Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

К вопросу о Налоговом кодексе РФ


К вопросу о Налоговом кодексе РФ

     

Д.Г. Черник,
государственный советник
налоговой службы I ранга, д. э. н.,
профессор, действительный член
Российской академии естественных наук,
заслуженный экономист Российской Федерации

     C 1 января 1999 года введена в действие часть первая Налогового      кодекса РФ. Именно с этого акта начался новый этап налоговой реформы, который будет продолжен после принятия Государственной Думой ряда изменений налогового законодательства. Налоговый кодекс РФ разрабатывался на протяжении нескольких лет большой группой специалистов, состоявшей из крупных ученых и практиков. Он неоднократно обсуждался Правительством РФ, дважды принимался Государственной Думой в первом чтении.
     
     Тем не менее окончательное принятие и введение в действие части первой Налогового кодекса РФ явно носило скоропалительный характер, что не могло не повлиять негативно на качество самого текста этого основополагающего в области налогообложения документа. Но речь идет не об отдельных вопросах, нуждающихся в редакционной правке. Поразмышляем о том, насколько оправдались ожидания тех, кто видел в Налоговом кодексе РФ панацею от всех бед в области налогообложения, о том, насколько им решены насущные проблемы нашей экономики.
     
     Прежде всего постараемся ответить на вопрос: насколько целесообразно было вводить в действие часть первую Налогового кодекса РФ без специальной части, где собственно и должен быть прописан механизм исчисления и взимания отдельных видов налогов? Ответ напрашивается сам собой. Налоговый кодекс РФ заменяет Закон РФ от 27.12.91 N 2118-I “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” и становится основным федеральным законодательным актом, регулирующим проблемы налогообложения юридических и физических лиц. Он устанавливает принципы построения и функционирования налоговой системы, порядок введения, изменения и отмены федеральных налогов, сборов и пошлин, принципы введения региональных и местных налогов и других обязательных платежей. Однако именно этого и не произошло. Хотя Закон РФ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” отменен, но продолжают оставаться в силе его статьи 19, 20 и 21, устанавливающие набор федеральных, региональных и местных налогов. Не действуют до принятия специальной части и соответствующие статьи Налогового кодекса РФ. Но ведь перечень налогов является краеугольным камнем всей налоговой системы. Тем не менее продолжают приниматься и вводиться в статьи 19 и 20 новые налоги, которых нет в Налоговом кодексе РФ, предусматривающем закрытый перечень налогов, по крайней мере региональных и местных. О федеральных налогах также сказано недостаточно четко.
     
     Изменения по отдельным видам налогов, которые, очевидно, произойдут в текущем году, заметно отличаются от тех, которые предложены проектом специальной части Налогового кодекса РФ. Примером тому может служить налог на прибыль предприятий и организаций. Полагал бы необходимым пояснить, что поддерживаю последние предложения по изменению налога на прибыль, особенно касающиеся налоговых льгот по инвестициям из прибыли, направляемым на развитие собственного производства, а не положения, содержащиеся в Налоговом кодексе РФ. Автор данной статьи давно полемизирует с создателями основополагающего налогового закона, возражая против провозглашенной концепции тотальной отмены налоговых льгот якобы для создания предпринимателям равных стартовых условий. Поэтому дело сейчас не в сути налога на прибыль, а в принципиальном подходе к роли и месту введенного в действие Налогового кодекса РФ.
     

     Как видим, пока не удалось решить одну из главных проблем: создать единую комплексную систему налогов в Российской Федерации, стабилизировать ее хотя бы в пределах одного финансового года, устранить противоречия в законодательных актах.
     
     О незавершенности налоговой системы свидетельствует и ситуация, сложившаяся с государственными социальными внебюджетными фондами. Отчисления в них носят все признаки налога: обязательность платежа, четкие ставки, сроки, санкции за неуплату и т.д. В одном из вариантов проекта Налогового кодекса РФ содержалась весьма разумная мысль, а именно: ввести в число федеральных налогов социальный налог. Объектом обложения служил бы фонд потребления любого предприятия или организации. Поступление социального налога в бюджет, как и любого другого налога, обеспечивала бы налоговая служба, а распределение средств могло бы оставаться функцией ныне существующих социальных фондов. В этом случае налоговая система страны получила бы подлинную комплексность и завершенность.
     
