Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Финансовые аспекты управления использованием и воспроизводством лесных ресурсов


Финансовые аспекты управления использованием и воспроизводством лесных ресурсов


Е.А.Юдин,

советник налоговой службы II ранга
     
     В условиях возрастания требований, предъявляемых к совершенствованию рыночных методов регулирования использования и воспроизводства лесных ресурсов, особая роль отводится бюджетному финансированию, которое является важнейшим элементом управления лесохозяйственной отраслью.
          
     Принципиальные положения финансового руководства экономикой страны содержатся в законах РФ, указах Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, ведомственных документах, носящих как общегосударственный, так и отраслевой и межотраслевой характер.
     
     Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.97 № 22-ФЗ вводит в действие принципиально новый финансово-экономический механизм хозяйственной деятельности в лесном фонде по сравнению с действовавшими ранее Основами лесного законодательства. В связи с принятием Лесного кодекса Правительство РФ распоряжением от 14.03.97 № 353-р утвердило план подготовки проектов нормативных правовых актов по реализации положений Кодекса.
     
     Проводимая в настоящее время работа по принятию Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации направлена на решение задач упорядочения системы финансовых отношений как в экономике страны в целом, так и в отдельных отраслях. В этих основополагающих документах наряду с важнейшими положениями, касающимися бюджетной и налоговой политики в целом, найдут отражение порядок формирования и использования платежей за лесные ресурсы, их место и значение в бюджетной и налоговой системах.
     
     В условиях непрерывности производственной деятельности, длительности лесорастительных процессов, сложности и специфичности сочетания природных и экономических факторов финансирование лесного хозяйства тесно взаимосвязано с прогнозированием, лесоустроительным проектированием, перспективным и текущим планированием. Эта взаимосвязь прослеживается в целевых программах развития лесных отраслей, включающих обоснование на обозримую перспективу динамики основных финансовых и экономических показателей.
     
     Правительство РФ постановлением от 20.11.95 № 1123 утвердило Федеральную целевую программу развития лесопромышленного комплекса Российской Федерации на 1996-2005 годы, которая, однако, как показывает практика, не оказала пока существенного влияния на улучшение финансового состояния предприятий и организаций лесного комплекса. Основной причиной такого положения в лесных отраслях является дефицит финансовых средств, необходимых для реализации соответствующих задач.
     

     Что касается программных решений, направленных на обоснование перспектив развития и финансовой базы непосредственно лесохозяйственной отрасли, то постановлением Правительства РФ от 26.09.97 № 1240 была утверждена Федеральная целевая программа “Леса России” на 1997-2000 годы, в которой перед отраслью поставлены задачи существенного повышения эффективности хозяйственной деятельности по воспроизводству, охране и защите лесов.
     
     В отличие от других отраслей лесного комплекса финансирование лесного хозяйства имеет ярко выраженные специфические особенности. При наличии ежегодно выделяемых бюджетных ассигнований финансовое обеспечение органов управления лесным хозяйством напрямую связано с объемом получаемых платежей за пользование лесным фондом, что при условии создания эффективного финансового механизма дает основание рассчитывать в перспективе на реализацию в масштабе отрасли принципа самоокупаемости.
     
     Накопленный в лесном хозяйстве опыт показывает, что предпринимавшиеся в недалеком прошлом усилия по переводу отрасли, работавшей в условиях плановой экономики, на хозяйственный расчет, а также введение позднее в соответствии с Основами лесного законодательства отчислений на воспроизводство, охрану и защиту лесов от стоимости заготовленной древесины в качестве целевого источника финансирования лесного хозяйства не дали ожидаемых результатов. Лесное хозяйство, несмотря на значительный экономический потенциал, оставалось и продолжает оставаться убыточным.
     
