Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Налоговые льготы в закрытых административно-территориальных образованиях. История вопроса, позиции и мнения


Налоговые льготы в закрытых административно-территориальных образованиях.
История вопроса, позиции и мнения

     

М.В. Блинов,
заместитель руководителя
Бюджетного департамента Минфина России

     В настоящее время ввиду нечеткости формулировок ряда законов      образовалась двусмысленность в вопросе предоставления налоговых льгот для предприятий, зарегистрированных в закрытых административно-территориальных образованиях (далее по тексту - ЗАТО). По данному вопросу имеются две противоположные позиции. Рассмотрим каждую из них.
     

1. ЗАТО вправе предоставлять налоговые льготы по всем видам налогов

     
     Правила предоставления органами местного самоуправления дополнительных льгот по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15.06.98 N 595 (далее по тексту - Правила), разработаны в соответствии со ст. 47 Федерального закона от 26.03.98 N 42-ФЗ “О федеральном бюджете на 1998 год” и устанавливают порядок предоставления таких льгот органами местного самоуправления ЗАТО.
     
     Пунктом 2 Правил определено, что органы местного самоуправления указанных образований предоставляют дополнительные льготы по налогам и сборам, кроме налога на добавленную стоимость, акцизов, а также налогов и сборов, зачисляемых в целевые бюджетные фонды, юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков на территории ЗАТО, по согласованию с Минфином России.
     
     Под льготами по налогам, исходя из смысла ст. 2 и 10 Закона РФ от 27.12.91 N 2118-1 “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”, следует, по нашему мнению, понимать льготы по любым обязательным взносам в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, вносимым плательщиками в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами, в том числе по налогу на добавленную стоимость, акцизам, а также налогам и сборам, зачисляемым в целевые бюджетные фонды, например, дорожный фонд. В соответствии со ст. 10 Закона льготы по всем налогам применяются только в соответствии с действующим законодательством.
     
     Законодательные акты принимаются законодательными органами. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 15, 76, 94, 95, 99, 100, 105-108) таким представительным и законодательным органом является Федеральное собрание -  парламент Российской Федерации, который наделен правом принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы. В соответствии со ст. 71 (пункт “з”), 72 (часть 1, пункт “и”), 75 (часть 3) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Иным нормативным актом налоги и сборы устанавливаться, дополняться, изменяться и отменяться не могут. Это же правило распространяется и на льготы по налогам. То есть если льготы по налогам установлены или предусмотрены законом, то и любые ограничения по этим льготам могут регулироваться только законом.
     

     Федеральным законом от 31.07.98 N 144-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О закрытом административно-территориальном образовании”" установлено, что дополнительные льготы по налогам и сборам предоставляются юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО, соответствующими органами местного самоуправления в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
     
     В силу того что Правительство РФ не является законодательным органом, а его постановления не обладают силой законодательного акта, установление правительственным нормативным актом ограничения на предоставление дополнительных налоговых льгот (например, по налогу на добавленную стоимость, акцизам и другим обязательным взносам в целевые бюджетные фонды), которые предоставлены налогоплательщикам в ЗАТО органами местного самоуправления в соответствии с их правом, установленным федеральным законом, нельзя расценивать как правомерное. Как прямо указано в Федеральном законе от 31.07.98 N 144-ФЗ, Правительство РФ должно установить лишь порядок предоставления дополнительных льгот вышеназванным юридическим лицам.
     
     В соответствии с п. 2 Правил дополнительные налоговые льготы (кроме льгот по налогу на добавленную стоимость, акцизам, а также взносам в целевые бюджетные фонды) предоставляются только по согласованию с Минфином России. Иное понимание п. 2 Правил (в части ограничений по дополнительным налоговым льготам в отношении налога на добавленную стоимость, акцизов, а также обязательных взносов в целевые бюджетные фонды) может привести к выводу о том, что Правилами вводятся ограничения на предоставленные федеральным законом дополнительные налоговые льготы, а это Правительство РФ делать не вправе.
     
     Таким образом, Правила (в частности п. 2) подлежат, по нашему мнению, приведению в соответствие с Федеральным законом от 31.07.98 N 144-ФЗ, которым предусмотрено, что льготы по всем налогам, предоставленные до его вступления в силу, действуют в течение срока, на который они предоставлены, но не позднее 1 января 2000 года. При этом указанный Федеральный закон не содержит каких-либо ограничений в отношении упомянутых льгот, например запрета на предоставление некоторых из них либо сокращения срока их действия.
     
     Таким образом, представляется, что в силу Федерального закона от 31.07.98 N 144-ФЗ дополнительные льготы по налогам касаются также налога на добавленную стоимость, акцизов, а также налогов и сборов, зачисляемых в целевые бюджетные фонды, с тем лишь ограничением, что они действуют в течение срока, на который были предоставлены, но не позднее 1 января 2000 года.
     

     Статья 1 Закона РФ N 2118-1 определяет субъекты, которые вправе устанавливать и отменять налоги, сборы, пошлины и другие платежи, а также льготы их плательщикам. К ним относятся:
     
     а) Верховный Совет Российской Федерации и другие органы государственной власти;
     
     б) органы государственной власти национально-государственных, национально- и административно-территориальных образований.
     