     Однако сначала из проекта исчез Пенсионный фонд, и социальный налог складывался бы только из платежей в фонды обязательного медицинского страхования, занятости и социального страхования. Аргументация в пользу выведения пенсионных отчислений из социального налога была весьма слабой. А затем социальный налог вовсе исчез из принятого Налогового кодекса РФ. Между тем вряд ли стоит доказывать, что налоговая служба в состоянии гораздо лучше справиться со сбором налогов, чем аппарат внебюджетных фондов. У нее больше прав и возможностей, она ведет государственный реестр предприятий. В большинстве регионов на учете в ГНИ состоит больше предприятий, чем в Пенсионном фонде, хотя работа в нем поставлена лучше, чем в других внебюджетных фондах. Нельзя забывать и об интересах налогоплательщиков, о чем так печется Налоговый кодекс РФ. Вместо того чтобы иметь дело с одним государственным органом - налоговой инспекцией, финансисты предприятий, когда заканчивается очередной квартал, сдают балансовые расчеты в пять организаций. У каждой из этих организаций свои сроки, требования, приемные дни, в каждой из них очереди в период сдачи балансов.
     
     Кроме того, мы полагаем, что совмещение сведений о доходах, подоходном налоге, пенсионных взносах, отчислениях в другие социальные фонды ничего кроме дополнительной ясности и пользы принести не может. Такая мера могла бы устранить возможные противоречия в документах физических лиц, а также способствовала бы более полному сбору подоходного налога. Причем работник был бы заинтересован в учете своих доходов, что затруднило бы применение различных схем выплаты заработной платы, позволяющих уклоняться от подоходного налогообложения.
     

     Перейдем от общего к частному. Для значительного числа граждан страны налог на имущество физических лиц имеет большое значение. В Кодексе же он явно недоработан. После ряда неудачных попыток ввести в обиход рыночную стоимость в качестве оценки налогооблагаемого имущества в Налоговом кодексе РФ была принята весьма расплывчатая формулировка, согласно которой принятие решения о применении инвентаризационной или рыночной стоимости целиком отдается на усмотрение региональных органов представительной власти. Подобное “соломоново” решение может привести к тому, что в соседних областях одинаковые строения будут оцениваться с различием цифр на порядок. Можно ли говорить о применении рыночной цены при обложении строений, когда рынок недвижимости еще только формируется. Его участниками выступает абсолютное меньшинство населения, которое без участия большинства и формирует рыночную цену, как правило в 10 и более раз превышающую инвентаризационную стоимость. Такой подход к применению рыночной цены вполне объясним, если семья будет платить высокий налог при продаже своего имущества или при сдаче его в аренду и, следовательно, при извлечении дохода. Но ведь большинство налогоплательщиков использует имущество, которым владеет, для собственного потребления. Во многих западных странах с рыночной ориентацией экономики налог на имущество имеет высокий необлагаемый минимум или же им не облагается имущество, использующееся для потребления семьи. Кстати, изменения, вносимые в закон о налоге на имущество физических лиц уже после принятия части первой Налогового кодекса РФ, предусматривают сохранение инвентаризационной оценки.
     
     Одним из наиболее злободневных вопросов в современной российской экономике является повышение собираемости налогов. В действующем налоговом законодательстве при всей его жесткости по отношению к налогоплательщику имеется множество лазеек, позволяющих скрыть истинные доходы. Налоговый кодекс РФ не только не закрывает их, но и не находит решения серьезнейших проблем. Вот одна из них. Всякая предпринимательская деятельность начинается с регистрации предприятия. В этой процедуре заложены лазейки для тех, кто хочет уклоняться от уплаты налогов. Эти лазейки остались открытыми и после введения части первой Налогового кодекса РФ. Регистрация производится по месту нахождения предприятия. Так гласит Гражданский кодекс РФ, и ему вторит Налоговый кодекс РФ. Но где же оно, это пресловутое “место нахождения”? Каждый может трактовать это понятие так, как ему выгодно. Государственная регистрация множества организаций зачастую производится по одному юридическому адресу. В любом городе России есть несколько десятков адресов, по которым зарегистрированы сотни и даже тысячи разных фирм. Не надо объяснять, что фактически по данным адресам их нет. В небольшом городе Троицке Московской области зарегистрировано несколько тысяч организаций, которые не ведут там никакой деятельности. Юридический адрес стал товаром, предметом извлечения легких доходов отдельными учреждениями и физическими лицами. Существуют сотни предприятий, учредителями которых является одна и та же небольшая группа лиц.
     