     Роль бюджетных источников и собственных средств лесхозов в решении проблемы финансирования отрасли различна. Так, в 1997 году общий фактический объем финансирования лесного хозяйства России (по органам системы Рослесхоза), за исключением средств, выделенных из резерва Правительства РФ на тушение лесных пожаров (230,4 млрд руб.), с учетом остатков на начало и конец года был равен 3573,5 млрд руб. В этой сумме 43,1 % (1539,5 млрд руб.) составили ассигнования, полученные из федерального бюджета, 9,4 % (337,8 млрд руб.) приходились на поступления из местных бюджетов и 47,5 % (1696,2 млрд руб.) - на собственные средства лесхозов и платежи за пользование лесным фондом, поступившие на счета лесхозов минуя бюджет. Всего за год в бюджетную систему регионов (как правило, в местные бюджеты) лесной доход поступил в объеме 913,0 млрд руб. и на счета лесхозов - в объеме 262,6 млрд руб. Анализ указанных показателей позволяет сделать следующие выводы.
     
     1. При сложившихся объемах лесопользования, размерах ставок, порядке предоставления льгот по платежам за пользование лесными ресурсами и уровне платежной дисциплины лесопользователей лесной доход может покрывать лишь незначительную часть потребностей лесохозяйственной отрасли в финансовых средствах. В 1997 году отношение объема поступлений лесного дохода в бюджетную систему регионов и на счета лесхозов к общей сумме затрат на лесное хозяйство составило лишь 32,9 %.
     

     2. Незначителен объем средств, полученных из местных бюджетов на ведение лесного хозяйства. Отношение этих средств к объему лесного дохода, поступившего в бюджет, составило 37,0 %, свидетельствуя о том, что при распределении на очередной год расходной части местных бюджетов по соответствующим статьям лесное хозяйство, как правило, не относится районными (городскими) органами власти к числу приоритетных отраслей экономики. В связи с этим решению проблем и развитию потенциала отрасли не уделяется достаточного внимания, а поступившие в местные бюджеты суммы лесного дохода расходуются зачастую на цели, не связанные с воспроизводством, охраной и защитой лесов.
     
     3. Большое значение имеет в настоящее время финансирование лесхозов за счет собственных средств, о чем свидетельствует их доля в общем объеме затрат на ведение лесного хозяйства. Очевидно, что в условиях, когда платной становится практически любая деятельность коммерческих структур, необходимо расширить перечень услуг, оказываемых государственными органами управления лесным хозяйством хозяйствующим субъектам на платной основе.
     
     Одной из самых существенных причин недостаточной эффективности лесопользования всегда являлся низкий уровень стоимости древесины, отпускаемой на корню, и других лесных ресурсов в цене реализуемой лесопродукции, в результате чего слабо использовались возможности по мобилизации в бюджетную систему поступлений лесного дохода. В качестве дополнительного аргумента в пользу указанного утверждения могут быть приняты выводы Счетной палаты Российской Федерации, сделанные в результате проведения в 1996 году комплексной ревизии бюджетного финансирования Рослесхоза.
     
     В ходе ревизии было выявлено, что централизованное финансовое обеспечение системы Рослесхоза явно недостаточно для нормального выполнения возложенных на него государственных функций. Так, федеральным бюджетом на 1996 год потребность лесохозяйственных органов в операционных средствах для ведения лесного хозяйства была удовлетворена лишь на 49,0 %, а в государственных инвестициях - на 3,7 %. С учетом сложившегося положения в лесохозяйственной отрасли Счетная палата внесла в Правительство РФ предложение о рассмотрении с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации возможности изменения до принятия Лесного кодекса ставок лесных податей с целью увеличения поступлений в бюджет лесного дохода и дополнительного финансирования за его счет мероприятий по воспроизводству, охране и защите лесов.
     
     К аналогичным выводам пришли представители Всемирного банка, проводившие в прошедшем году, уже после принятия Лесного кодекса, исследования финансово-хозяйственного механизма лесопользования и воспроизводства лесов в нескольких регионах России в рамках постоянной аналитической работы по изучению экономического положения и других условий в странах-членах Банка для подготовки рекомендаций правительствам этих стран.
     

