Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
30 31 1 2 3 4 5
6 7 8 9 10 11 12
13 14 15 16 17 18 19
20 21 22 23 24 25 26
27 28 1 2 3 4 5

Бюджет-98, прав ли законодатель? Конституционно-правовые аспекты


Бюджет-98, прав ли законодатель?
Конституционно-правовые аспекты

     

М.В. Блинов,
заместитель руководителя
Бюджетного департамента Минфина России

      30 марта 1998 года вступил в силу  Федеральный закон от 26.03.98 N 42-ФЗ “О федеральном бюджете на 1998 год”.
     
     Положения ст. 61 названного Закона предписывают Правительству РФ “внести в Государственную Думу проект федерального закона о государственной финансовой поддержке завоза нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольствия в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов”.
     
     Федеральный закон о федеральном бюджете действует в течение только одного финансового года и независимо от даты принятия прекращает свое действие 1 января. Следовательно, “нормы-поручения” действуют только год или менее (в зависимости от сроков принятия закона о бюджете). Возникает ряд вопросов, например: могут ли быть включены в закон (термин “закон” употребляется в широком смысле) о бюджете на соответствующий год нормы, не регулирующие бюджетно-финансовые отношения? Если “да”, то кто и на каком этапе бюджетного процесса может являться “автором” вышеназванного нормотворчества?
     
     Проект федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год может внести только Правительство РФ. В данном случае речь идет об исключительном праве законодательной инициативы в виде права внесения законопроекта. После внесения проекта бюджета в Государственную Думу вся “исключительность” заканчивается. Статьей 95 Регламента Государственной Думы установлено, что формами реализации законодательной инициативы являются поправки к принятым в первом чтении законопроектам, законодательные предложения о разработке и принятии новых федеральных законов, законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, предложения о поправках к Конституции Российской Федерации. Представляется, что по смыслу положений ст. 104 и 114 Конституции Российской Федерации законопроекты о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете могут быть внесены исключительно Правительством РФ.
     
     Согласно п. “а” части 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации Правительство РФ “разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет” (в Конституции Российской Федерации допущена ошибка: разрабатывается и представляется не бюджет, а проект федерального бюджета - это различные стадии бюджетного процесса). Разрабатывая проект федерального бюджета, Правительство РФ не включает в предмет регулирования законопроекта поручения самому Правительству РФ. Это очевидно. Таким образом, рассматриваемые нормы-поручения могут появиться только как принятые Государственной Думой поправки к проекту бюджета на стадии рассмотрения и принятия бюджета парламентом (у судов право законодательной инициативы носит специальный характер, а Президент Российской Федерации может дать поручение Правительству РФ в рабочем порядке).
     

     Полагаю, что положения ст. 61 Федерального закона “О федеральном бюджете на 1998 год” не соответствуют Конституции Российской Федерации ввиду следующего.
     
     Статьей 10 Конституции Российской Федерации закреплен принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, который выражается в осуществлении различных по содержанию властных функций каждой ветвью власти самостоятельно. Различные ветви власти взаимно ограничивают и уравновешивают друг друга. Данный принцип реализуется и конкретизируется в нормах Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, определяющих статус и компетенцию Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства РФ, а также судебных органов Российской Федерации, что, в свою очередь, создает условия для их конструктивного взаимодействия.
     
     Вопросы компетенции Правительства РФ являются предметом регулирования Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов, развивающих соответствующие конституционные положения.
     
     Так, Федеральным конституционным законом от 17.12.97 N 2-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” установлено:
     
     Глава VI. Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и Федерального собрания
     
     Статья 36. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности
     
     Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании.
     
     Право законодательной инициативы Правительство Российской Федерации осуществляет посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.
     
     Правительство Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам.
     
     Таким образом, речь идет о праве, а не обязанности Правительства РФ, в то время как Федеральный закон устанавливает именно обязанность Правительства Российской Федерации “внестиѕ проект федерального закона”.
     
     Согласно части 3 ст. 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
     

     Правительство РФ является активным участником законодательной инициативы и без “поручений”. На долю Правительства РФ приходится около 60 % внесенных и принятых Федеральным Собранием законов (законы о ратификации международных договоров не в счет). Следует отметить также сложившуюся практику использования депутатами законопроектов Правительства РФ, которые после незначительной доработки представляются как депутатские законопроекты, что неоднократно отмечалось в научной литературе и периодической печати (см. Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение задач перспективного планирования законопроектной работы. Материалы конференции//Известия. -М., 1995. С. 37-38).
     
     В данном свете рассмотренные выше “поручения” законодателя Правительству РФ не безупречны, возможно, и в морально-этическом плане.