Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Соглашение о разделе продукции


Соглашение о разделе продукции

     

А.И. Салина,
заместитель руководителя
Департамента налоговой политики Минфина России

     
     Экономическая политика последних лет привела к такому положению, когда нужно говорить не о стабилизации инвестиционного процесса, а о формировании практически заново инвестиционного климата страны. Сложившаяся к настоящему моменту ситуация с обеспечением инвестиционными ресурсами реального сектора национальной экономики является критической.
     
     В 1998 году доля инвестиций в ВВП снизилась до 14 % (против 22,4 % в 1990 году), а в абсолютном выражении уменьшилась в 4 раза, в том числе инвестиции производственного назначения - в 5,3 раза. Ежегодный дефицит инвестиций в России составляет от общемирового нормативного уровня не менее 10 % ВВП (42-45 млрд долларов).
     
     Минерально-сырьевая база России, при условии ее рационального использования и активного освоения, в том числе в рамках соглашений о разделе продукции, должна стать одним из самых важных факторов при восстановлении экономики страны. В целях развития законодательства Российской Федерации в области недропользования и инвестиционной деятельности принят Федеральный закон от 30.12.95 N 225-ФЗ “О соглашениях о разделе продукции”. Закон устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиск, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашения о разделе продукции (СРП).
     
     В настоящее время в России реализуется 10 проектов по разработке природных ресурсов на условиях соглашений о разделе продукции (3 подписаны до вступления в силу Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции”, 7 утверждены Федеральным законом от 21.07.97 N 112-ФЗ “Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции”) и готовятся к подписанию еще 14 соглашений. Подпунктом 5 ст. 2 Федерального закона от 30.12.95 N 225-ФЗ предусмотрено, что соглашения, заключенные Российской Федерацией с инвесторами до вступления в силу настоящего Федерального закона, считаются соответствующими положениям настоящего Федерального закона. Иными словами, соглашения по “Сахалину-1” и “Сахалину-2”, принятые до подписания закона, следует также считать соответствующими закону.
     
     Ведутся работы по соглашениям “Сахалин-1” и “Сахалин-2”. По проекту “Сахалин-1” в работе принимают участие Эксон (США), Содеко (Япония), Роснефть-Сахалинморнефтегаз, Сахалинморнефтегаз-Шельф; по проекту “Сахалин-2” - Мицуи, Мицубиси (Япония), Шелл (Великобритания-Нидерланды), Марафон (США).
     

     1 сентября 1998 года на Пильтун-Астохском месторождении нефти и газа в Охотском море установлена первая в Российской Федерации ледостойкая нефтедобывающая платформа. За 1996-1998 годы в проекты “Сахалин-1” и “Сахалин-2” инвесторами будет вложено 1 млрд 168 млн долларов США. Ожидается, что за весь срок реализации этих проектов свыше 75 млрд долларов США поступит в федеральный и региональные бюджеты Российской Федерации (по проекту “Сахалин-1” - 51 млрд долларов, по проекту “Сахалин-2” - 26 млрд долларов). Кроме того, значительные суммы поступят в виде налогов за выполнение российскими подрядчиками работ и оказание услуг по соглашениям.
     
     Соглашение о разработке Харьягинского месторождения должно быть подписано в текущем году.
     
     Переговоры ведутся государственными комиссиями по следующим проектам: Самотлорскому, Ромашкинскому, “Сахалин-суша” (4 соглашения), Приразломному, Красноленинскому, Куранахской группе, Яковлевскому.
     