     Кроме низкого уровня стоимости древесины, отпускаемой на корню, в структуре цены реализуемой лесопродукции, недостаточный уровень поступлений в бюджет лесного дохода и наличие недоимки можно объяснить также такими негативными факторами, как снижение за несколько последних лет объемов заготовки древесины, бесплатное пользование, как правило, большинством других лесных ресурсов, медленное внедрение новых форм организации лесопользования (аренда участков лесного фонда, лесные аукционы), а также сохранение и зачастую значительное возрастание финансовой неустойчивости лесозаготовительных предприятий.
     
     Отмеченные выше проблемы лесопользования создают значительные сложности со сбором лесного дохода, а также других налогов и, являясь причиной крайне недостаточного финансирования органов управления лесным хозяйством, усугубляют их тяжелое состояние. В условиях дестабилизации лесозаготовительного производства вопрос о полноте поступления в бюджет платежей за пользование лесными ресурсами становится особенно острым, а недоимка по ним может достигать значительных объемов даже в регионах с традиционно высоким экономическим потенциалом отраслей лесного комплекса.
     
     Например, опыт работы районных и городских налоговых инспекций Республики Карелия - одного из самых результативных регионов России по объему заготовки древесины и сбору платежей за пользование лесными ресурсами - свидетельствует также о фактах недостаточной собираемости лесного дохода.
     
     Так, в 1994 году объем фактических поступлений лесного дохода составил в республике 4974 млн руб. При этом его наибольшие объемы от общей суммы по республике были получены в Муезерском (16,7 %), Лоухском (15,8 %), Калевальском (11,5 %) и Суоярвском (11,0 %) районах. Всего за год в этих районах было получено более половины (55,0 %) указанных поступлений.
     
     Вместе с тем в ряде районов и городов в связи со сложным финансовым положением лесозаготовительных предприятий не было обеспечено своевременное и полное поступление в бюджет сумм лесного дохода. Если в целом по республике недоимка за год составила 3115 млн руб., или 38,5 % общей суммы, подлежащей уплате, то по данным 6 налоговых инспекций из 18 уровень недоимки по лесному доходу превысил средний по республике показатель.
     
     Наибольший размер недоимки за год отмечался в самом отдаленном Пудожском районе из-за большей по сравнению с другими районами сложности реализации продукции - 1271 млн руб., или 87,2 % сумм, подлежащих уплате. Недоимку  имели в этом районе 9 лесозаготовительных предприятий, на 4 из которых (АО “Пудожлес”, АО “Пяльмалес”, АО “Кубоволес” и АО “Кривецкий ЛПХ”) приходилась ее наибольшая часть (94,3 % объема недоимки по району). Высокого уровня недоимка по лесному доходу достигла в этот период также в Беломорском районе (74,1%), городах Сегежа (73,8 %), Кемь (68,8 %) и Костомукша (67,7%).
     

     Аналогичные примеры могут быть приведены и по другим регионам России.
     
     Главной причиной наличия недоимки по налогам в лесозаготовительной промышленности является значительная и зачастую хроническая неплатежеспособность предприятий-лесопользователей, на которую, в свою очередь, влияет ухудшение условий реализации лесопродукции, в том числе рост объемов отгруженной, но не оплаченной покупателями древесины, в результате чего существенно сокращается поступление денежных средств на счета предприятий-плательщиков налогов.
     
     В связи с тяжелым положением, создавшимся в лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности, в июле 1996 года Государственная Дума Российской Федерации провела парламентские слушания “О состоянии дел в лесопромышленном комплексе России”, по итогам которых был принят ряд рекомендаций, что тем не менее  не снизило существенно социально-экономическую напряженность в лесных отраслях.
     
     Стабилизация налоговой политики в лесном комплексе России предполагает принятие мер, направленных как на увязку интересов государственного бюджета, органов управления лесным хозяйством и лесопользователей, так и на повышение платежной дисциплины предприятий лесных отраслей в отношениях с бюджетом.
     
     Кризисные явления в лесном комплексе, как и в других отраслях экономики, требуют принятия решений в общегосударственном масштабе. В Концепции среднесрочной программы Правительства РФ на 1997-2000 годы “Структурная перестройка и экономический рост”, других нормативных документах, в ряде публикаций последнего периода, развивающих и дополняющих их основные положения, обосновывается необходимость принятия комплекса мер по стабилизации экономики, имеющих как перспективный, так и самый первоочередной характер.
     
