Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Государственная казна как участник гражданского и арбитражного процесса


Государственная казна как участник гражданского и арбитражного процесса

     

Д. Комягин,
юрисконсульт Главного управления
Федерального казначейства Минфина России

     
     Основным принципом концепции      действующего Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ) является равенство участников имущественных отношений. На этот счет имеется специальное указание в главе 5, где говорится о практически новой категории субъектов гражданского права - о Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях как участниках гражданских правоотношений. Они участвуют в отношениях, регулируемых ГК РФ, на равных началах с гражданами и юридическими лицами.

     При реализации вышеуказанного принципа материального права возникает проблема надлежащего ответчика по искам, предъявленным к Российской Федерации и ее субъектам. При обобщении существующей на сегодняшний день практики можно сделать вывод о том, что в качестве такого ответчика в ряде случаев оказывается непосредственно казна Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
     
     Определение государственной казны дано в ст. 214 ГК РФ, где установлено, что средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Статья 115 дает аналогичное определение для муниципальной казны, которую составляют средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями. Участвуя в правоотношениях, регулируемых гражданским процессом, государственная казна не умещается в рамках определения, данного законом, что позволяет говорить уже о государстве-казне как некоем субъекте возникающих прав и обязанностей.
     
     В качестве пояснения рискну утверждать, что в сферах права и экономики государство зримо проявляет себя в форме юридических лиц, основанных на государственной собственности и осуществляющих как некоммерческую, так и коммерческую деятельность. Если классифицировать таких юридических лиц по вышеназванному основанию, то есть исходя из характера деятельности - коммерческой либо некоммерческой, можно выделить государственные унитарные предприятия, казенные предприятия, с одной стороны, и учреждения, основанные на государственной собственности, с другой. Являясь в соответствии с ГК РФ самостоятельными юридическими лицами, они выступают в гражданском процессе от своего имени, отвечая по обязательствам всем своим имуществом. Таким образом, в современном гражданском праве России государство участвует в гражданских правоотношениях, как правило, посредством субъектов, наделенных правами юридического лица.
     
     Однако в ряде случаев, которые будут перечислены ниже, закон требует вовлечения в гражданский или арбитражный процесс государства непосредственно, без конкретизации в виде территориального органа исполнительной власти либо унитарного предприятия. Здесь и возникает государство-казна как субъект гражданских правоотношений.
     

     Ситуации, в которых закон требует непосредственного участия в гражданском и арбитражном процессе государственной казны, следующие:
     
     а) когда собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, то есть Российская Федерация, субъект Российской Федерации и муниципальное образование, субсидиарно отвечает по обязательствам юридического лица, которому передано такое имущество. Это может быть в случае, если это предусмотрено учредительными документами, либо если банкротство данного лица было вызвано распоряжениями собственника, наделенного правом давать обязательные для выполнения указания (ст. 114 ГК РФ).
     
     Что касается учреждений, основанных на федеральной собственности, и казенных предприятий, то ст. 115 прямо установлена субсидиарная ответственность Российской Федерации.
     
     В советской цивилистической литературе многие известные авторы высказывали на основании ст. 33 ранее действовавшего Гражданского кодекса РСФСР 1964 года мнение о том, что учреждение во всех случаях, даже тогда, когда ему выделяются дополнительные средства из бюджета на покрытие задолженности, является самостоятельным субъектом ответственности. Тем самым отрицалась возможность выступления казны в качестве субъекта субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения при нехватке у последнего денежных средств для их самостоятельного погашения. Признание в действующем законодательстве казны субъектом такой ответственности по обязательствам находящихся в ее собственности учреждений дает возможность кредиторам предъявлять требования непосредственно к казне. В определенном смысле это принципиальный момент, характеризующий переход от планового способа ведения хозяйства к рыночным отношениям *1;
     
     -----
     *1 Гринкевич А. Гражданско-правовая ответственность казны. “Хозяйство и право”. 1996, № 4

     
     б) наиболее часто к казне предъявляются иски о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями следственных и судебных органов. Статья 1069 устанавливает ответственность казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц. В соответствии со ст. 1070 ГК РФ вред, причиненный незаконными действиями следственных и судебных органов, повлекшими незаконное осуждение, незаконное привлечение к уголовной ответственности, незаконное применение в качестве меры пресечения заключение под стражу или подписку о невыезде, незаконное наложение административного взыскания или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом. Кроме того, следует иметь в виду, что в соответствии с ГК РФ вред возмещается в полном объеме (как материальный, так и моральный), хотя данная норма вступает в конфликт с названными ниже нормативными актами советского периода.
     