     Однако подготовка и заключение этих соглашений сдерживается из-за недостаточности нормативно-правовой базы. До настоящего времени Государственная Дума не приняла поправки к действующему налоговому, таможенному и иному законодательству, вытекающему из Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции”. При сравнении закона СРП и системы законодательств по вопросам, относящимся к закону об СРП, приходим к выводу, что имеется минимум 11 законов, с которыми расходятся и понятия, и формулировки, предусмотренные законом о СРП. К таким законам можно отнести Закон РФ от 21.02.92 N 2395-1 “О недрах” (ст. 12), Федеральный закон от 30.11.95 N 187-ФЗ “О континентальном шельфе Российской Федерации” (ст. 6), Закон РСФСР от 26.06.91 N 1488-1 “Об инвестиционной деятельности в РСФСР”, Закон РСФСР от 04.07.91 N 1545-1 “Об иностранных инвестициях в РСФСР” (ст. 40), Гражданский кодекс и целый ряд налоговых законов.
     
     На рассмотрении в Государственной Думе находятся законопроекты "О внесении изменений и дополнений в закон “О соглашениях о разделе продукции”", "О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федеральных законов “О соглашениях о разделе продукции” и “Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции”".
     
     В целях усиления государственного контроля за обеспечением прав и интересов Российской Федерации при заключении и реализации соглашений о разделе продукции и во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 08.07.97 N 694 Правительство РФ создало Комиссию Правительства РФ по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции. Новый состав Комиссии утвержден постановлением Правительства РФ от 24.10.98 N 1245.
     

     Распоряжением Правительства РФ образованы переговорные комиссии по подготовке соглашений о разделе продукции по конкретным месторождениям, в состав которых включены сотрудники Минфина России.
     
     Реализация соглашений о разделе продукции затрагивает общефедеральный уровень и федеративные отношения (в том числе по вопросам формирования бюджетов, налоговых вопросов, таможенных льгот, транспортировки продукции и т.д.). Следует учитывать динамику бюджетных поступлений (как федеральных, так региональных и местных) и источники компенсации выпадающих доходов в связи с уменьшением бюджетных поступлений в начальный период реализации соглашений о разделе продукции. Решение этих непростых вопросов входит в компетенцию Минфина России. В связи с активизацией работы по заключению и реализации соглашений о разделе продукции на Минфин России ложится серьезная ответственность по соблюдению государственных интересов и, прежде всего, по контролю за исполнением налогового законодательства и обеспечением поступлений в бюджеты в течение длительного времени (период действия соглашений 25-30 лет).
     
     Одновременно Минфином России совместно с Госналогслужбой России разработаны поправки в налоговое законодательство, а также типовые положения о разделе продукции, о бухгалтерском учете, о составе и порядке возмещения затрат, о порядке формирования и использования ликвидационного фонда при реализации соглашений о разделе продукции.
     
     На этих вопросах хотелось бы остановится подробнее, так как они по-прежнему актуальны.
     
     Основной вопрос - чем руководствоваться: налоговым законодательством или Соглашением о разделе продукции?
     
     По нашему мнению, до внесения изменений в действующее налоговое законодательство следует руководствоваться налоговым законодательством, которое имеет преимущество по сравнению с другими гражданско-правовыми актами, в том числе Соглашением о разделе продукции по конкретным проектам. Так, в частности, постоянно возникающий вопрос о возврате сумм налога на добавленную стоимость по проектам “Сахалин-1 и Сахалин-2” находит свое решение только в рамках действующего налогового законодательства.
     
     В соответствии с Законом РФ от 06.12.91 N 1991-2 “О налоге на добавленную стоимость” сумма НДС, подлежащая внесению в бюджет, определяется как разница между суммами налога, полученными от покупателей за реализованные товары (работы, услуги), и суммами налога, фактически уплаченными поставщикам за материальные ресурсы (работы, услуги), стоимость которых относится на издержки производства и обращения.
     

     В соответствии с указанным Законом начисление процентов на подлежащую возврату сумму НДС при несоблюдении сроков ее возврата не производится. Особого порядка возмещения налога на добавленную стоимость при реализации соглашений о разделе продукции данным Законом также не предусмотрено.
     
     Таким образом, возмещение НДС инвестору до начала добычи минерального сырья не производится.
     