     В числе предлагаемых мер выделяются, в частности, задачи по реструктуризации долгов предприятий государству: предоставление им отсрочки на выплату пени (на 5 - 7 лет) с правом последующего списания при соблюдении условий платежной дисциплины в расчетах с бюджетом; предоставление инвестиционных налоговых кредитов. Важным элементом в комплексе мер по погашению задолженности предприятий должна оставаться дальнейшая работа по обращению недоимки предприятий на их дебиторов.
     
     Острота ситуации, сложившейся в лесном комплексе, связана со сложностью обоснования компромиссных решений, учитывающих одновременно интересы государства и предприятий и, соответственно, направленных на поиск сбалансированного сочетания фискальной и стимулирующей (регулирующей) сторон налоговых отношений. Анализируя основные направления стабилизации экономики и трудности текущего момента, В.Г. Пансков (1997) подчеркивает, что “повышать собираемость налогов придется при сохранении низкого уровня производства и сужении налогооблагаемой базы - за счет тех резервов, которые связаны с пресечением уклонения от уплаты налогов”.
     

     Акцент, таким образом, должен быть сделан на принятие решений, создающих в ближайшее время благоприятный налоговый режим для предприятий-должников, направленный на нормализацию их финансово-хозяйственного положения.
     
     В целях стабилизации экономического состояния организаций лесных отраслей, поддержки отечественных товаропроизводителей лесобумажной продукции, обеспечения эффективности ее экспорта, повышения социальной защищеннности работников и дальнейшего углубления структурной перестройки в лесопромышленном комплексе Правительство РФ приняло постановление от 09.01.97 № 25 “О мерах государственной поддержки организаций лесопромышленного комплекса Российской Федерации”.
     
     Одной из задач, сформулированных в постановлении, является поиск действенных решений по реструктуризации задолженности организаций лесопромышленного комплекса перед федеральным бюджетом, поскольку стабильными плательщиками налогов завтра могут быть лишь те предприятия, которым сегодня созданы необходимые условия для поддержания, а зачастую и восстановления нормальной производственной деятельности.
     
     Таким образом, одним из обязательных условий преодоления кризисных явлений и успешного внедрения рыночных механизмов в лесном комплексе является совершенствование налоговой политики, в том числе в вопросах, связанных со сбором и использованием лесного дохода.
     
     Однако неблагоприятное финансово-экономическое состояние лесозаготовительных предприятий не должно быть основанием для снижения платежной дисциплины и уклонения от уплаты налогов в тех случаях, когда для расчетов с бюджетом имеются необходимые возможности.
     
     Лесным кодексом Российской Федерации предусмотрен новый порядок распределения платы за древесину на корню между федеральным бюджетом, региональными бюджетами и территориальными органами управления лесным хозяйством (лесхозами), что существенно повышает значимость платежей за пользование лесными ресурсами при решении вопросов финансирования лесного хозяйства. В то же время реализация указанного порядка требует его увязки с нормами бюджетного и налогового законодательства. В настоящее время лесной доход продолжает оставаться источником территориальных бюджетов.
     
     Разработанная в соответствии с Лесным кодексом Федеральная целевая программа “Леса России” предусматривает получение в 2000 году платежей за пользование древесиной в объеме 3565,4 млрд руб. (в ценах 1997 года без учета деноминации), из которых 1296,5 млрд руб. (36,4 %) подлежат зачислению в федеральный бюджет, 1944,8 млрд руб. (54,5 %) - в бюджеты субъектов Российской Федерации и 324,1 млрд руб. (9,1 %) - лесхозам для нужд лесного хозяйства. Эти поступления в 1,1 раза превышают прогнозируемую потребность в финансовых ресурсах для покрытия в 2000 году затрат на ведение лесного хозяйства.
     