     Поскольку соответствующего закона о порядке возмещения на сегодняшний день не существует, то к оспариваемым правоотношениям применяются Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18.05.81 “О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей” (Ведомости Верховного Совета СССР. 1981, N 21, ст. 741) и инструкция по применению Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденная 02.03.82 Министерством юстиции СССР, Прокуратурой СССР и Министерством финансов СССР по согласованию с Верховным Судом СССР, Министерством внутренних дел СССР и Комитетом государственной безопасности СССР (Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1984, N 3). Данными нормативными актами установлено, что возмещение производится по чекам местных финансовых органов. В письме Минфина России от 11.06.92 N 39 “О возмещении расходов местными бюджетами”, зарегистрированном в Минюсте России и являющемся действующим, содержится указание о возмещении имущественного ущерба из средств местных бюджетов с последующей компенсацией произведенных расходов из республиканского (в настоящее время федерального) бюджета. Данное положение соответствовало финансовой системе, существовавшей до утверждения Конституции РФ от 12.12.93, и в реалии сегодняшнего момента не вписывается. После утверждения самостоятельности бюджетов различных уровней финансовые органы местных администраций и субъектов Российской Федерации отказываются выполнять судебные решения о взыскании сумм возмещения ущерба, справедливо апеллируя к ГК РФ и Законам “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса” и “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”, в соответствии с которыми источником подобных выплат является казна Российской Федерации.
     

     До недавнего времени Минфин России и территориальные органы Федерального казначейства не признавали себя надлежащими ответчиками по данной категории дел. В соответствии с письмом Минфина России от 15.11.95 N 3-А2-02 “Об участии органов федерального казначейства в гражданском и арбитражном процессе”, Указом Президента Российской Федерации от 08.12.92 N 1556 “О федеральном казначействе”, Положением о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 27.08.93 N 864, органы Федерального казначейства не наделены правом выступать в судах от имени Российской Федерации; в их компетенцию входит исполнение решений, принятых распорядителями средств федерального бюджета. Следовательно, органы федерального казначейства по искам, обязанность удовлетворения которых возлагается на Российскую Федерацию (возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями органов предварительного следствия, дознания, прокуратуры и суда, ущерба, причиненного изданием федеральным государственным органом акта, не соответствующего закону или иному правовому акту и другие), надлежащими ответчиками не являются и не могут выступать в суде от имени Российской Федерации.
     
     В соответствии с приказом Минфина России от 12.02.98 N 26 “О порядке организации и ведения Министерством финансов Российской Федерации работы по выступлению от имени казны Российской Федерации, а также по представлению интересов Правительства Российской Федерации в судах” начиная с 16 марта 1998 года на управления Федерального казначейства по республикам, краям, областям, автономным областям и округам, городу Санкт-Петербургу на основании соответствующе оформленных доверенностей (с правом передоверия), выданных Минфином России руководителям этих управлений, возложена организация и ведение работы по представлению в судах казны Российской Федерации.
     
     Таким образом, Минфин России посредством уполномоченных, состоящих в штате территориальных управлений Федерального казначейства, представляет в судах казну Российской Федерации.
     
     При этом представителям Минфина России рекомендовано обращать внимание судов на то, что сумма возмещения взыскивается за счет казны Российской Федерации, а не за счет имущества и денежных средств, переданных Минфину России как федеральному органу исполнительной власти в оперативное управление (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1997, N 10).
     

     Исполнительный лист, выданный в соответствии с решением суда о взыскании сумм из средств казны Российской Федерации, направляется для исполнения в Минфин России (Главное управление Федерального казначейства).
     
     Необходимо заметить, что порядок финансирования решений о возмещении гражданам вреда, нанесенного незаконными действиями государственных органов, не установлен и по настоящий момент, что сводит на нет все названные выше права и гарантии граждан, в связи с чем не происходит и реального исполнения судебных решений;
     
     в) статьей 16 ГК РФ предусматривается возмещение убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу государственными органами и органами местного самоуправления в результате издания ими акта, не соответствующего закону или иному правовому акту. Убытки возмещаются Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Названная статья является универсальной и может применяться во всех случаях, когда убытки причиняются органами власти. Вместе с тем в ряде специальных законов также установлена ответственность государственных органов за убытки, причиненные изданием незаконного акта (Таможенный кодекс РФ, Закон “О Государственной налоговой службе РСФСР” и др.). Порядку возмещения убытков, причиненных в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, посвящен п. 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.96 N 6/8, согласно которому ответчиком по такому делу должна признаваться Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа;
     
     г) в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 01.06.95 N 86-ФЗ “О государственных долговых товарных обязательствах” исполнение этих обязательств отнесено на счет внутреннего государственного долга Российской Федерации, от имени которой в соответствии со ст. 125 ГК РФ в судах должно выступать Правительство РФ или уполномоченный им государственный орган, юридическое лицо либо гражданин. Порядок назначения представителей интересов Правительства РФ определен постановлением Правительства РФ от 12.08.94 N 950 “О порядке назначения представителей Правительства Российской Федерации в судах”. В соответствии с данным постановлением представительство осуществляют должностные лица указанных органов. Здесь же установлено, что при удовлетворении судом исковых или иных требований, предъявленных к Правительству РФ, руководитель федерального органа исполнительной власти в установленном порядке вносит предложение об обжаловании решения суда либо о мерах по его выполнению.
     
