Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Механизм реформирования первичного звена налоговой системы: проблемы, поиски, перспективы


Механизм реформирования первичного звена налоговой системы: проблемы, поиски, перспективы


Л.Ф. Черкасова,
советник налоговой службы II ранга, к.э.н., г. Волгоград

     Важнейшей предпосылкой развития полноценной рыночной экономики в России является последовательное улучшение состояния всей макроэкономической системы. Среди ключевых условий такой стабилизации - сокращение бюджетного дефицита, достижимое в определенной мере с помощью принятия мер по увеличению бюджетных поступлений. В начале 90-х годов в России сложилась такая ситуация, когда проблемы организационного и процедурного характера, а также нехватка средств обработки информации и должным образом подготовленного персонала снижали возможности Госналогслужбы России работать по-новому. Во-первых, в районных налоговых инспекциях отсутствовала функциональная специализация, в их организации, как правило, прослеживалась зависимость от категорий налогоплательщиков или их местоположения, причем каждое подразделение выполняло свой спектр функций: постановку на учет, камеральные проверки деклараций, документальные проверки, работу с нарушителями налоговой дисциплины. Во-вторых, существующие методы обработки информации были унаследованы от прежней командно-административной экономической системы, при которой приходилось иметь дело с относительно немногочисленными крупными предприятиями. Третья проблема связана с ограниченными возможностями обработки деклараций. Платежные документы обрабатывались вручную, в лучшем случае - с применением устаревших компьютеров. Как следствие низкого уровня автоматизации - задержки с обработкой поступающих платежей, неспособность обнаруживать отклонения, а также трудности с получением точной и своевременной информации, необходимой для управления всей системой в целом. Кроме того, слабая автоматизация являлась одним из препятствий для разработки компьютеризированных контрольных проверок, которая позволяла бы отбирать налогоплательщиков, представляющих наибольших интерес для налоговых инспекций.
     
     При существовавшей на тот момент системе налоговой администрации налоговое законодательство применялось не всегда справедливо и последовательно; людские и иные ресурсы использовались неэффективно; было затруднено выявление случаев несоблюдения налоговой дисциплины; имелись недоимки поступлений; была замедлена обработка информации. Все это приводило и приводит к недополучению налоговых сумм.
     
     Правительство РФ, Госналогслужба России разработали с помощью МВФ, МБРР и других доноров долгосрочный комплексный план модернизации налоговой администрации. На первом этапе (1992-1994 гг.) при участии МВФ и ЕС в стадии реализации находился небольшой пилотный проект по модернизации механизма взимания НДС на базе двух районных инспекций. Цель проекта - разработка и проверка жизнеспособности новой организационной структуры, процедур, схем автоматизации и программ подготовки персонала, которые могли бы использоваться в качестве прототипов для обработки других видов налогов и внедрения аналогичной системы в других регионах. На втором этапе (1994-1997 гг.) к проекту был добавлен налог на прибыль, а в эксперимент были включены еще две области (в том числе Волгоградская), на территории которых функционируют около 90 районных инспекций. На третьем этапе (1997-2000 гг.) предусмотрено внедрение модернизированной системы в 25 крупнейших областях.
     

     В Волгоградской области проект модернизации осуществляется на базе налоговой инспекции по Дзержинскому району. Проект предусматривает создание инфраструктуры, необходимой для обеспечения при разумных затратах и в приемлемые сроки получения и обработки ожидаемых налоговых поступлений на основе расширяющейся базы налогообложения, а также анализа полученной информации.
     
     В связи с переходом на новую функциональную оргструктуру возникает необходимость изменения традиционных технологий и процедур работы налоговой администрации (модификация, разработка, упразднение). Такая модернизация обеспечивает наиболее рациональное использование трудовых ресурсов налогового органа и создает условия для его комплексного технологического развития.
     
     Изменение организационно-штатной структуры инспекции происходило в несколько этапов. На первом этапе в феврале 1996 года с учетом новых функциональных задач были созданы подразделения работы с плательщиками и их обслуживания, автоматизированной обработки данных, контрольных проверок, сбора недоимки, налоговой статистики, а также два не предусмотренных проектом отдела: общий, планирования и анализа контрольных проверок и контроля косвенных налогов.
     