     Касаясь прогнозируемого темпа роста платежей за древесину, отпускаемую на корню, следует отметить, что согласно показателям программы объем платежей в 2000 году почти в 4 раза превышает уровень 1997 года.
     
     Расчеты приведенных показателей построены на предположении, что в 1997-2000 годах значительно увеличится объем отпуска древесины на корню. Однако практика лесопользования последних лет показывает, что вызванные невысокой покупательной способностью предприятий и населения снижение спроса на древесину и, соответственно, уменьшение объемов ее заготовки ставят под сомнение тенденцию прогрессирующего развития этого процесса в ближайшие годы. Так, фактическая заготовка древесины по рубкам главного пользования составила в России в 1993 году 174,2 млн куб. м, в 1994 году - 122,4 млн куб. м, в 1995 году - 124,9 млн куб. м и в 1996 году - 102,5 млн куб. м. При такой динамике объемов заготовки древесины предусмотренный программой прогноз ее отпуска в 2000 году в размере 204,5 млн куб. м, на наш взгляд, значительно превышает реально достижимый уровень.
     
     Экономическая ситуация, сложившаяся в отдельных регионах, свидетельствует о том, что даже несмотря на относительно стабильную тенденцию повышения на протяжении последних лет в масштабе России размера ставок лесных податей, снижение объема заготовки древесины вызывает эффект торможения при взимании лесного дохода. Однако отмеченные обстоятельства не могут служить основанием для признания изначально неэффективным предусмотренного Лесным кодексом нового финансового механизма в лесном хозяйстве и лесопользовании.
     
     Вопросы распределения платежей за пользование лесными ресурсами между уровнями бюджетной системы и их дальнейшего использования нелогично рассматривать вне сложившейся и реформируемой системы отношений собственности.
     
     В литературе высказывается мнение (Бухвальд, 1997) о необходимости урегулирования отношений собственности наряду с решением других проблем и при определении ответственности Федерации и ее субъектов за воспроизводство природных ресурсов и одновременно за распределение экономического эффекта от использования природных благ. При этом констатируются бессистемность и хаотичность, присущие в настоящее время всему процессу разграничения и использования в хозяйственной практике различных форм собственности, а также управления ею. В результате сложившаяся ситуация не способствует формированию единого целостного и в то же время достаточно конкретного экономического механизма федеративных отношений, в том числе в сфере природопользования, и повышению управляемости хозяйственных и социальных процессов в экономике в целом и в ее отдельных отраслях.
     
     Решение назревшей проблемы разграничения собственности на природные ресурсы между Федерацией и ее субъектами было инициировано Указом Президента Российской Федерации от 16.12.93 № 2144 “О федеральных природных ресурсах”. Однако в дальнейшем в силу нереализованности ряда положений Указа функции по разграничению прав собственности на природные ресурсы перешли в сферу договорных отношений центра и регионов.
     

     Лесной кодекс Российской Федерации существенно конкретизировал правоотношения, касающиеся собственности на лесной фонд, по сравнению с действовавшими ранее Основами лесного законодательства. Кодекс предусматривает закрепление лесного фонда и лесов, расположенных на землях обороны, в федеральной собственности. Вместе с тем при наличии соответствующей законодательной базы допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации, а также существование муниципальной собственности на леса, расположеные на землях городских поселений.
     
     Рассмотрение проблемы собственности на леса позволяет не только выявить права по их использованию и, следовательно, получению соответствующего дохода, но и судить о доле ответственности центра и регионов за воспроизводство, охрану и защиту лесного фонда и необходимости выделения денежных средств из бюджетов различного уровня на проведение лесохозяйственных мероприятий.
     
     Тем более, что в Указе Президента Российской Федерации от 08.05.96 № 685 “Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины” выдвигается идея развития налогового федерализма как элемента государственной политики в области налоговой реформы, предусматривающей, в частности, установление минимальных значений долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней. По платежам за природные ресурсы (ресурсным платежам) в целом распределение налоговых поступлений в бюджеты разных уровней предусмотрено Указом в следующем соотношении: в федеральный бюджет - 30 %, в региональный бюджет - 30 %, в местный бюджет - 5 %.
     
