Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Бюджетная реформа в Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации


Бюджетная реформа в Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации

     

М.В. Блинов,
заместитель руководителя
Бюджетного департамента Минфина России

     

1

     
     Действующее законодательство основывалось на момент начала разработки проекта Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - БК РФ) на Законе РСФСР от 10.10.91 N 1734-1 “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” (где закрепляется типичная для унитарного государства бюджетная система, построенная на принципах единства и централизма), Законе РФ от 15.04.93 N 4807-1 “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления” и Законе РФ от 15.07.92 N 3303-1 “О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу”. Несмотря на наличие этих рамочных законов, процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета регулировался федеральными законами о порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год. Указанные законы были приняты до 12 декабря 1993 года, то есть до принятия Конституции Российской Федерации, в связи с чем во многом ей противоречили. Кроме того, указанные законы были приняты именно в качестве основ, то есть закрепили наиболее существенные, основные положения бюджетных отношений и бюджетного процесса в Российской Федерации. Рамочные законы обычно дополняются и развиваются в специальных законах или подзаконных актах. Однако такой нормотворческий процесс не состоялся, в результате правовое регулирование бюджетных отношений оказалось неравномерным. Так, практически полностью отсутствуют нормы, регламентирующие процесс исполнения федерального бюджета, контроля за исполнением бюджета, выделения бюджетных средств негосударственным предприятиям; концепция казначейского исполнения бюджетов и межбюджетных отношений не получила законодательного закрепления. Вследствие этого ежегодно менялись принципы организации взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по вопросу выделения федеральных бюджетных средств, в том числе федеральных трансфертов. Особо следует отметить неупорядоченность межбюджетных отношений Российской Федерации и тех субъектов Федерации, которые представлены разными видами территориальных образований - областями и входящими в них автономными округами. На местном уровне в вопросе взаимодействия с бюджетом субъекта Федерации сохранялась иерархия между районными бюджетами, с одной стороны, и городскими, сельскими и поселковыми бюджетами, с другой.
     
     Пробелы и неупорядоченность бюджетного законодательства явились одной из причин бюджетного кризиса, который, в свою очередь, явился генератором неплатежей в экономике. Неплатежи парализовали бюджетные средства предприятий, чем лишили страну кратковременного резерва для экономического роста валового продукта.
     

     Необходимость бюджетной реформы на федеральном уровне назрела давно.
     
     Следует отметить, что на уровне субъектов Федерации бюджетная реформа шла опережающими темпами, хотя и с известными недостатками. По крайней мере начиная с 1995 года большинство вновь принятых рамочных законов субъектов “Об основах бюджетного устройства ...” в отличие от вышеназванного одноименного закона не противоречили Конституции Российской Федерации.
     
     В 1994 году был инициирован процесс подготовки проекта Федерального закона “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации”. В 1996 году Правительство РФ внесло в Государственную Думу подготовленный Минфином России указанный законопроект, а депутат Государственной Думы О.Г. Дмитриева - проект разработанного под ее руководством Бюджетного кодекса, то есть были представлены разные концепции реформирования бюджетного законодательства. Оба представленных законопроекта имели недостатки и недоработки. Особо следует отметить противоречие Конституции Российской Федерации подавляющему большинству положений представленного проекта Бюджетного кодекса (в разделе 23 проекта регламентировались даже задачи и полномочия Комиссии Правительства РФ по финансовой и денежно-кредитной политике, а в качестве специального судебного органа предполагалось создание Административной палаты). На парламентских слушаниях за основу был принят проект Бюджетного кодекса. Представляется, что это стратегическая ошибка законодателя.
     

2

     
     Процесс подготовки проекта кодифицированного акта должен основываться, как минимум, на анализе правоприменительной практики в данной отрасли права или массиве законодательства в течение значительного периода лет (как это происходило, например, с Гражданским кодексом Российской Федерации). С этой точки зрения, Бюджетный кодекс создавался на пустом месте.
     
     Альтернативный путь, предлагаемый Минфином России, представлялся более эволюционным: разработка и принятие федеральных законов - рамочного “Об основах бюджетного устройства ...”, “О казначейской системе исполнения бюджетов”, “О межбюджетных отношениях” и других, с последующим выходом, с учетом правоприменительной и судебной практики, на их кодификацию.
     