     В названной статье Закона ничего не говорится об органах местного самоуправления, в связи с чем отсутствуют основания для выводов об ограничениях конституционных прав органов местного самоуправления, о которых могла бы идти речь в этой статье.
     
     Согласно налоговому законодательству льготы по всем видам налогов применяются только в соответствии с действующим законодательством (часть вторая ст. 10 Закона РФ N 2118-1). Это означает, что в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами, органы местного самоуправления, в том числе ЗАТО, вправе устанавливать местные налоги и сборы, а также предоставлять льготы по налогам, поступающим в их бюджет. В отношении последних в настоящее время на федеральном уровне действуют такие законодательные нормы, как ст. 10 Закона РФ N 2118-1, ст. 12 Закона РФ от 20.12.91 N 2071-1 “Об инвестиционном налоговом кредите” и ст. 5 Закона РФ от 14.07.92 N 3297-1 “О закрытом административно-территориальном образовании”, с внесенными Федеральным законом от 31.07.98 N 144-ФЗ дополнениями.
     

2. ЗАТО не вправе предоставлять льготы по федеральным налогам

     
     Согласно п. 2 Правил органы местного самоуправления ЗАТО предоставляют по согласованию с Минфином России дополнительные налоговые льготы по налогам и сборам, кроме налога на добавленную стоимость, акцизов, а также налогов и сборов, зачисляемых в целевые бюджетные фонды (далее по тексту - дополнительные налоговые льготы), юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков на территории ЗАТО.
     
     Следует учитывать, что в соответствии со ст. 1 Закона РФ N 2118-1 и ст. 5 Закона РФ от 14.07.92 N 3297-1 “О закрытом административно-территориальном образовании” органы местного самоуправления ЗАТО могут предоставлять дополнительные льготы по налогообложению только в пределах сумм налогов, зачисляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации в их бюджеты в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
     
     Таким образом, Закон РФ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”, определяющий общие принципы построения налоговой системы, и Закон РФ “О закрытом административно-территориальном образовании” предусматривают право органов местного самоуправления таких образований предоставлять дополнительные льготы по всем видам налогов только в пределах сумм, зачисляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации в их бюджет в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
     

     Однако необходимо отметить, что согласно пункту “з” ст. 71 Конституции Российской Федерации федеральные налоги и сборы находятся в ведении Российской Федерации.
     
     В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.
     
     Кроме того, ст. 19 Закона РФ N 2118-1, определяя перечень федеральных налогов, устанавливает, что федеральные налоги (в том числе размеры их ставок, объекты налогообложения, плательщики налогов) и порядок зачисления их в бюджет и во внебюджетные фонды устанавливаются законодательными актами Российской Федерации и взимаются на всей территории.
     
     Исходя из изложенного, органам местного самоуправления ЗАТО при предоставлении дополнительных льгот по налогам в части сумм, зачисляемых в их бюджеты, необходимо учитывать, что федеральные налоги устанавливаются законодательными актами Российской Федерации, и, соответственно, порядок предоставления льгот по федеральным налогам также устанавливается законодательными актами Российской Федерации. Органы местного самоуправления вправе предоставлять льготы по федеральным налогам лишь в случае, если это право прямо предусмотрено законодательным актом Российской Федерации.
     
     Таким образом, органы местного самоуправления ЗАТО вправе предоставлять дополнительные льготы по федеральным налогам на основании налоговых соглашений, заключаемых с предприятиями, зарегистрированными в качестве налогоплательщиков на территории ЗАТО, лишь в случаях, если это прямо предусмотрено законодательным актом о налоге.
     
     Статьей 47 Федерального закона от 26.03.98 N 42-ФЗ “О федеральном бюджете” установлено, что со дня его вступления в силу дополнительные льготы по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО, предоставляются органами местного самоуправления соответствующих образований по согласованию с Минфином России в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
     
     Из изложенного следует, что с момента вступления в силу названного выше Федерального закона все решения органов местного самоуправления ЗАТО о предоставлении дополнительных льгот по налогам и сборам юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах закрытых административно-территориальных образований, подлежат согласованию с Минфином России.
     

     Пунктом 2 постановления Правительства РФ от 15.06.98 N 595 определено, что дополнительными налоговыми льготами являются дополнительные льготы по налогам и сборам сверх установленных налоговым законодательством, то есть те льготы, которые не предусмотрены законодательным актом о налоге.
     
     Кроме того, необходимо учитывать, что в ст. 10 Закона РФ N 2118-1 дан примерный перечень льгот, которые могут устанавливаться в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами.
     
     Согласно п. 2 постановления Правительства РФ от 15.06.98 N 595 такие льготы предоставляются юридическим лицам:
     
     а) направляющим все средства, оставляемые в их распоряжении в виде дополнительных налоговых льгот, на инвестиции и создание рабочих мест на территории ЗАТО;
     
     б) осуществляющим свою деятельность и получающим доходы от производства и реализации собственной продукции (работ, услуг) только на территории ЗАТО.
     
     По мнению автора, окончательное решение в данном вопросе может принять только суд (арбитражный суд), вынесший решение по конкретному делу, то есть наиболее перспективным представляется разрешение законодательных коллизий путем судебного толкования.