     Таким образом, разграничение собственности на леса дает правильную оценку проблемы использования полученных от лесопользования средств на финансирование лесохозяйственной отрасли. При этом, по нашему мнению, в связи с неравномерностью обеспеченности в масштабе страны регионов лесными ресурсами распределение платежей за их использование между уровнями бюджетной системы должно строиться с учетом баланса интересов Федерации и ее субъектов. Этот принцип должен быть положен в основу совершенствования системы финансирования лесного хозяйства. Кроме того, следует существенно повысить роль другого участника правоотношений при мобилизации платежей за пользование лесными ресурсами - территориальных органов управления лесным хозяйством.
     
     Для выявления взаимосвязи бюджетной системы с хозяйствующими субъектами, осуществляющими пользование лесами, и органами управления лесным хозяйством целесообразно рассмотреть характер и направления основных финансовых потоков, необходимых для реализации хозяйственных процессов в лесном фонде.
     

     В недавнем прошлом денежные потоки в лесохозяйственной отрасли и лесопользовании обеспечивали финансовый механизм, введенный Основами лесного законодательства Российской Федерации (Клинов, Петров, 1996). Однако практика показала его несовершенство. В связи с этим необходим принципиально иной, более эффективный подход при формировании и использовании финансовых средств для осуществления комплекса мер по воспроизводству лесных ресурсов.
     
     В рамках Лесного кодекса Российской Федерации основные элементы приведенной схемы - финансовые источники и потоки, а также меры целевого использования денежных средств - должны обеспечивать более результативное решение задач лесовосстановления, охраны и защиты лесов и в перспективе существенно повысить сырьевой и, соответственно, налоговый потенциал лесного фонда (см. рис.).
     
     В результате хозяйственной деятельности по эксплуатации лесного фонда лесопользователи, получая выручку от реализации лесопродукции ее потребителям, вносят в бюджетную систему соответствующие федеральные, региональные и местные налоги, составной частью которых являются платежи за лесные ресурсы. Лесным кодексом предусмотрено поступление в бюджетную систему платежей за пользование лесным фондом (лесные подати и арендная плата) в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, в следующей пропорции: в федеральный бюджет 40 %, в бюджеты субъектов Российской Федерации - 60 %. При этом в тех субъектах Российской Федерации, в которых расчетная лесосека по рубкам главного пользования не превышает одного миллиона кубометров, предусмотрено поступление лесных податей и арендной платы в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, в полном объеме в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации.
     
     По мнению Госналогслужбы России, указанный порядок зачисления в бюджетную систему Российской Федерации платежей за пользование лесными ресурсами может быть введен уже в текущем году, что позволит дополнительно мобилизовать в федеральный бюджет в расчете на год около 460 млн руб.
     
     Для реализации указанных дополнительных мер по обеспечению выполнения доходной части федерального бюджета на 1998 год необходимо внести в федеральный закон от 26.03.98 № 42-ФЗ “О федеральном бюджете на 1998 год” изменения и дополнения в части зачисления в бюджетную систему лесного налога, распространив на него предусмотренный в статьях 12 и 21 указанного Закона порядок распределения между уровнями бюджетной системы Российской Федерации платежей за пользование природными ресурсами по нормативам, установленным действующим законодательством.
     

     Заложенный в Лесном кодексе принцип аккумуляции на федеральном уровне средств от платы за древесину на корню на основе минимальных ставок, утвержденных постановлением Правительства РФ от 19.09.97 № 1199 “О минимальных ставках платы за древесину, отпускаемую на корню”, создает условия для функционирования механизма перераспределения соответствующих финансовых ресурсов между многолесными и малолесными регионами, который, однако, не имеет достаточной гибкости при его реализации.
          