     Совершенствование организационной структуры инспекции позволило реализовать один из основных концептуальных принципов проекта модернизации налоговых технологий и процедур - внедрение элементов системы “Полного самоначисления” в деятельность налоговой администрации.
     
     Процедура “самоначисления”, когда плательщик сам определяет налогооблагаемую базу и рассчитывает налог, а контроль со стороны налоговых органов за проведенными расчетами осуществляется при его документальной проверке, - содержит возможности принципиального совершенствования организации работы налоговой администрации:
     
     - упрощение контроля при приеме налоговых документов от налогоплательщиков;
     
     - усиление целенаправленности контроля в области документальных проверок (как противовес первому принципу);
     
     - обучение и информирование налогоплательщиков (принцип “доброжелательной” системы).
     
     Реализация данной концепции предусматривает решение следующих проблем:
     

     - обеспечение эффективного учета юридических лиц (подразделение работы с плательщиками);
     
     - совершенствование механизма начисления и взимания налогов (отдел автоматизированной обработки данных);
     
     - обеспечение наиболее полного учета налогооблагаемой базы и налоговых поступлений (отдел анализа и налоговой статистики);
     
     - обеспечение контроля за соблюдением налоговой дисциплины (отдел сбора недоимки);
     
     - отбор налогоплательщиков для документальных проверок и планирование контрольной работы (отдел планирования и анализа контрольных проверок);
     
     - организация сбора недоимки (отдел сбора недоимки);
     
     - применение штрафов и начисление пени (отдел контроля юридических лиц и отдел автоматизированной обработки данных);
     
     - обработка банковской информации (отдел автоматизированной обработки данных);
     
     - развитие статистической отчетности, разработка средств экономического анализа и прогнозирования (отдел анализа и налоговой статистики);
     
     - организация функционального и информационного взаимодействия налоговых органов с другими государственными ведомствами и прочие вопросы (общий отдел).
     
     В течение двух лет последовательно претерпевали изменения, дополнялись и видоизменялись сами функции, выполняемые отдельными подразделениями Дзержинской районной налоговой инспекции г. Волгограда. Примером поиска оптимальных решений в организации работы с недоимкой могут служить структурно-функциональные изменения, проведенные в период 1995-1998 годов, которые можно проследить по схеме.
     
     Структурно-функциональные трансформации в организации работы позволили сосредоточить в отделе по выявлению и пресечению налоговых нарушений все виды налоговых правонарушений, что позволяет всесторонне изучить ситуацию с конкретным налогоплательщиком, нарушающим налоговую дисциплину, и выбрать адекватные меры воздействия.
     
     Особого внимания заслуживает организация отдела по планированию и анализу документальных проверок. Следует учесть, что создание данного подразделения изначально не было предусмотрено проектом модернизации. Поэтому функциональные направления деятельности отдела были разработаны непосредственно в ГНИ по Дзержинскому району г. Волгограда. Первоначально (1995 г.) в блоке вопросов по реализации данной задачи было задействовано два подразделения: отдел налогообложения юридических лиц (основными функциями которого являлись проведение проверок достоверности представленных налогоплательщиком бухгалтерских отчетов и балансов в соответствии с утвержденным графиком; оформление результатов документальных проверок; подготовка проектов решений по актам документальных проверок; взаимодействие с правоохранительными органами по фактам нарушений; ведение учета документальных проверок; составление статотчетности по результатам документальных проверок), и подразделение контроля косвенных налогов (основные функции: проведение проверок достоверности бухгалтерских отчетов по косвенным налогам; оформление результатов проверок; подготовка проектов решений по результатам документальных проверок; взаимодействие с правоохранительными органами по фактам нарушений; ведение учета документальных проверок).
     
