Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

О правомерности бесспорного списания штрафных санкций органами федерального казначейства


О правомерности бесспорного списания штрафных санкций органами федерального казначейства


Д. Комягин,

юрисконсульт ГУФК Минфина России
      
     В соответствии с Положением о федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 27.08.93 № 864, органы федерального казначейства вправе выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании с предприятий, учреждений и организаций в бесспорном порядке средств, выделенных из федерального бюджета, используемых не по целевому назначению, с наложением на предприятия, учреждения и организации, допустившие такие нарушения, штрафа в размере действующей учетной ставки Центрального банка Российской Федерации.
     
     17 декабря 1996 года Конституционный суд Российской Федерации принял постановление № 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона РФ от 24.06.93 “О федеральных органах налоговой полиции”", в соответствии с которым признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации положения Закона РФ от 24.06.93 “О федеральных органах налоговой полиции”, предоставляющие федеральным органам налоговой полиции право на основании ст. 7 и 8 Закона РСФСР “О Государственной налоговой службе РСФСР” и ст. 13 Закона РФ от 27.12.91 “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” производить взыскание с юридических лиц сумм штрафов, а также всей суммы сокрытого или заниженного дохода (прибыли) в бесспорном порядке без их согласия.
     
     Принятое Конституционным судом решение в более категоричной форме подтверждено определением Конституционного суда Российской Федерации от 06.11.97 № 111-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда Архангельской области о проверке конституционности положений статьи 13 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”". Мотивировочная часть данного определения содержит утверждение о том, что бесспорный порядок взыскания с юридических лиц сумм штрафных санкций без их согласия признан неконституционным вне зависимости от того, каким органом - налоговой полицией или налоговой инспекцией - принимается решение о производстве взыскания.
     
     Приведенные выше полномочия органов федерального казначейства по наложению штрафных санкций за нецелевое использование средств федерального бюджета реализовываются в соответствии с Положением о федеральном казначействе посредством направления в соответствующий налоговый орган обязательного для исполнения предписания. Собственно списание денежных средств осуществляется налоговыми инспекциями на основании предоставленных им полномочий. Таким образом, после решения Конституционного суда Российской Федерации права органов федерального казначейства в части бесспорного списания начисляемых ими штрафных санкций оказались фактически приостановленными. Взыскание наложенных органами федерального казначейства штрафных санкций за нецелевое использование средств федерального бюджета в судебном порядке в настоящее время достаточно проблематично. Во-первых, имеет место неукомплектованность органов федерального казначейства необходимыми людскими и материальными ресурсами, в частности, штатными единицами специалистов по судебно-правовой работе; существуют организационные проблемы; сложившаяся судебная практика носит негативный характер. Во-вторых, требует дополнительного финансирования оплата государственной пошлины в судах. В-третьих, вынесение прецедентных судебных решений о возврате взысканных в бесспорном порядке штрафных санкций повлечет за собой обвальный поток аналогичных исков о возврате всех штрафных санкций, начисленных за период существования органов казначейства, удовлетворение которых будет являться весьма чувствительным ударом по федеральному бюджету.
     
     Между тем, из решения Конституционного суда не вытекает неконституционность бесспорного взыскания штрафных санкций, налагаемых именно органами федерального казначейства, то есть финансовых санкций за бюджетные (в отличие от налоговых) правонарушения.
     
     В соответствии с резолютивной частью вышеназванного постановления Конституционного суда, положения Закона РФ “О федеральных органах налоговой полиции”, предоставляющие федеральным органам налоговой полиции право производить взыскание с юридических лиц недоимки по налогам, а также пени в случае задержки уплаты налога в бесспорном порядке, не являются противоречащим Конституции Российской Федерации. Неконституционным считается взыскание с юридических лиц в бесспорном порядке сумм штрафов, а также всей суммы сокрытого или заниженного дохода.
     
     Следует заметить, что Конституционный суд Российской Федерации, вынося решение о неконституционности бесспорного списания штрафных санкций налоговыми органами, руководствовался содержанием и смыслом статьи 35 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой право частной собственности охраняется законом и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Субъектами, в защиту конституционных прав которых выносилось решение, являются коммерческие организации, созданные гражданами специально в целях совместной реализации таких конституционных прав, как право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. В случае нецелевого использования средств федерального бюджета возврат суммы нецелевого использования чужих (принадлежащих казне Российской Федерации) денежных средств очевидно не является ущемлением упомянутых конституционных прав. Иначе говоря, возврат собственно средств федерального бюджета, использованных не по целевому назначению, может производиться путем бесспорного списания со счета соответствующей организации или учреждения.
     
     Спорным, таким образом, остается вопрос о бесспорном списании штрафных санкций, начисленных за нецелевое использование средств федерального бюджета органами федерального казначейства.
     