     Результатом этой стратегической ошибки является тот низкий уровень “качества” БК РФ, который мы наблюдаем в настоящее время. Необходимость подготовки поправок в принятый недавно БК РФ очевидна.
     

     Не соблюдена юридическая техника построения БК РФ: отсутствует деление на общую и особенную части, хотя просматривается попытка разработчиков законопроекта максимально приблизить структуру Кодекса к пандектной системе построения. Вместе с тем должным образом не систематизированы и дублируют друг друга нормы, связанные с полномочиями и ответственностью участников бюджетного процесса. А ведь основной целью создания пандектной системы являлась “экономия места” нормативного акта за счет исключения дублирования на основе соотношения общей и специальной норм.
     
     БК РФ является составной частью российской правовой системы и не должен противоречить другим отраслям законодательства, подменять или дублировать уже существующие правовые институты и понятия. С этой точки зрения, недооценены действующие законодательные акты и прежде всего Гражданский кодекс Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ). Так, вопросы заключения государственного (муниципального) контракта (ст. 71 и 72) не относятся к предмету регулирования БК РФ, что также следует из преамбулы того же Кодекса:
     
     “Бюджетный кодекс Российской Федерации служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации”.
     
     пункт 1 ст. 80 БК РФ противоречит ГК РФ:
     

     Статья 80. Бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями
     
     1. Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Оформление доли Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном (складочном) капитале, принадлежащей Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

     
     Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, не влечет возникновения права государственной (муниципальной) собственности на эквивалентную часть уставных капиталов юридических лиц, поскольку пунктом 3 ст. 213 ГК РФ установлено, что “коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий, а также учреждений, финансируемых собственником, являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям”. Доли, вклады, размер и состав складочного капитала закрепляются учредительными документами, подписанными всеми участниками в соответствии со ст. 66, 70, 87, 90 и 99 ГК РФ.
     

     Кроме того, Законом РСФСР от 26.06.91 N 1488-1 “Об инвестиционной деятельности в РСФСР” предусмотрено право инвесторов выступать в качестве вкладчиков, заказчиков, кредиторов, то есть выполнять функции любого участника инвестиционной деятельности:
     

     Статья 2. Субъекты инвестиционной деятельности
     
     3. Инвесторы - субъекты инвестиционной деятельности, осуществляющие вложение собственных, заемных или привлеченных средств в форме инвестиций и обеспечивающие их целевое использование.
     
     В качестве инвесторов могут выступать:
     
     органы, уполномоченные управлять государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами;
     
     граждане, предприятия, предпринимательские объединения и другие юридические лица;
     
     иностранные физические и юридические лица, государства и международные организации.
     
     Допускается объединение средств инвесторами для осуществления совместного инвестирования.
     
     Инвесторы могут выступать в роли вкладчиков, заказчиков, кредиторов, покупателей, а также выполнять функции любого другого участника инвестиционной деятельностиѕ…
     
     5. Пользователями объектов инвестиционной деятельности могут быть инвесторы, а также другие физические и юридические лица, государственные и муниципальные органы, иностранные государства и международные организации, для которых создается объект инвестиционной деятельности.
     
     В случае если пользователь объекта инвестиционной деятельности не является инвестором, взаимоотношения между ним и инвестором определяются договором (решением) об инвестировании в порядке, установленном законодательством РСФСР.
     

     Также следует отметить, что такая форма юридического лица, как бюджетное учреждение гражданским законодательством не предусматривается:
     

     Статья 161. Бюджетное учреждение
     
     1. Бюджетное учреждение -организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.
     

     Статьей 120 ГК РФ, статьей 9 Федерального закона от 12.01.96 N 7-ФЗ “О некоммерческих организациях” и статьей 6 Федерального закона от 28.08.95 N 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусмотрена организационно-правовая форма юридического лица, аналогичная характеру государственного (муниципального) учреждения (сравните с приведенным выше определением бюджетного учреждения):    
 

     Статья 120. Учреждения
     
     1. Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.
     

     Элементы дублирования в данном случае налицо. Вместе с тем следует отметить, что в налоговом законодательстве повсемест-но встречаются такие понятия, как “предприятие”, “организация”, то есть не гражданско-правовые формы юридического лица.
     