     Приведем один из многочисленных примеров. Акционерное общество, созданное на базе одного московского завода, после налоговой проверки, в ходе которой ему были доначислены крупные платежи в бюджет, немедленно перерегистрировалось в другом регионе. Огромная недоимка, закрытие московской налоговой инспекцией всех его расчетных счетов, возражения двух заинтересованных ГНИ, факт нахождения производства и управляющего персонала в столице - все это не смогло помешать быстрой перерегистрации. В результате неуплаченные долги “повисли” на несколько лет.
     

     Интересные и очень характерные сведения приводит аудитор Счетной палаты Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор В.Г. Пансков. При проверке, проведенной в прошлом году в Республике Калмыкия, было выявлено, “что все предприятия, для которых установлен особый режим льготного налогообложения в республиканский и местный бюджеты... находятся вне пределов республики”*1 . Это 37 % от общего количества юридических лиц, поставленных на учет в налоговых инспекциях Калмыкии.
     
     -----
     *1 Пансков В.Г. О нерешенных проблемах части первой Налогового кодекса. Журнал “Налоговый вестник”. 1998, № 12. С. 6

     
     При столь вольном отношений к государственной регистрации не приходится удивляться, что в большинстве субъектов Российской Федерации от одной четверти до одной трети состоящих на налоговом учете предприятий не сдает балансовых отчетов. Естественно, они регулярно не доплачивают налоги или не платят их вовсе. Конечно, среди них есть организации обанкротившиеся, прекратившие фактически свою деятельность, но далеко не все.
     
     Розыск скрывающихся предприятий, как показала практика, весьма малоэффективен. Заслон можно поставить только законодательным путем. Требуется по всей территории Российской Федерации ввести порядок, при котором государственная регистрация предприятий осуществляется только по месту нахождения его органа управления, то есть по абсолютно четкому почтовому адресу, где находятся исполнительный директор фирмы и главный бухгалтер. А за нарушение данного порядка ввести жесткие финансовые и административные санкции.
     
     Эта мера никак не ущемит законопослушных налогоплательщиков. А вот 25-35 % уклоняющихся от налогов вынудит или сдавать своевременно налоговые расчеты и балансовые отчеты, или прекратить свою деятельность и уйти с рынка, принявшего цивилизованные формы.
     
     Рассмотрим следующую лазейку, не ликвидированную Налоговым кодексом РФ. В начале 90-х годов организация могла иметь только один рублевый и один валютный расчетные счета. Данный порядок нельзя признать оптимальным. Упреки хозяйственников были весьма обоснованы. Так, при больших оборотах один банк не всегда был в состоянии сразу выдать требуемую сумму денег. Руководители предприятий опасались сосредотачивать все финансовые ресурсы в одном банке, и, как показало 17 августа 1998 года, вполне обоснованно. Была производственная необходимость в накоплении средств в виде стратегического резерва, не касающегося каждодневных текущих трат, и т.д. В общем, хозяйственники и банкиры дружно протестовали против указанного порядка. Тогда наши законодатели ударились в другую крайность: были сняты все ограничения. Таким образом, открылась еще одна лазейка для тех, кто не хочет платить налоги. Можно возразить автору: это не лазейка, ведь о каждом открываемом счете коммерческий банк извещает налоговую инспекцию. Формально так. Но фактически у предприятий, даже мелких, стали появляться десятки и сотни расчетных счетов. Необходимостью разумного ведения предпринимательской деятельности объяснить это нельзя. Можно предположить, что среди сотен расчетных счетов один удастся открыть так, чтобы не узнала налоговая инспекция. На практике так и происходит. При проверках кредитных учреждений почти всегда вскрываются факты открытия расчетных счетов организациям, не состоящим на налоговом учете, или без уведомления налоговых инспекций. Где же выход, которого не нашли авторы Налогового кодекса РФ? Думается, он заключается в ограничении общего количества расчетных счетов однозначной цифрой. Скажем, не более 5 рублевых и 2 валютных счетов. Может быть чуть меньше или чуть больше. Но уж никак не 60 и тем более не 200 счетов. Можно возразить, что это ограничивает свободу предпринимательства. В какой-то степени да, но подобная мера диктуется состоянием платежной дисциплины и массовыми случаями уклонения от уплаты налогов. Изменится экономическая ситуация к лучшему, и все ограничения можно будет отменить.
     