     На сегодняшний день реализация по указанным проектам отсутствует. Действующий Закон РФ “О налоге на добавленную стоимость” не предусматривает начисление процентных ставок на неуплаченные суммы, что не устраивает в настоящее время инвесторов. Тем не менее подготовлены соответствующие поправки о внесении изменений и в действующие налоговые законы, и в проект Налогового кодекса.
     
     Второй вопрос - возмещаемые затраты. Статьей 8 Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции” предусмотрено, что “...состав затрат, подлежащих возмещению инвестору за счет компенсационной продукции, определяется соглашением в соответствии с законодательством Российской Федерации”. Действующее законодательство - Положение о составе затрат, утвержденное постановлением Правительства РФ от 05.08.92 N 552, с последующими изменениями и дополнениями, - особенностей списания затрат при СРП не учитывает. Поэтому возникла необходимость в разработке проекта Положения о составе и порядке возмещения затрат при реализации соглашений о разделе продукции, который приобретет соответствующую законодательную силу только после утверждения постановлением Правительства РФ.
     
     Проект Положения соответствует действующему законодательству по списанию затрат и имеет свои особенности:
     
     1) классификация затрат - возмещаемые затраты инвестора; невозмещаемые затраты инвестора, уменьшающие налогооблагаемую базу инвестора; невозмещаемые расходы инвестора, не уменьшающие налогооблагаемую базу инвестора;
     
     2) очередность возмещения возмещаемых затрат инвестора - первыми возмещаются текущие затраты инвестора, связанные с разработкой месторождений по СРП. Затраты, произведенные в период до вступления соглашения в силу и до начала работ по соглашению, отнесенные к возмещаемым, возмещаются равными долями в течение всего срока соглашения;
     
     3) механизм возмещения затрат инвестора - вводится “кост-стоп”, то есть предельный уровень возмещения затрат в отчетном периоде, в зависимости от объема продукции для раздела. Оставшаяся часть возмещаемых затрат инвестора будет возмещена в последующем отчетном периоде в течение срока, установленного соглашением.
     

     Предлагается зафиксировать предельный уровень возмещения затрат отчетного периода в размере 70 % объема продукции для раздела. Метод “кост-стопа” широко используется в мировой практике при реализации соглашений о разделе продукции и составляет в основном от 60 до 70 %. Его применение позволяет растянуть во времени процесс возмещения затрат инвестора и делает невозможной ситуацию, когда из-за завышения инвестором затрат по соглашению вся добытая продукция направляется на возмещение затрат, а государство вообще не получает продукцию при реализации соглашения.
     
     Предел “кост-стопа” может меняться в зависимости от условий конкретного соглашения. Поскольку по заключаемым соглашениям о разделе продукции инвесторам предлагаются заранее разведанные и достаточно эффективные месторождения, установленный уровень “кост-стопа” отвечает экономическим интересам государства.
     
     В состав возмещаемых затрат инвестора включаются затраты на создание производственной инфраструктуры. Вместе с тем амортизация основных средств инвестора не включена в состав возмещаемых затрат. Таким образом, в состав возмещаемых затрат инвестора включаются капитальные вложения: “...имущество, вновь созданное или приобретенное инвестором и используемое им для выполнения работ по соглашению...” (ст. 11 Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции”). Включение амортизационных отчислений явилось бы повторной оплатой затрат инвестора по созданию производственной инфраструктуры.
     
     Кроме того, следует иметь в виду, что проект содержит нормативные ограничения ряда затрат, установленных действующим постановлением Правительства РФ от 05.08.92 N 552.
     
     Затраты инвестора, связанные с формированием Ликвидационного фонда, являются возмещаемыми. Указанный порядок соответствует мировой практике. В то же время возможно неполное возмещение инвестору таких затрат, например, пропорционально объему доли государства при разделе продукции. Необходимо иметь в виду, что проценты от размещения средств Ликвидационного фонда на счетах в банках принадлежат государству и покрывают затраты по его возмещению.
     
