Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Бюджетный кодекс Российской Федерации. Судебная практика


Бюджетный кодекс Российской Федерации. Судебная практика

     

М.В. Блинов,
заместитель руководителя
Бюджетногодепартамента Минфина России

     
     С принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - БК РФ) и общей части Налогового кодекса устранена явная диспропорция в развитии законодательства, регулирующего имущественные отношения, в пользу частного права (то есть Гражданского кодекса Российской Федерации). Вместе с тем вопросы соотношения норм частного и публичного права будут возникать у правоприменителя в связи с принятием БК РФ. Как мы убедимся в дальнейшем, возникают коллизии не только норм материального, но и процессуального (исполнительное производство) права.
     
     Одной из наиболее существенных и интересных новаций Бюджетного кодекса является статья “Иммунитет бюджетов”.
     
     Приведем ее дословно:
     

Статья 239. Иммунитет бюджетов

     
     Иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего:
     
     возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;
     
     возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, определенных абзацем вторым настоящей статьи.
     
     Данная норма окажет существенное влияние на судебную практику. Так, суды общей юрисдикции не смогут больше взыскивать из федерального бюджета средства, выплата которых предусмотрена законодательством, но не санкционирована в федеральном законе о федеральном бюджете. Арбитражные суды столкнутся с проблемой применения п. 2 ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ). К сожалению, многие арбитражные суды, рассматривая в первой инстанции дела и применяя ст. 120, не учитывают положения главы 5 ГК РФ. Статья 124 устанавливает, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с учетом особенностей данных субъектов, и к данным субъектам права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона (именно эта норма в ГК РФ “примиряет” соответствующие положения частного и публичного права). Таким законом в рассматриваемом случае является закон (решение) о бюджете, так как ст. 239 БК РФ распространяет свое действие на все три уровня бюджетной системы Российской Федерации.
     
     Средства федерального бюджета (или бюджета вообще) на “доходных” или “расходных” счетах и их правовой режим, виды и формы расходов, регулируются не ГК РФ, не главой 45 “Банковской счет”, а бюджетным законодательством, в том числе действующим на момент составления и исполнения бюджета, и бюджетной классификацией Российской Федерации, то есть нормой публичного права.
     

     Все средства бюджета имеют целевое назначение, в связи с этим нельзя распространять на вышеназванные бюджетные счета “нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством”, а необходимо руководствоваться “особенностями данных субъектов”, вытекающими из закона.
     
     В настоящее время действующая бюджетная классификация Российской Федерации не предусмотрела такой вид расхода бюджета, как выплата средств в порядке субсидиарной ответственности по долгам учреждений, и, соответственно, источник выплат. Соответствующее изменение бюджетной классификации проблему не решает. Не дает ответа на данную проблему и ГК РФ, предписывающий при недостаточности средств бюджета обращать взыскание на иное имущество. Не понятно, как определить эту “недостаточность” и каким образом, а главное, в каком порядке, обращать взыскание на иное имущество казны. Реалии таковы, что казна Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования - это соответствующий бюджет.
     
     Разрешить сложившуюся ситуацию позволит применение судами положений статьи 158 БК РФ:
     

Статья 158. Главный распорядитель бюджетных средств

     
     10. Главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени казны Российской Федерации:
     
     по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности;
     
     по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.
     
     Выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны Российской Федерации из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета.
     
     Если рассматривать данную проблему упрощенно, то федеральный бюджет, в разрезе ведомственной классификации, состоит из совокупности бюджетов министерств-главных распорядителей, обладающих определенными полномочиями по изменению бюджетных назначений в рамках “министерского бюджета”. Выступать в суде соответствующее министерство будет согласно п. 3 ст. 125 ГК РФ. Подобные юридические конструкции, когда при недостаточности средств у учреждения от имени государства выступал распорядитель или главный распорядитель бюджетных средств, в российском законодательстве уже использовались. Например, Законом РФ от 21.07.93 N 5473-1 (в ред. от 15.06.96 N 73-ФЗ, от 13.04.98 N 61-ФЗ, от 21.07.98 N 117-ФЗ) устанавливается:
     

Статья 11. Имущество уголовно-исполнительной системы

     

     Имущество уголовно-исполнительной системы находится в федеральной собственности и используется для осуществления поставленных перед уголовно-исполнительной системой задач.
     
     Право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом уголовно-исполнительной системы от имени государства предоставляется центральному органу управления уголовно-исполнительной системы, который принимает все необходимые меры по сохранению и рациональному использованию этого имущества.
     
     Обращение взыскания на имущество учреждений, исполняющих наказания, и территориальных органов уголовно-исполнительной системы не допускается. Учреждения, исполняющие наказания, отвечают по своим обязательствам, связанным с осуществлением собственной производственной деятельности, находящимися в их распоряжении денежными средствами. При недостаточности у учреждений, исполняющих наказания, денежных средств ответственность по их обязательствам несут соответствующие территориальные, а также центральный орган управления уголовно-исполнительной системы в пределах денежных средств, находящихся на счетах специальных внебюджетных фондов.
     
