Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Условия увеличения поступлений в бюджет платежей за пользование лесными ресурсами


Условия увеличения поступлений в бюджет платежей за пользование лесными ресурсами

     

Е.А. Юдин,
советник налоговой службы II ранга,
Министерство РФ по налогам и сборам

     
     Включение в систему налоговых отношений вопросов регулирования  процессов использования, воспроизводства, охраны и защиты разнообразных природных ресурсов создает условия, с одной стороны, для существенного повышения доходов государства от хозяйственного использования находящегося в его распоряжении природного потенциала, а с другой стороны, для создания в соответствующих отраслях необходимого финансового резерва за счет ассигнований из бюджета для реализации мер по восстановлению природных ресурсов или, как минимум, по поддержанию неистощительного уровня их эксплуатации.
     
     Программой Правительства РФ “Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах”, утвержденной постановлением от 31.03.97 N 360, предусмотрено, что одним из важнейших направлений государственной политики является обеспечение рационального и эффективного использования природно-ресурсного потенциала страны с целью удовлетворения текущих и перспективных потребностей отраслей народного хозяйства и экспорта.
     
     В числе мер развития экологической политики России отмечается задача совершенствования экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды, в том числе системы платежей за природные ресурсы, с ориентацией на экономически обоснованное увеличение доли ресурсных платежей в системе налогообложения.
     
     Иначе говоря, в ближайшей перспективе оценка значимости природных ресурсов как элемента производственного процесса и источника пополнения государственного бюджета будет существенно повышаться.
     
     В полной мере отмеченное относится и к лесным ресурсам, значение которых в условиях повышения требований к обоснованности экономической оценки природных ресурсов в целом значительно возрастает. При этом платежи за пользование лесными ресурсами должны стать устойчивым источником федерального и региональных бюджетов.
     
     Принятый в 1997 году Лесной кодекс Российской Федерации и проводимая в настоящее время в соответствии с ним разработка нормативной базы по регулированию правоотношений в сфере использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов ориентированы на обеспечение перелома в кризисном состоянии отраслей лесного комплекса, создание условий для подъема производства, внедрения новых форм организации лесопользования, повышения его доходности и расширения финансовой базы предприятий и организаций.
     
     Оценка фактического положения дел на предприятиях лесного комплекса показывает, что полнота сбора и, соответственно, реальность выполнения установленных прогнозных показателей поступления в доходную часть бюджета лесного дохода во многом зависит от действенности принимаемых мер по повышению эффективности лесозаготовительного производства. Большое значение в вопросе формирования сбалансированных отношений финансовых, налоговых, лесохозяйственных органов и лесопользователей имеет принятие решений, направленных на создание в регионах условий для увязки экономических интересов всех хозяйствующих субъектов, участвующих в процессе использования и воспроизводства лесов.
     

     Вместе с тем, как показывают результаты деятельности предприятий, сложившаяся в настоящее время в лесном комплексе хозяйственная ситуация, в том числе обусловленная несовершенством налоговой политики, в значительной мере тормозит развитие лесозаготовительной промышленности, обеспечивающей в Российской Федерации поступление основного объема лесного дохода.
     
     Определенный интерес представляет рассмотрение динамики поступления в бюджет лесного дохода за последний период как во временном, так и в территориальном аспектах. Наибольший объем поступлений характерен для многолесных регионов с высоким экономическим потенциалом лесных отраслей (таблица 1).
     

    Таблица 1

     


       

  
 

1993 г.

1994 г.

1995 г.

1996 г.

1997 г.

  Экономические районы

Объем поступлений, млн руб.

Доля в общем объеме, %

Объем поступлений, млн руб.

Доля в общем объеме %

Объем поступлений, млн руб.

Доля в общем объеме, %

Объем поступлений, млн руб.

Доля в общем объеме, %

Объем поступлений, млн руб.