     БК РФ содержит недостатки и с точки зрения теории права. Так, статья 139 озаглавлена “Взаимоотношения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов”, статья 141 - “Взаимоотношения федерального бюджета и местных бюджетов”. Очевидно, что правоотношения возникают между субъектами права, правообладателями, а не объектами права. Бюджет любого уровня является объектом права, а бюджетные отношения возникают между Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления.
     

3

     
     Структура БК РФ построена таким образом, что детальное регулирование бюджетных правоотношений предусмотрено только для федерального уровня, а для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления - только основы. По отношению к ним БК РФ является федеральным законом рамочного характера, предполагает дальнейшую детализацию в бюджетных законах субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления. Таким образом, Кодекс регулирует круг правоотношений, регулирование которых для местного уровня осуществлялось Федеральным законом от 25.09.97 N 126-ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления”.
     
     “Бюджетный кодекс служит целям финансового регулирования”, а финансовое регулирование в соответствии с п. “ж” ст. 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации. Анализ Конституции позволяет сделать вывод, что финансовое регулирование охватывает все сферы деятельности государства (для сопо-ставления см. ст. 8, 41, 43, 71,74, 75, 104 Конституции).
     
     В процессе подготовки законопроекта высказывалась точка зрения о несоответствии Конституции Российской Федерации положений БК РФ, регулирующих бюджетные отношения субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, основанная на следующих аргументах.
     

     Поскольку в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, а в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (то есть налоговые доходы бюджетов), а также на основании ст. 12, 73, 76 и 132 Конституции Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осущест-вляют собственное правовое регулирование бюджетных отношений. Между тем в проект включены нормы, детально регулирующие бюджетные отношения субъектов Российской Федерации, и нормы, регулирующие формирование местных финансов.
     
     С этой позицией трудно не согласиться, хотя имеется ряд замечаний. Действительно, в ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет. Действующее законодательство развивает и конкретизирует это положение, в частности, ГК РФ устанавливает:
     

     Статья 214. Право государственной собственности
     
     Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
     

     Таким образом, федеральный бюджет как имущество находится в ведении Российской Федерации, а полномочия Российской Федерации регулировать путем нормативно-правовых установлений финансовую, в том числе бюджетную (и это доказывает принятый Федеральный закон от 25.09.97 N 126-ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”) сферу выделены отдельным пунктом и также отнесены к ведению Российской Федерации.
     
     Следует заметить, что в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21.07.94 N 1-ФКЗ “О Конституционном Суде Российской Федерации” право официального толкования Конституции Российской Федерации принадлежит исключительно Конституционному Суду Российской Федерации. Поэтому если Конституционный Суд Российской Федерации подтвердит вышеприведенную точку зрения (в ведении Российской Федерации находятся только вопросы нормативного регулирования федерального бюджета), сама идея создания кодифицированного акта вызывает сомнения.
     
     Некоторая детализация в отношении государственного долга и заимствований объясняется положением ст. 75 Конституции Российской Федерации: “государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом”. Государственные займы это и заимствования субъектов Российской Федерации. Детализация обусловлена также следующими факторами. Внешние заимствования путем размещения субъектами Российской Федерации евробондов осуществляются по английскому праву. По государственным займам согласно английскому праву отвечает суверен, то есть Российская Федерация. Дефолт по внешнему долгу субъекта Российской Федерации приводит к снижению кредитного рейтинга Российской Федерации. Пункт 3 ст. 103 БК РФ устанавливает, что субъекты Российской Федерации “имеют право осуществлять государственные внешние заимствования в соответствии с законодательством Российской Федерации”, что во взаимосвязи с положениями ст. 75 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что право внешних заимствований субъектов Российской Федерации может регламентироваться исключительно федеральным законом. Вместе с тем федеральным законом право регламентировать государственные займы может быть делегировано.
     