     В последние годы очень много говорится о необходимости повысить собираемость налогов и очень мало делается для того, чтобы добиться увеличения собираемости не на словах, а на деле. Налоговый кодекс РФ еще более либерализует систему контроля за поступлением налогов. В первую очередь, речь идет о содержащейся в Налоговом кодексе РФ норме о судебном порядке применения к налогоплательщику санкций за нарушение налогового законодательства. Подобная норма сводит на нет эффективность налоговых проверок. В результате ежегодно в бюджеты всех уровней недопоступят многие миллиарды рублей. Здесь нужно отметить, что еще до принятия части первой Кодекса Конституционный Суд РФ принял постановление о применении санкций только по решению суда и отменил принудительный порядок взыскания средств через инкассовые поручения. Следовательно, Кодекс здесь ни при чем. Об этом пишет в своей статье и член Президиума Российской ассоциации налогового права Е. Тимофеев: “законодатель не вправе закреплять в законе положения, противоречащие этому выводу. Без каких-либо оговорок”*1. Но можно вспомнить, что норма обязательного судебного разбирательства содержалась в проектах Налогового кодекса РФ задолго до решения Конституционного Суда РФ и была почерпнута им несомненно оттуда. Известно, что многие идеи Кодекса вносились в налоговое законодательство заблаговременно. В настоящее время вокруг данной нормы развернулась горячая полемика. Идет теоретический спор о ее конституционности, юридической состоятельности и т.д.
     
     -----
     *1 Тимофеев Е. О критике Налогового кодекса.  Журнал “Налоговый вестник”. 1999, № 3. С. 3.

     

     Попробуем взглянуть на проблему не с теоретической, а с сугубо практической стороны. В 1998 году ГНИ по г. Москве провела более 34 тысяч документальных проверок, не считая камеральных проверок. Каждые две из трех закончились результативно, то есть с определенными доначислениями. Всего было доначислено свыше 19 млрд рублей, из которых немедленно поступило в бюджет более 4,5 млрд рублей, а остальные продолжают поступать в текущем году. А теперь представим, что в 23 тысячах случаев вопрос о взимании переносится в суд. Кстати, уже в прошлом году начало сказываться отрицательное воздействие судебного порядка взыскания финансовых санкций на собираемость налогов.
     
     Как до, так и после введения Налогового кодекса РФ продолжает оставаться чрезвычайно низкой степень ответственности банков и других кредитных учреждений за своевременность перечисления налоговых платежей в бюджет. А ведь, по сути, теперь банк в большей степени, чем налогоплательщик отвечает за это. Для предприятия согласно Кодексу уплата налога считается произведенной после направления в обслуживающий его банк соответствующего платежного поручения, а не после реального поступления денег на счет бюджета. Опять вернемся к отчету ГНИ по г. Москве. Ежегодно она устанавливает десятки тысяч случаев неисполнения коммерческими банками поручений клиентов, в том числе по перечислению средств в бюджет, на миллиарды рублей. Из-за этого растет недоимка, увеличивается сумма взаимных неплатежей предприятий, нарушается денежное обращение в стране.
     
     Безусловно, в Налоговом кодексе РФ содержится очень много положительного, что будет содействовать развитию нашей экономики, упорядочению взаимоотношений государственных органов с функционирующими на рынке хозяйствующими субъектами. Но в рамках данной статьи мы сосредоточили внимание на нерешенных проблемах, реализация которых позволила бы реально увеличить собираемость налогов.