Доля в общем объеме, %

1. Северный

5333

18,1

20 131

21,1

119 999

31,5

194 752

30,1

252 651

27,7

2. Северо-Западный

1303

4,4

4830

5,1

25 528

6,7

36 982

5,7

62 600

6,9

3. Центральный

2801

9,5

11 916

12,5

40 831

10,7

70 907

10,9

87 099

9,5

4. Волго-Вятский

1725

5,9

5727

6,0

24 203

6,4

57 688

8,9

71 127

7,8

5. Центрально-черноземный

201

0,7

415

0,4

389

0,1

1161

0,2

590

0,1

6. Поволжский

569

1,9

2545

2,7

6629

1,7

11 699

1,8

13 254

1,4

7. Северо-Кавказский

351

1,2

1375

1,4

4100

1,1

4482

0,7

4123

0,4

8. Уральский

3578

12,2

8771

9,2

33 664

8,8

65 793

10,1

89 402

9,8

9. Западносибирский

3186

10,8

10 592

11,1

35 022

9,2

53 678

8,3

76 395

8,4

10. Восточносибирский

7661

26,1

20 530

21,5

60 837

16,0

96 274

14,9

164 671

18,0

11. Дальневосточный

2680

9,1

8538

8,9

27 999

7,4

52 503

8,1

88 375

9,7

12. Калининградская область

34

0,1

66

0,1

1421

0,4

1728

0,3

2693

0,3

Итого по России

29 422

100,0

95 436

100,0

380 622

100,0

647 647

100,0

912 980

100,0

     
     В 1998 году объем поступлений в бюджет платежей за пользование лесными ресурсами составил по предварительным данным 954,3 млн руб., или 83,0 % объема годовой прогнозной оценки по указанным платежам.
     
     Наибольший объем лесного дохода получен в Архангельской области (99,1 млн руб), Иркутской области (91,2 млн руб.), Республике Карелия (88,3 млн руб.), Красноярском крае (69,7 млн руб.) и Вологодской области (57,1 млн руб.).
     
     Наиболее высокий уровень поступлений по сравнению с данными годовой прогнозной оценки по отдельным регионам, подготовленной Рослесхозом, отмечается в таких многолесных субъектах Российской Федерации, как Красноярский край (122,0 %), Архангельская область (120,4 %), Челябинская область (113,2 %), Республика Коми (109,7 %) и Республика Карелия (103,1 %).
     
     В то же время в ряде регионов, несмотря на имеющиеся возможности, фактическое поступление лесного дохода по сравнению с данными годовой прогнозной оценки является невысоким. Так, например, в Удмуртской Республике показатель годовой прогнозной оценки лесного дохода был выполнен на 16,0 %. В Республике Алтай, Алтайском крае и Агинском Бурятском автономном округе этот показатель составил, соответственно, 17,1 %, 17,4 % и 18,0 %.
     
     Основными причинами недостаточного уровня сбора платежей за пользование лесными ресурсами являются крайне низкая платежеспособность лесозаготовительных предприятий, существенное снижение за ряд последних лет объемов заготовки древесины практически во всех регионах России и недостаточный размер ставок платежей. Следует также отметить, что обоснованность прогнозов не всегда соответствует реальному положению дел в отраслях лесного комплекса.
     
     Одним из обязательных условий преодоления сохраняющихся кризисных явлений и успешного внедрения рыночных механизмов в лесном комплексе является стабилизация налоговой политики, в том числе при решении вопросов, связанных с контролем за сбором лесного дохода. Наряду с накопленным в настоящее время положительным опытом в работе налоговых и лесохозяйственных органов по мобилизации в бюджетную систему платежей за пользование лесными ресурсами имеют место негативные факты, обусловленные, помимо других причин, недостаточным уровнем платежной дисциплины лесопользователей. Следствием этого становится недоиспользование потенциальных возможностей регионов по взиманию в бюджет и на счета лесхозов лесного дохода.
     

     От соблюдения требований платежной дисциплины зависят полнота и своевременность поступлений в бюджет денежных средств и, следовательно, реальное выполнение бюджетных назначений. Расчеты лесопользователей с бюджетом должны осуществляться с учетом необходимости снижения негативного влияния фактора инфляции на объем поступлений.
     