     О внутренних займах. Несмотря на установленный гражданским законодательством принцип разделения ответственности по своим обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования (п. 3, 4 ст. 126 ГК РФ), с точки зрения публичного бюджетного права, данный тезис выглядит весьма условно. Дело в том, что размещение займов является способом финансирования дефицита бюджета. Если не вводить законодательные ограничения и не контролировать данную область отношений, это может привести к быстрому росту долга и процентных платежей по его обслуживанию, а также дефициту бюджета соответствующего уровня, то есть займы из инструмента финансирования дефицита бюджета превратятся в источник самого дефицита, что, в свою очередь, приводит к снижению уровня бюджетной обеспеченности населения данной территории и оттяжке средств федерального (регионального) бюджета через систему “межбюджетных” отношений. Для федерального уровня данные ограничения должны быть установлены Конституцией Российской Федерации, для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований - федеральным законом. Настоящая ситуация с ГКО не сложилась бы, если бы имелись соответствующие положения в Конституции Российской Федерации. Нежелание Государственной Думы сократить расходы, а значит, дефицит федерального бюджета, вынуждало Правительство РФ искать пути его финансирования.
     
     Принцип реальности бюджета должен быть также закреплен конституционно. Каждым бюджетным рублем обеспечиваются и реализуются соответствующие конституционные права граждан (право на труд, образование, охрану здоровья и медицинскую помощь и т.д.). Секвестр - “дитя” бюджета, принятого с “воздухом”, следствие популизма, от которого затем лихорадит всю бюджетную систему страны, а также мощнейший генератор неплатежей в экономике.
     
     Создание механизма рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете - предмет регулирования Конституции Российской Федерации или органического закона.
     
     Положения главы 22, да и многие другие, носят методический характер, не имеют качества юридической нормы - нет и не может быть санкции. Причина проста: не предмет регулирования федерального закона.
     
     Положения Конституции Российской Федерации, регулирующие финансово-бюджетную сферу, как они были задуманы разработчиками, оказались не очень жизнеспособны. Так, например, в комментарии к Конституции Российской Федерации под редакцией Б.Н. Топорнина к части 3 ст. 104 (обязательность заключения Правительства РФ по всем финансовым законопроектам) указано: “Такого рода законопроекты могут быть внесены в порядке законодательной инициативы только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Эта мера является преградой на пути использования законодательной инициативы депутатами в популистских целях или под давлением лоббистских структур, а также использования законодательной инициативы законодательными органами субъектов Федерации в местнических целях, противостоящих общегосударственным интересам”. Депутаты рассматривают заключение Правительства РФ как факультативное, а не как “преграду на пути”.
     

     При разработке и принятии БК РФ, а также принимая во внимание настоящее положение дел в бюджетной сфере, обнаружилась необходимость внесения дополнений в экономическую часть Конституции Российской Федерации. Например, предусмотреть в Конституции Российской Федерации принятие федерального конституционного закона в финансово-бюджетной сфере.
     

4

     
     Одним из явных противоречий Конституции Российской Федерации являются положения статьи 3 БК РФ:
     

     Статья 3. Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения
     
     1. Президент Российской Федерации издает указы, регулирующие бюджетные правоотношения, указанные в пункте 1 статьи 1 настоящего Кодекса. Указы Президента Российской Федерации не могут противоречить настоящему Кодексу и иным актам, указанным в статье 2 настоящего Кодекса.
     
     В случае противоречия между настоящим Кодексом, актами, указанными в статье 2 настоящего Кодекса, и нормативными правовыми актами, предусмотренными настоящим пунктом, применяются настоящий Кодекс и акты, указанные в статье 2 настоящего Кодекса.
     
     2. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, иных актов, указанных в статье 2 настоящего Кодекса и пункте 1 настоящей статьи, Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, предусмотренные статьей 1 настоящего Кодекса. В случае противоречия между настоящим Кодексом, актами, указанными в статье 2 настоящего Кодекса и пункте 1 настоящей статьи, и актами, предусмотренными настоящим пунктом, применяются настоящий Кодекс и акты, указанные в статье 2 настоящего Кодекса и пункте 1 настоящей статьи.
     

     Указанные нормы статьи 3 являются отсылочными:
     

     Статья 2. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации
     
     Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.
     

     Из сопоставления вышеприведенных норм следует, что указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства РФ не могут противоречить нормативным правовым актам представительных органов местного самоуправления, что является нарушением ст. 90 и 115 Конституции Российской Федерации. Такие “недоработки” непозволительны и несовместимы со статусом правового акта, такого как БК РФ, да и любого иного. Представляется, что понятие “законодательство” также необходимо ограничить (статья 2).
     

     Без внесения соответствующих изменений в БК РФ его введение в действие приведет к дестабилизации бюджетной системы страны и возникновению разного рода коллизий.