     При этом следует  отметить, что самостоятельно решить вопрос об удовлетворении исковых требований уполномоченный орган исполнительной власти не вправе, впрочем, как и Правительство РФ. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.97 N 2-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” Правительство РФ осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации, но не уполномочено принимать к исполнению судебные решения, в соответствии с которыми подлежат выплате из казны Российской Федерации суммы, возникшие в результате неисполнения государством своих обязательств.
     

     Таким образом, логика рассуждения опять приводит к государству-казне как единственному надлежащему ответчику по искам об исполнении обязательств из государственного внутреннего долга Российской Федерации;
     
     д) наконец, нельзя не упомянуть подведомственные арбитражному суду дела по экономическим спорам между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также между субъектами Российской Федерации (п. 2 части 1 ст. 22 АПК).
     
     Данное положение основывается на нормах ГК РФ. В частности, в п. 1 ст. 2 ГК РФ предусмотрено, что в регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. При этом установлено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации выступают в регулируемых гражданским законодательством отношениях на равных началах с другими участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами (ст. 124 ГК РФ).
     
     В связи с данной категорией дел следует вспомнить упомянутое выше положение ГК РФ, определившее, что от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в суде могут выступать органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, а в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК).
     
     Приведенный выше перечень ситуаций, требующих участия казны Российской Федерации в судебном процессе, не исчерпывающий, к нему возможны новые добавления, вытекающие из правовых и экономических реалий. Можно сделать вывод о том, что казна Российской Федерации является тем универсальным ответчиком, который может привлекаться во всех случаях, связанных с ущемлением конституционных прав и свобод физических и юридических лиц. Гарантией от злоупотребления данным демократическим положением должен быть регрессный порядок предъявления требований к виновным юридическим и физическим лицам. В настоящее время такая практика полностью отсутствует, и представляется маловероятным получить в ближайшее время сколько-нибудь значимый эффект от ее введения на ближайшую перспективу. Достаточно заметный сдвиг в правосознании можно будет проследить лишь в отдаленной перспективе, что диктует необходимость введения каких-то других правовых и финансовых механизмов, создающих защиту государственной казны.
     
     Следует остановиться на коллизии, которая возникает между вступившим в законную силу судебным решением и федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
     

     Дело в том, что расходные статьи федерального бюджета (денежной части государственной казны Российской Федерации), которые утверждаются федеральным законом, имеют силу закона, обязательного для исполнения органами государственной власти. В то же время вступившие в законную силу решение, определение и постановление суда, в том числе увеличивающее либо вводящее новые, не предусмотренные законом о бюджете статьи расходов, в соответствии со ст. 13 Гражданского процессуального кодекса и ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса также обязательны для всех государственных органов и органов местного управления на всей территории Российской Федерации. Кроме того, в настоящее время в Российской Федерации действует значительный пакет законов, устанавливающих расходы федерального бюджета, не обеспеченные соответствующим финансированием *1.
     
     -----
     *1 Блинов М. Иски о выделении средств из федерального бюджета. “Налоговый вестник”. 1998, № 9. С. 62

     
     Существует концепция иммунитета бюджетов, то есть иммунитета государства в сфере внутренних экономических отношений, которая в настоящее время действующими нормативными актами не закреплена. В Бюджетном кодексе Российской Федерации  иммунитет бюджетов, к сожалению, предусмотрен в несколько иной, нежели первоначально было задумано, форме. В принятом Кодексе иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, и возмещению подлежит только реальный ущерб в размере недофинансирования.
     
     Первоначальная идея состояла в том, что бюджет может подлежать корректировке до окончания бюджетного года. Иммунитет бюджетов не должен выходить за рамки публичных, в частности бюджетных, отношений, являясь гарантией исполнения бюджетных назначений, установленных федеральным законом о бюджете на год и аналогичными законами субъектов Российской Федерации. Все элементы иммунитета имущества иностранного государства, то есть невозможность наложения ареста, привлечения в качестве предмета обеспечения иска, обращения взыскания в принудительном порядке во исполнение судебного или арбитражного решения, можно назвать составляющими концепции иммунитета бюджетов в Российской Федерации.
     
     Не имеет смысла доказывать, что за каждой статьей расходов федерального бюджета стоят конституционные права и нужды конкретных людей, у которых необходимо что-то отнять, чтобы исполнить судебное решение в пользу другого гражданина. Таким образом, иммунитет бюджетов в узком смысле означает защищенность средств федерального бюджета от любых незапланированных операций с ними до их санкционирования ежегодно утверждаемым законом.
     

     В качестве вывода повторю приведенный выше тезис, что во всех случаях ущемления конституционных прав и законных интересов юридических лиц ответчиком может выступать государственная казна в лице соответствующих финансовых органов, но существует целый ряд серьезнейших проблем, порожденных неполным правовым регулированием, позволяющих говорить о реализации такого правила лишь как об отдаленной перспективе.