     Стабилизация налоговой политики в лесном комплексе России предполагает принятие ряда мер, направленных как на увязку интересов государственного бюджета, органов управления лесным хозяйством и лесопользователей, так и на повышение платежной дисциплины лесопользователей в отношениях с бюджетом.
     
     В настоящее время Министерство Российской Федерации по налогам и сборам прорабатывает комплекс вопросов, касающихся совершенствования налоговой политики в сфере природопользования для подготовки предложений Правительству РФ. В части платежей за пользование лесными ресурсами указанные предложения должны предусматривать комплексный подход к совершенствованию порядка налогообложения лесопользователей и увеличению объема налоговых поступлений, направленный на повышение обоснованности ставок платежей и налоговых льгот, увеличение налогооблагаемой базы, а также на усиление взаимодействия и организованности налоговых и лесохозяйственных органов в работе по мобилизации в бюджет лесного дохода.
     
     В условиях дестабилизации лесозаготовительного производства вопрос об увеличении действующих минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, утвержденных постановлением Правительства РФ от 19.09.97 N 1199, становится особенно актуальным.
     
     Внесенное Рослесхозом в Правительство РФ в октябре 1998 года предложение об увеличении указанных минимальных ставок в среднем в 1,7 раза не получило поддержки со стороны всех заинтересованных федеральных органов власти.
     
     Минфин России, Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Рослесхоз и МПР России придерживаются единого мнения по вопросу увеличения минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню. Минэкономики России не поддержало указанное предложение, считая, что увеличение минимальных ставок приведет не только к увеличению убытков и кредиторской задолженности лесозаготовительных предприятий, но может окончательно парализовать финансовую и производственную деятельность большинства предприятий. По мнению Минэкономики России, это повлечет за собой значительное сокращение лесного дохода.
     
     Следствием чрезмерного увеличения минимальных ставок при снижении спроса на древесину может также стать крайне незначительное превышение над ними конкретных ставок, установление которых относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством. В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации плата за древесину на корню, исчисленная в размере разницы между конкретными и минимальными ставками, поступает лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством, приравнивается к бюджетным средствам и используется для нужд лесного хозяйства.
     

     Вместе с тем в связи со снижением за последние годы объемов заготовки древесины увеличение минимальных ставок является необходимой мерой поддержания требуемого уровня поступлений в бюджетную систему Российской Федерации платы за древесину, отпускаемую на корню.
     
     Так, согласно отчетным данным объем поступлений в бюджет в 1998 году платежей за пользование лесными ресурсами на 4,5 % (с учетом деноминации) превысил соответствующий показатель предыдущего года. Для справки: в 1997 году минимальные ставки платы за древесину на корню, утвержденные постановлением Правительства РФ от 19.09.97 N 1199, применялись для расчетов с бюджетом начиная с четвертого квартала и в среднем по России превышали действовавшие до их введения минимальные ставки, установленные органами власти субъектов Российской Федерации.
     
     Таким образом, по поставленному вопросу необходимо было принятие компромиссного решения, учитывающего одновременно интересы государственного бюджета, органов управления лесным хозяйством и лесопользователей.
     
     По мнению Минфина России, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Рослесхоза, этим требованиям в большей степени соответствует условие применения в 1999 году действующих в настоящее время минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, с повышающим коэффициентом 1,4.
     
     Лесным кодексом Российской Федерации предусмотрено финансирование за счет средств федерального бюджета широкого перечня мероприятий. Расходы на воспроизводство лесов финансируются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Для выполнения указанных мероприятий в 1999 году необходимо поступление в бюджет платежей за древесину, отпускаемую на корню, в значительно большем объеме, чем это было в прошлом году.
     
     По расчетам Рослесхоза при сохранении в 1999 году минимальных ставок на уровне, установленном постановлением Правительства РФ от 19.09.97 N 1199 (средняя ставка составляет 11,8 руб. за один плотный кубометр древесины), и сложившемся объеме заготовки древесины ожидаемая сумма поступления платежей, исчисленных по минимальным ставкам, составит 1170,7 млн руб.
     
