забота более важная. Налоговым инспекциям к тому же не выделено для этой работы дополнительно ни одной штатной единицы и ни одного рубля на вычислительную технику. Возможно ли в таких условиях отвечать за сбор?
     
     На вопрос: как быстро налоговые инспекции смогут включиться в эту работу и увеличится ли сбор средств, - специалисты отвечают, что передать на магнитных носителях базы данных по плательщикам и информацию по лицевым счетам можно за один день. Подготовить и направить необходимые приказы, регламентирующие весь процесс, - за два дня. Другое дело, как обеспечить затем всю текущую работу. Если не поддержать инспекции материально, если не передать им хотя бы часть наиболее профессионально подготовленных специалистов, работающих в фондах, то потянуть предполагаемую работу будет очень трудно. Что касается увеличения сбора средств, то это зависит от состояния экономики и законодательной базы. Нормальный плательщик выжат, а кто не платит, тот попытается уйти от уплаты при любой системе. Количество мероприятий по взысканию недоимок инспекции увеличили в последнее время в 2-3 раза, но это не дало пропорционального увеличения объемов фактических взысканий. Налоговый кодекс РФ также значительно ограничил возможности налоговых органов и усложнил процедуру сбора.
     
     То, что в настоящее время Правительство РФ решило провести в ряде областей в течение четырех месяцев эксперимент по полной передаче налоговым органам функций сбора страховых взносов во все фонды, это неординарный шаг. Но результат может быть необъективным, если Правительство РФ, фонды, Банк России и другие ведомства вовремя не подведут под этот эксперимент всю нормативную базу, тогда просто каждый шаг будет входить в противоречие с федеральным законодательством, наталкиваться на противодействие самих отделений фондов. Многое будет зависеть от имеющегося уже в инспекциях опыта проведения проверок по социальным фондам, от решения кадрового вопроса.
     

     По мнению специалистов, если уж проводить эксперимент, то лучше было бы проводить его не по областям, а по фондам, передав налоговым инспекциям на первоначальном этапе функции сбора средств не во все фонды, а только в те, по которым это может пройти менее болезненно, например Фонд занятости и Фонд обязательного медицинского страхования, но передать их по всей вертикали.
     
     Пенсионный фонд - это слишком большая и уже достаточно хорошо отлаженная система. Здесь также есть нерешенные проблемы, например с персонифицированным учетом. По фонду же социального страхования проблему создает право предприятий производить выплаты пособий из начисленных страховых взносов непосредственно на предприятиях и перечислять в фонд только разницу между начисленными взносами и расходами. Значит, в составе ревизионных бригад у налоговиков должны быть специалисты, способные проверять расходы, а это уже функции, не свойственные налоговым органам. Кроме того, значительно усложнит процедуру сбора взносов в этот фонд Закон РФ от 24.07.98 N 125-ФЗ “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”. Если вносить изменения в процедуру сбора средств в этот фонд, то сначала предстоит проанализировать все функции фонда во взаимоувязке с расходованием этих средств.
     
     Авторы многих публикаций, не разобравшись в сути дела, стараются вышибить слезу у читателя, горестно заламывая руки над кошельками пенсионеров. Да, забота о стариках и малоимущих - святое дело. Да, это наша боль. Но нельзя спекулировать этой болью и лить тем самым воду на “мельницу” ведомств, вводя общественное мнение в заблуждение, когда решаются всего лишь чисто технические, организационные вопросы. И самое главное - надо подумать о благе налогоплательщика, который казну “кормит”.