     На следующем этапе (1996 г.) было создано подразделение планирования и анализа контрольных проверок, в основные функции которого входили отбор налогоплательщиков для документальных проверок; сбор и систематизация информации по налогоплательщикам; планирование контрольных проверок; анализ реестра налогоплательщиков; анализ результатов контрольных проверок; пачкование актов документальных проверок; составление отчетных данных по проведенным документальным проверкам. В 1997 году эти функции были дополнены анализом показателей финансово-хозяйственной деятельности предприятия, а в 1998 году было изменено и название отдела. Он стал отделом планирования, организации и анализа документальных проверок. Реализация всех этих функций на практике позволила провести допроверочный анализ плательщика, повысить оперативность, эффективность и качество документальных проверок налогоплательщиков.
     

     Могут вызвать интерес и структурно-функциональные изменения по системно-техническому обеспечению налоговой инспекции. На первом этапе подразделение ПЭВМ и множительной техники обсуживало эксплуатацию 53 компьютеров и реализацию 28 централизованно поставленных задач, затем - 66 компьютеров и 31 задачу. Силами отдела технического обеспечения развития разработаны программные продукты по сбору отчетных форм; печати инкассовых поручений; регистрации налогоплательщиков, сдавших баланс; регистрации предприятий, сдавших отчетность по физическим лицам; сбору отчета о безденежных зачетах по бюджетам; формированию списка плательщиков, не сдавших баланс; печати заключений на за-крытие счетов. В настоящее время это - подразделение системно-технического обеспечения, курирующее 82 компьютера и решение 44 задач.
     
     На втором этапе изменения организационно-штатной структуры, начавшемся в январе 1998 года, решалась задача дальнейшего совершенствования функциональных обязанностей подразделений инспекции, а также максимального использования поступающего технического оснащения и программного продукта.
     
     Кроме того, было осуществлено оптимальное перераспределение функций между общим отделом и отделом работы с плательщиками. В результате созданы два новых отдела: учета налогоплательщиков и информационной работы с налогоплательщиками. Концентрация функций информационной работы в одном подразделении позволит проводить обучение налогоплательщиков как специально выделенными сотрудниками в отведенных помещениях, оборудованных необходимой вычислительной техникой, так и посредством организации семинаров и распространения информационных материалов.
     
     В заключение необходимо отметить, что внедрение новых компьютеризированных налоговых систем малоэффективно и нерезультативно, если оно не сопровождается значительным улучшением форм деклараций и платежных документов, а также процедур сбора и обработки информации на них. Кроме того, требуют совершенствования не только сама политика и нормативная база налогообложения, но, в соответствующей мере, и информационный блок механизма их реализации. Стратегия компьютеризации в первичном звене налоговой системы, как подтверждает опыт ГНИ по Дзержинскому району г. Волгограда, должна быть больше ориентирована на проведение реформ информационного налогового менеджмента, нежели на простую реконструкцию уже существующих систем или наращивание вычислительных мощностей.
          

Схема

     

Структурно-функциональные изменения в организации работы с недоимкой в ГНИ по Дзержинскому району г. Волгограда

  
 

  
 

                 1995 год                  

  
 

  
 

Отдел учета и отчетности


 

Отдел контроля налогообложения юр. лиц


 

Отдел приемки отчетности и балансов


 

Юридический отдел

Основные функции:


 

Основные функции:


 

Основные функции:


 

Основные функции:

1. Проведение первичной работы по взысканию недоимки в бюджеты различных уровней, своевременное выставление в банки инкассовых поручений на расчетные, текущие, валютные и иные счета предприятия недоимщика.
2. Проведение мероприятий по обращению взыскания недоимки предприятий на суммы, причитающиеся им от дебиторов.
3. Контроль за поступлением причитающихся взыскиваемых  сумм в бюджет.

  
 

1. Проведение контрольной работы по обеспечению своевременного осуществления прохождения платежей налогоплательщика.

  
 

1. Проверка обоснованности заявок плательщиков на предоставление отсрочки платежей и подготовка необходимой документации для принятия решения начальником инспекции.

  
 

1. Подготовка необходимых материалов по возбуждению производства по делу о несостоятельности (банкротстве) предприятия-
недоимщика.