     Увеличение минимальных ставок платы за древесину на корню в 1,4 раза приведет, по мнению Рослесхоза, к увеличению среднего размера минимальных ставок до 16,5 руб. за один плотный кубометр древесины, а общей суммы поступлений платежей в бюджет - до 1650 млн руб., из которых расчетная сумма поступлений в федеральный бюджет составит 643,5 млн руб., а в бюджеты субъектов Российской Федерации - 1006,5 млн руб.
     

     С учетом указанного повышающего коэффициента Минфин России произвел расчеты поступлений платежей за пользование лесными ресурсами в 1999 году в бюджетную систему Российской Федерации для включения в проект Федерального закона “О федеральном бюджете на 1999 год”. Указанные расчеты предусматривают поступление в 1999 году платежей за пользование лесными ресурсами в консолидированный бюджет Российской Федерации в объеме 1635,5 млн руб., в том числе в федеральный бюджет - в объеме 654,2 млн руб. (таблица 2).
     

    Таблица 2

     

Показатели

По данным Рослесхоза

По данным Минфина России

1. Расчетный объем заготовки древесины на 1999 г.. млн куб.м

99,2

х

2. Средний размер минимальной ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19.09.97 N 1199, руб./куб.м

11,8

х

3. Расчетный объем поступления в 1999 году в консолидированный бюджет платежей за пользование лесными ресурсами исходя из действующих минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, млн руб.

1170,7

х

4. Предлагаемый повышающий коэффициент к минимальным ставкам

1,4

1,4

5. Средний размер минимальной ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, с учетом повышающего коэффициента, руб./куб.м

16,5

х

6. Расчетный объем поступления в 1999 году в консолидированный бюджет платежей за пользование лесными ресурсами исходя из действующих минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, с учетом повышающего коэффициента, млн руб., в том числе:

1650,0





1635,5





     в федеральный бюджет

643,5

654,2

     в бюджеты субъектов Российской Федерации

1006,5

981,3

     
     Следует подчеркнуть, что региональные органы власти по-разному относятся к увеличению действующих минимальных ставок. Так, например, губернатор Вологодской области обратился в Правительство РФ с просьбой не увеличивать в области действующие минимальные ставки. В то же время губернатор Красноярского края и Правительство Республики Бурятия, наоборот, однозначно высказались в пользу увеличения минимальных ставок на территории этих регионов в два раза, мотивируя свою позицию необходимостью защиты экономических интересов регионов.
     
     Давая оценку этим фактам, отметим, что повышающий коэффициент 1,4 имеет усредненное значение для всех регионов России. Обоснование объемов поступлений в бюджет указанных платежей и размера соответствующих повышающих коэффициентов к действующим минимальным ставкам платы за древесину, отпускаемую на корню, должно исходить из требования учета местных особенностей лесохозяйственного и лесозаготовительного производств. При этом корректировку указанных ставок целесообразно осуществить одновременно по всем субъектам Российской Федерации в рамках одного нормативного акта в соответствии с лесотаксовым районированием, установленным постановлением Правительства РФ от 19.09.97 N 1199.
     
     В настоящее время такая корректировка минимальных ставок уже проведена для ценных твердолиственных пород в соответствии с постановлением Правительства РФ от 05.01.99 N 18 “О дополнительных мерах государственного регулирования при заготовке, реализации и экспорте древесины ценных лесных пород”.
     
     Ранее низкий уровень стоимости древесины на корню  допускал возможность бесхозяйственного использования ценных лесных пород. После вступления в силу указанного постановления минимальные ставки платы за древесину ценных лесных пород, отпускаемую на корню, применяются с 15 января 1999 года в ряде регионов с повышающими коэффициентами. Размер повышающих коэффициентов к минимальным ставкам по древесине дуба, ясеня, клена и бука в зависимости от региона заготовки колеблется от 1,5 до 4,5.
     