     Таким образом, БК РФ закрепил уже существующие положения специального законодательства.
     
     Отдельно рассмотрим положения Кодекса, посвященные лицевым счетам, так как механизм их ведения (особый правовой режим) окажет влияние на исполнительное производство. Представляется целесообразным в связи с принятием БК РФ внести изменения в Федеральный закон “Об исполнительном производстве”, где отдельной главой отразить особенности исполнительного производства в отношении государства  с учетом публично-правового характера данных субъектов.
     
     Осуществление платежей из бюджета с использованием лицевых счетов регламентировано ст. 243, 244,253 и 254:
     

Статья 243. Основы казначейского исполнения федерального бюджета

     
     При казначейском исполнении федерального бюджета регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета возлагаются на Федеральное казначейство.
     
     Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства.
     

     В процессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществление операций минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства.
     

Статья 244. Счета Федерального казначейства

     
     Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству.
     
     Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Банке России.
     
     В целях управления средствами федерального бюджета, государственным долгом и совершения платежей Федеральному казначейству предоставлено право открывать и закрывать иные счета федерального бюджета.
     
     Счета Федерального казначейства в Банке России и кредитных организациях ведутся на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом.
     
     Открытие и закрытие счетов федерального бюджета, изменение их режима без соответствующего решения Федерального казначейства не допускаются.
     

Статья 253. Осуществление платежа из федерального бюджета

     
     1. На основании представленных получателем средств федерального бюджета платежных документов, оформленных надлежащим образом, Федеральное казначейство в день совершения разрешительной надписи осуществляет платеж, списав средства с единого счета федерального бюджета и отразив выполненную операцию на лицевом счете.
     
     2. В процессе осуществления платежа соответствующая сумма денежных средств списывается на основании распоряжения Федерального казначейства с единого счета федерального бюджета в пользу физических и юридических лиц.
     
     3. Сумма платежа из федерального бюджета не может превышать сумму, указанную в подтвержденных денежных обязательствах.
     
     4. Перечисление средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации в рамках межбюджетных отношений должно быть завершено 20 декабря.
     

Статья 254. Лицевые счета бюджетных средств

     
     1. Исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств (далее - лицевые счета), открываемых в едином учетном регистре Федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета.
     
     2. На лицевом счете отражается объем средств федерального бюджета, которыми располагает распорядитель либо получатель этих средств в процессе реализации процедур санкционирования и финансирования расходов федерального бюджета.
     

     3. Лицевой счет распорядителя либо получателя средств федерального бюджета открывается в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства.
     
     4. Средства от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности бюджетного учреждения зачисляются на единый счет федерального бюджета в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства. Территориальный орган Федерального казначейства обязан отразить указанные средства на лицевом счете бюджетного учреждения не позднее дня, следующего за днем зачисления их на единый счет федерального бюджета. С этого момента бюджетное учреждение вправе распоряжаться этими средствами.
     
     5. Бюджетное учреждение вправе распоряжаться средствами, зачисленными на его лицевой счет, только в том размере, который отражен на лицевом счете бюджетного учреждения.
     
     6. При недостатке средств бюджета для выполнения заданий органа исполнительной власти бюджетное учреждение, подведомственное данному органу исполнительной власти, может использовать для этого средства от предпринимательской деятельности и использования государственного имущества. Сумма превышения фактически полученных бюджетным учреждением средств от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности над средствами, учтенными в смете доходов и расходов, остается в распоряжении бюджетного учреждения.
     
     Особо подчеркнем, что “Федеральное казначейство в день совершения разрешительной надписи осуществляет платеж, списав средства с единого счета федерального бюджета и отразив выполненную операцию на лицевом счете”. При переходе на казначейскую систему исполнения бюджета с использованием системы Единого счета казначейства, как таковых “живых” денег на лицевых счетах бюджетополучателей не будет. Лицевые счета, не являясь балансовыми, будут использоваться только для учета лимита бюджетных обязательств и находиться в системе единого учетного регистра Федерального казначейства. “Живые” деньги будут находиться на балансовых счетах казначейства. Поэтому не может быть и речи о праве собственности на бюджетные средства на лицевых счетах бюджетных учреждений.
     
     В заключение хотелось бы отметить ряд внутренних противоречий Бюджетного кодекса в регулировании системы лицевых счетов. Так, статья 255 БК РФ, устанавливая очередность списания средств со счета, предполагает их наличие и на балансовых счетах казначейства и на лицевых счетах бюджетополучателей, что соответствует ситуации, действующей в настоящее время. С момента введения в действие БК РФ положения ст.  255, 288 будут применяться с учетом вышеназванных особенностей лицевых счетов.
     

     Тезис БК РФ о том , что “счета Федерального казначейства в Банке России ведутся на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации”, является неточностью, так как “автономия воли” в данном случае отсутствует, счета находятся в ЦБ РФ не на основании договора, а в силу закона.