     Третий вопрос -  бухгалтерский учет. Согласно ст. 14 Федерального закона от 30.12.95 N 225-ФЗ “О соглашениях о разделе продукции” учет финансово-хозяйственной деятельности инвестора при выполнении работ по соглашению осуществляется по каждому соглашению отдельно, а также обособленно от такого учета при выполнении иной деятельности, не связанной с соглашением. Порядок учета определяется соглашением в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, норма настоящего Федерального закона не предусматривает особенностей учета финансово-хозяйственной деятельности инвестора, а устанавливает определение в соглашении порядка учета в рамках общих норм законодательства Российской Федерации по бухгалтерскому учету. Следовательно, в данном случае нет предмета для правового регулирования, поскольку вопросы бухгалтерского учета и отчетности урегулированы действующими нормативно-правовыми актами Российской Федерации.
     

     Поэтому проект Положения о бухгалтерском учете и отчетности при реализации соглашений о разделе продукции разработано в соответствии с Федеральным законом от 21.11.96 N 129-ФЗ “О бухгалтерском учете” и Федеральным законом от 30.12.95 N 225-ФЗ “О соглашениях о разделе продукции”.
     
     Основные моменты проекта Положения:
     
     - бухгалтерский учет операций, связанных с реализацией Соглашения, ведется исходя из допущения временной определенности фактов хозяйственной деятельности (метод начисления);
     
     - бухгалтерский учет ведется в валюте Российской Федерации - рублях и в иностранной валюте, если последнее определено в Соглашении, с последующим пересчетом в российские рубли по курсу Банка России на дату составления отчетности;
     
     - регистры бухгалтерского учета составляются на русском языке. Первичные документы могут быть затребованы с построчным переводом на русский язык;
     
     - инвестор (оператор) обязан хранить первичные учетные документы, учетные регистры, отчетность и справочные материалы, использованные при составлении отчетности не менее пяти лет после года, следующего за годом окончания работ по Соглашению;
     
     - в течение 30 дней с даты вступления в силу Соглашения инвестор (оператор) представляет государству проект приказа об учетной политике, применяемой в отношении работ по Соглашению;
     
     - учет затрат, как возмещаемых, так и не возмещаемых, ведется обособленно по каждому виду затрат;
     
     - учет реализации произведенной продукции взаимозависимым организациям ведется на специальных субсчетах, открываемых к счету “Реализация продукции”.
     
     Бухгалтерская отчетность инвестора (оператора) по исполнению соглашения должна включать:
     
     - бухгалтерский баланс;
     
     - отчет о прибылях и убытках;
     
     - отчет о движении капитала;
     
     - отчет о движении денежных средств;
     
     - аудиторское заключение;
     
     - пояснительную записку.
     
     По нашему мнению, нецелесообразно разрабатывать инструкцию по ведению бухгалтерского учета при реализации конкретного соглашения о разделе продукции на уровне ведомственного нормативного акта. Полагаем более правильным на основе Положения о бухгалтерском учете и отчетности при реализации соглашений о разделе продукции дать возможность инвестору в рабочей инструкции самостоятельно разрабатывать порядок учета применительно к конкретным условиям соглашения о разделе продукции.
     
     Четвертый вопрос - Ликвидационный фонд. Статьей 7 Федерального закона “О соглашениях о разделе продукции” предусматриваются обязательства инвестора по ликвидации всех сооружений, установок и иного имущества по завершении работ по соглашению, а также по очистке от загрязнения территории, на которой проводились работы по соглашению. Закон не предусматривает образование Ликвидационного фонда, однако учитывая необходимость проведения определенных ликвидационных работ, целесообразность его создания очевидна.
     