     Вместе с тем в процессе подготовки проекта постановления заложенные в него решения не были полностью поддержаны Минэкономики России, которое мотивировало свою позицию тем, что увеличение минимальных ставок платы за древесину ценных твердолиственных пород, отпускаемую на корню, окажет негативное влияние на производство отечественной мебели, так как древесина дуба, ясеня, клена и бука является основным конструкционным и облицовочным материалом, применяемым в мебельной промышленности. Однако в условиях роста цен практически на все виды товаров и сырья такая позиция преследует интересы одной отрасли и не отвечает интересам развития экономики страны в целом.
     
     По нашему мнению, применение повышающих коэффициентов к минимальным ставкам должно осуществляться в следующем порядке.
     
     За древесину, отпускаемую на корню по лесорубочным билетам, выданным лесопользователям до 15 января 1999 года, плата подлежит внесению в бюджет независимо от сроков окончания заготовки древесины:
     
     по срокам уплаты, наступившим до 15 января 1999 года, - по минимальным ставкам платы, установленным постановлением Правительства РФ от 19.09.97 N 1199;
     
     по срокам уплаты, наступающим с 15 января 1999 года, - по указанным минимальным ставкам, умноженным на соответствующие повышающие коэффициенты.
     
     За древесину, отпускаемую на корню по лесорубочным билетам, выдаваемым лесопользователям начиная с 15 января 1999 года, плата подлежит внесению в бюджет по всем срокам уплаты по указанным минимальным ставкам, умноженным на соответствующие повышающие коэффициенты.
     
     При проведении проверок соблюдения лесохозяйственных требований при отпуске древесины на корню и норм лесного законодательства целесообразен следующий порядок исчисления неустоек и взысканий за ущерб от лесонарушений в насаждениях с наличием ценных лесных пород:
     
     по нарушениям, выявленным до 15 января 1999 года, суммы неустоек и взысканий за ущерб исчисляются исходя из минимальных ставок платы, установленных постановлением Правительства РФ от 19.09.97 N 1199;
     
     по нарушениям, выявленным начиная с 15 января 1999 года, суммы неустоек и взысканий за ущерб исчисляются исходя из указанных минимальных ставок платы, умноженных на соответствующие повышающие коэффициенты.
     

     Корректировка платежей при пересмотре их ставок имеет в хозяйственной практике значительный экономический эффект, условием получения которого должен являться необходимый уровень организации контрольной работы налоговых и лесохозяйственных органов.
     
     Порядок корректировки платежей находит, как правило, понимание со стороны налоговых и лесохозяйственных органов, что не снимает других проблем, связанных, в частности, с порядком предоставления льгот по платежам за пользование лесными ресурсами.
     
     В регионах должен действовать жесткий порядок внесения платежей, не ущемляющий интересов органов лесного хозяйства и отдельных категорий лесопользователей и базирующийся на действующих правовых нормах.
     
     Ранее вопрос о налоговых льготах нередко вызывал серьезные разногласия между налоговыми, лесохозяйственными органами и лесопользователями.
     
     Если при проведении рубок главного и промежуточного пользования предоставление налоговых льгот лесопользователям по плате за древесину на корню в соответствии с Основами лесного законодательства Российской Федерации осуществлялось по решениям районных (городских) органов власти, то по вопросу освобождения от платы органов лесного хозяйства при проведении рубок промежуточного пользования, как свидетельствовала практика их отношений с налоговыми инспекциями, вплоть до середины 1995 года единого мнения не существовало. Понимание установленных Основами лесного законодательства принципа платности пользования лесным фондом и порядка предоставления льгот лесопользователям в отношении лесхозов было различным.
     
     Необходимую ясность по этому вопросу внесло письмо Минфина России и Госналогслужбы России от 12.07.95 N 70, N НП-4-02/34н “О порядке взимания платы за древесину, отпускаемую на корню, при проведении рубок промежуточного пользования”.
     
     По действовавшему до утверждения Основ лесного законодательства Российской Федерации Лесному кодексу РСФСР, введенному в действие Законом РСФСР от 08.08.78, органы управления лесным хозяйством освобождались от платы за древесину, получаемую при осуществлении ухода за лесом и других лесохозяйственных мероприятий.
     