     В соответствии с мотивировочной частью постановления Конституционного суда Российской Федерации по смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации налоговое обязательство состоит в обязанности налогоплательщика уплатить определенный налог, установленный законом. Неуплата налога в срок должна быть компенсирована погашением задолженности по налоговому обязательству, полным возмещением ущерба, понесенного государством в результате несвоевременного внесения налога. Поэтому к сумме не внесенного в срок налога (недоимки) законодатель вправе добавить дополнительный платеж-пеню, как компенсацию потерь государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в срок в случае задержки уплаты налога. Бесспорный порядок взыскания этих платежей с налогоплательщика-юридического лица вытекает из обязательного и принудительного характера налога в силу закона. На основании данных аргументов Конституционный суд сделал приведенный выше вывод о законности взыскания с юридических лиц в бесспорном порядке недоимки по налогам, а также пени, осуществляемого налоговыми органами.
     
     Видами ответственности за нарушение налогового законодательства, закрепленными Законом РФ “Об основах налоговой системы Российской Федерации”, являются взыскание всей суммы сокрытого или заниженного дохода и штрафа в размере той же суммы, взыскание штрафов за отсутствие и нарушение установленного порядка учета объектов налогообложения, за непредставление или несвоевременное представление в налоговый орган документов, необходимых для исчисления и уплаты налога, и взыскание пени с налогоплательщика в случае задержки уплаты налога за каждый день просрочки платежа
     
     При анализе можно выделить три формы финансовых санкций, которые применяются налоговыми органами:
     
     а) взыскание суммы сокрытого или заниженного дохода;
     
     б) взыскание пени в случае задержки уплаты налога за каждый день просрочки;
     
     в) взыскание штрафа в сумме сокрытого налога.
     
     В бесспорном порядке в соответствии с решением Конституционного суда могут быть взысканы суммы, начисленные по двум первым санкциям; судебный порядок обязателен лишь в отношении взыскания штрафа за неуплату или сокрытие налога.
     
     Видами финансовых санкций за нарушение бюджетного законодательства являются, исходя из анализа Положения о федеральном казначействе:
     
     а) взыскание суммы нецелевого использования средств федерального бюджета,
     
     б) наложение штрафа в размере действующей учетной ставки Центрального банка Российской Федерации.
     
     Таким образом, можно сделать вывод о том, что штраф, налагаемый органами федерального казначейства при обнаружении фактов нецелевого использования средств федерального бюджета, соответствует по своей природе пени, взыскиваемой налоговыми органами.
     
     Данный вывод подтверждается уже устоявшейся судебной практикой по делам об одновременном наложении пени налоговыми органами и штрафа органами федерального казначейства. Суды признают их одновременное применение наказанием за одно и то же правонарушение дважды. Таким образом, налагаемый органами федерального казначейства штраф является по своей природе возмещением ущерба, понесенного государством в результате нецелевого использования средств федерального бюджета, компенсацией потерь государственной казны. Это же подтверждается и методом исчисления штрафа, величина которого зависит от срока нецелевого использования, умножаемого на процентную ставку Центрального банка Российской Федерации.
     
     Таким образом, штраф, налагаемый органами федерального казначейства, является компенсацией государственной казне за последствия нецелевого использования ее средств, выполняя при этом воспитывающую функцию так же, как это свойственно штрафу как виду наказания за правонарушение. Взыскание всей суммы сокрытого или заниженного дохода, а также различного рода штрафов, налагаемых налоговыми органами, в отличие от штрафа, налагаемого органами федерального казначейства, выходит по своему существу за рамки налогового обязательства как такового. Оно носит не восстановительный, а карательный характер и является наказанием за налоговое правонарушение, то есть за предусмотренное законом противоправное виновное деяние, совершенное умышленно либо по неосторожности.
     
     Нельзя не заметить, что запрет бесспорного списания штрафных санкций налоговыми органами не влечет последствий для других органов финансового контроля, наделенных такими правами. В частности, Пенсионный фонд Российской Федерации и его региональные органы в соответствии с Порядком уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации, утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 2122-1, взыскивает с работодателей в бесспорном порядке недоимку по страховым взносам, а также суммы штрафов и иных санкций в виде взыскания всей сокрытой или заниженной при начислении страховых взносов в Пенсионный фонд суммы оплаты труда и штрафа в размере той же  суммы, а при повторном нарушении - штрафа в двойном размере и т.д.
     
     Пенсионный фонд и его региональные органы при взыскании в бесспорном порядке указанных сумм пользуются в соответствии с Порядком правами, предоставленными налоговым органам по взысканию не внесенных в срок налогов. Данная формулировка позволяет Пенсионному фонду самостоятельно производить взыскание в бесспорном порядке всех начисляемых им штрафных санкций.
     
          Таким образом, в случае наделения органов федерального казначейства правом непосредственного предъявления составляемых ими инкассовых поручений на списание штрафных санкций за нецелевое использование средств федерального бюджета в кредитные учреждения, будут решены все имеющиеся на сегодняшний день проблемы, связанные с отказом налоговых органов принимать к исполнению предписания органов федерального казначейства о взыскании штрафных санкций. Вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации бесспорного порядка взыскания штрафов, начисляемых за нецелевое использование средств федерального бюджета, Конституционным судом не рассматривался, что оставляет за органами федерального казначейства право бесспорного взыскания начисляемых ими санкций.