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

  
 

1996 год

Отдел сбора недоимок

Основные функции:

1. Ведение учета образовавшейся недоимки, определение ее динамики и структуры, осу-ществление аналитической работы, направленной на ее снижение.

2. Проведение первичной работы по взысканию недоимки в бюджеты различных уровней, своевременное выставление в банки инкассовых поручений на расчетные, текущие, валютные и иные счета предприятия недоимщика.

3. Проведение контрольной работы по обеспечению своевременного осуществления прохождения платежей налогоплательщика.

4. Проверка обоснованности заявок плательщиков на предоставление отсрочки платежей и подготовка необходимой документации для принятия решения начальником инспекции.

5. Проверка финансово-хозяйственного состояния недоимщика и подготовка материалов для принятия решения руководством инспекции о порядке погашения недоимки.

6. Проведение организационных мероприятий совместно с органами налоговой полиции по обращению взыскания недоимки на имущество предприятия, его наличные денежные средства.

7. Осуществление работы по погашению задолженности перед бюджетом путем взаиморасчета ценными бумагами и другими видами зачетов.

8. Проведение мероприятий по обращению взыскания недоимки предприятий на суммы, причитающиеся им от дебиторов.

9. Розыск недоимщиков-юридических лиц, своевременно не уплачивающих налоговые платежи
 

  
 

  
 

1997 год

Отдел сбора недоимок

Основные функции:

1. Ведение учета образовавшейся недоимки, определение ее динамики и структуры, осуществление аналитической работы, направленной на ее снижение.

2. Проведение первичной работы по взысканию недоимки в бюджеты различных уровней, своевременное выставление в банки инкассовых поручений на расчетные, текущие, валютные и иные счета предприятия-недоимщика.

3. Проверка обоснованности заявок плательщиков на предоставление отсрочки платежей и подготовка необходимой документации для принятия решения начальником инспекции.

4. Проверка финансово-хозяйственного состояния недоимщика и подготовка материалов для принятия решения руководством инспекции о порядке погашения недоимки.

5. Проведение организационных мероприятий совместно с органами налоговой полиции по обращению взыскания недоимки на имущество предприятия, его наличные денежные средства.

6. Осуществление работы по погашению задолженности перед бюджетом путем взаиморасчета ценными бумагами и других видов зачетов.

7. Проведение мероприятий по обращению взыскания недоимки предприятий на суммы, причитающиеся им от дебиторов.

8. Розыск недоимщиков-юридических лиц, своевременно не уплачивающих налоги, подготовка материалов по ним для передачи их в УФСНП.

  
 

  
 

1998 год

Отдел по выявлению и пресечению налоговых нарушений

Основные функции:

1. Проведение первичной работы по взысканию недоимки в бюджеты различных уровней, своевременное выставление в банки инкассовых поручений на расчетные, текущие, валютные, депозитные счета предприятия-недоимщика.

2. Проведение контрольной работы в банках по обеспечению своевременного исполнения платежных и инкассовых поручений.

3. Проверка обоснованности заявок плательщиков на предоставление отсрочки платежей и подготовка необходимой документации для принятия решения начальником инспекции.

4. Проведение мероприятий по обращению взыскания недоимки юридических лиц на суммы, причитающиеся им от дебиторов и выверка кредиторской задолженности предприятий района.

5. Мониторинг крупных и проблемных налогоплательщиков с целью выявления и пресечения налоговых нарушений.

6. Контроль за своевременной сдачей расчетов по налоговым платежам.

7. Розыск юридических лиц, уклоняющихся от сдачи расчетов и имеющих задолженность по налоговым платежам.

8. Проведение организационных мероприятий по обращению взыскания недоимки на имущество предприятия.

9. Изъятие наличных денежных средств у предприятий (организаций)-недоимщиков.

10. Подготовка необходимых материалов по возбуждению производства по делу о несостоятельности (банкротстве) предприятий-недоимщиков и их ликвидации в принудительном порядке.

11. Участие представителей налоговых органов в коммерческих организациях.

12. Зачет имеющихся переплат в счет уплаты налоговых платежей