     Поскольку в Основах отсутствовали положения, относившие органы управления лесным хозяйством при проведении рубок промежуточного пользования в связи со спецификой их деятельности в полном смысле слова к лесопользователям, в вопросе предоставления лесхозам при осуществлении указанных лесохозяйственных мероприятий льгот по плате за древесину на корню следовало руководствоваться действовавшими в тот период Правилами отпуска древесины на корню в лесах СССР.
     

     При проведении сплошных санитарных рубок лесхозы в отсутствие лесопользователей, заинтересованных в заготовке древесины в поврежденных древостоях, пользовались льготами в порядке, установленном письмом Госналогслужбы России от 25.06.96 N ВЗ-6-04/436 “О плате за древесину на корню при проведении сплошных санитарных рубок”.
     
     Поддерживая льготы, предусмотренные Лесным кодексом для органов управления лесным хозяйством при выполнении ими различных лесохозяйственных и иных мероприятий, мы считаем, что они имеют большой стимулирующий эффект, поскольку создают условия для роста объемов самостоятельно выполняемых лесхозами в лесном фонде мероприятий и увеличения выручки от реализации получаемой при их проведении лесопродукции.
     
     Что касается возможности предоставления налоговых льгот лесопользователям в виде снижения ставок платежей, то принятие таких решений не всегда носит обоснованный характер и требует соответствующей увязки с нормами действующего законодательства.
     
     Рассматривая в качестве примера внесенный в Правительство РФ губернатором Пермской области проект постановления “О стимулировании увеличения объемов заготовки древесины в Пермской области”, мы считаем необходимым сформулировать основные доводы о неправомерности его принятия.
     
     Проектом постановления предусмотрено введение в Пермской области в порядке эксперимента льгот лесопользователям по платежам за древесину на корню в следующем порядке. За древесину, заготовленную в очередном году в объеме, превышающем уровень предыдущего года, минимальные ставки платы, утвержденные постановлением Правительства РФ от 19.09.97 N 1199, предлагается применять в пониженном размере, а именно: при объемах заготовки от 100 % до 110 % - в размере 50 %, при объемах заготовки свыше 110 % - в размере 70 %.
     
     Однако предоставление налоговых льгот, не предусмотренных законодательством, не допускается, а изменение режима налогообложения должно производиться путем внесения соответствующих поправок в законодательные акты Российской Федерации о конкретных видах налогов. При этом предоставление плательщикам индивидуальных налоговых льгот запрещено.
     
     Лесным кодексом не предусмотрено предоставление лесопользователям льгот по плате за древесину, отпускаемую на корню, в виде снижения минимальных ставок платы, установленных Правительством РФ, а согласно постановлению Правительства РФ от 19.09.97 N 1199 указанные ставки снижаются лишь в зависимости от условий эксплуатации лесосечного фонда.
     

     Следовательно, решение вопроса о введении льгот лесопользователям в виде снижения минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, возможно только в результате внесения изменений и дополнений в Лесной кодекс.
     
     Вместе с тем органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут предоставлять дополнительные льготы по налогообложению в пределах сумм, зачисляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации в их бюджеты. Кроме того, к компетенции органов государственной власти регионов относится решение вопроса о снижении конкретных ставок платы за древесину на корню при сохранении установленного уровня минимальных ставок.
     
     С учетом изложенного, в целях стимулирования роста объемов заготовки древесины проблема снижения налоговой нагрузки на лесопользователей при взимании платы за древесину, отпускаемую на корню, может быть решена в рамках действующего налогового и лесного законодательства. При этом условие осуществления материально-денежной оценки лесосечного фонда на основе установленных на федеральном уровне минимальных ставок платы за древесину на корню является обязательным.
     
     Таким образом, главным условием достижения установленного бюджетными назначениями уровня поступлений лесного дохода являются, наряду с другими требованиями, соблюдение платежной дисциплины и применение обоснованных ставок платежей и налоговых льгот.