     В настоящее время подготовлен проект положения по формированию и использованию Ликвидационного фонда. В представленном проекте имеются следующие основные положения:
     
     - средства ликвидационного фонда принадлежат государству;
     
     - Главное управление Федерального казначейства открывает специальный счет для аккумулирования средств ликвидационного фонда;
     
     - средства Ликвидационного фонда передаются в доверительное управление Банку России для дальнейшего размещения через систему росзагранбанков в депозиты первоклассных банков-заемщиков;
     
     - Комиссия Правительства РФ по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений о разделе продукции осуществляет контроль за размещением средств Ликвидационного фонда;
     
     - инвестор вправе получать в комиссии информацию о размещении средств Ликвидационного фонда и вносить предложения или рекомендации для рассмотрения в Комиссии;
     
     - средства фонда списываются на затраты;
     
     - моментом начала формирования Ликвидационного фонда является начало добычи углеводородов, хотя в каждом конкретном случае допускаются иные даты;
     
     - средства Ликвидационного фонда могут использоваться в период проведения работ по соглашению, связанных, например, с возвратом некоторых участков территории государству.
     
     Если при прекращении действия соглашения о разделе продукции накопленные средства Ликвидационного фонда окажутся недостаточными для покрытия фактических затрат, стороны обязаны осуществить дофинансирование таких расходов в долях, равных фактически сложившемуся распределению прибыльных углеводородов между государством и инвестором на дату прекращения действия соглашения.
     
     Другие вопросы, возникающие при рассмотрении конкретных месторождений.
     
     Каким образом производится раздел прибыльной продукции между государством и инвестором?
     
     По существующей практике раздел прибыльной продукции может производиться с применением одного из трех методов: на основе объемных показателей; с применением показателя внутренней нормы рентабельности и с применением методики формирования налогооблагаемой базы по налогу на дополнительный доход (НДД).
     
     1. В частности, положения по налогу на дополнительный доход и порядок исчисления Р-фактора приведены в проекте Налогового кодекса, принятого Государственной Думой в первом чтении. Порядок формирования налогооблагаемой базы по налогу на дополнительный доход с применением Р-фактора можно использовать при разделе прибыльной продукции как в ходе разработки новых месторождений, так и в ходе доразработки ранее использованных месторождений. В последнем случае необходимо предусмотреть шкалу предельного уровня возмещаемых затрат (“кост-стоп”).
     

     2. Внутренняя норма рентабельности, то есть нижний гарантированный уровень прибыльности (доходности) инвестиционных затрат, рассчитываемый с учетом ожидаемых темпов инфляции и ряда других факторов. Она зависит также от темпов возмещения затрат инвестора. Поэтому доля прибыльной продукции рассчитывается отдельно по каждому году на весь срок действия соглашения. Соответственно и пропорции раздела прибыльной продукции между инвестором и государством тоже не постоянны. Они регулируются специальной подвижной шкалой раздела, которую стороны устанавливают в соглашении, в зависимости от фактически достигнутой внутренней нормы рентабельности. Такая подвижная шкала должна обеспечить инвестору возможность вернуть вложенные средства в приемлемые сроки и получить в последующем прибыль, оправдывающую инвестиции с учетом стоимости капитала и рисков. Государству же она позволяет получить всю прибыль сверх минимально запланированного уровня, в том числе и сверхприбыль рентного характера, определяющуюся естественной продуктивностью и другими природными условиями месторождения.
     
     Таким образом, данный метод позволяет привлечь инвестиции для разработки разведанных месторождений и доразработке временно законсервированных малоэффективных месторождений.
     
     3. Метод раздела прибыльной продукции с применением объемных показателей представляется неэффективным, поскольку на срок действия соглашений о разделе продукции чрезвычайно сложно запланировать уровень объемных показателей, позволяющий регулировать доходность работ по освоению месторождений, а также определить влияние инфляционных процессов и колебания мировых и внутренних цен на добываемые минерально-сырьевые ресурсы.
     
     В соглашениях “Сахалин-1”, “Сахалин-2”, а также по Харьягинскому месторождению используются пропорции распределения прибыльной сырой нефти между государством и инвестором на основании значения внутренней нормы рентабельности (определяется ежегодно).
     
     В проекте соглашения по Самотлорскому месторождению используется показатель распределения прибыли с применением Р-фактора и с предельным уровнем возмещаемых затрат.