Схема финансовых потоков в лесном хозяйстве и лесопользовании
        




     Обозначения:
     
     1, 2, 3 - затраты, связанные с использованием и воспроизводством лесных ресурсов;     
     
     4, 5 - выручка от реализации лесопродукции, проведения работ и оказания услуг;
     
     6, 7, 8 - платежи в местный, региональный и федеральный бюджеты;
     
     9 - поступления из федерального бюджета;
     
     10 - поступления из регионального бюджета;
     
     11 - поступления из местного бюджета;
     
     12, 13 - распределение поступлений из федерального бюджета между региональными органами управления лесным хозяйством и организациями (предприятиями) непосредственного подчинения;
     
     14 - распределение поступлений из федерального и регионального бюджетов между лесхозами региона;
     
     15 - платежи за лесные ресурсы, суммы материальной ответственности за лесонарушения и выручка от реализации лесопродукции, проведения работ и оказания услуг.
      
     На наш взгляд, установленная в законодательном порядке на продолжительный период времени жесткая схема распределения указанных платежей между федеральным и региональными бюджетами при изменении экономических условий может потребовать определенной корректировки. В связи с этим было бы более целесообразным устанавливать порядок распределения указанных платежей между бюджетами разного уровня в законодательном акте о государственном бюджете на очередной финансовый год.
     
     Что касается платежей за пользование другими, кроме древесины, лесными ресурсами, многолетняя практика взимания и использования которых всегда более активно была ориентирована на удовлетворение местных потребностей, то зачисление этих платежей в федеральный бюджет нецелесообразно в связи с незначительными фактическими объемами поступлений, многообразием налогооблагаемой базы, различиями в порядке исчисления и уплаты. Представляется более логичным их направление в соответствии с решениями органов государственной власти регионов в бюджеты нижестоящего (регионального и местного) уровня и органам управления лесным хозяйством.
     
     В то же время Лесным кодексом предусмотрено поступление этих платежей в полном объеме на счета лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством, что выводит их из-под контроля налоговых органов и в условиях невозможности применения по ним финансовых санкций (как по налоговым платежам) снижает платежную дисциплину лесопользователей.
     
     В целях расширения практики платного лесопользования в регионах необходимо активизировать работу по этим платежам: установить их обоснованные ставки и льготы, упорядочить процедуры исчисления и уплаты.
     

     Выделяемые из федерального и региональных бюджетов средства необходимо разделять и по направлениям использования, что создаст условия для повышения ответственности бюджетов разного уровня за выполнение тех или иных направлений деятельности органов управления лесным хозяйством.
     
     Лесной кодекс предусматривает финансирование за счет средств федерального бюджета расходов на такие виды деятельности, как содержание федерального органа управления лесным хозяйством, его территориальных органов, национальных парков, в том числе капитальный ремонт зданий и сооружений, осуществление мероприятий по охране лесов и борьбе с лесными пожарами, вредителями и болезнями леса, выполнение работ по строительству лесохозяйственных дорог, осушение лесных площадей, устройство оросительных сетей, их содержание и ремонт, семеноводство, осуществление мониторинга лесов, ведение государственного лесного кадастра и государственного учета лесного фонда, лесоустройство, выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектных работ в области лесного хозяйства, создание противоэрозионных и пастбищезащитных насаждений федерального значения, подготовка кадров для лесного хозяйства, обеспечение форменным обмундированием работников лесного хозяйства, а также капитальные вложения в охрану и защиту лесов, развитие социальной сферы лесного хозяйства.
     
     Подобные же затраты на ведение лесного хозяйства в лесах, переданных в пользование сельскохозяйственным организациям, и лесах, расположенных на землях обороны, предусмотрено также финансировать из федерального бюджета.
     

     За счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации должны финансироваться расходы на воспроизводство лесов. При этом сумма, используемая на эти цели, в соответствии с нормативами, которые определяет федеральный орган управления лесным хозяйством, составит лишь часть поступивших в региональный бюджет платежей за пользование лесными ресурсами. Очевидно, расчет таких нормативов должен базироваться на учете необходимых затрат на проведение в соответствующих регионах лесовосстановительных мероприятий, которые имеют существенные различия по обусловленной конкретными природными условиями технологии работ.
     
     Поддерживая такую схему распределения финансовых средств по видам хозяйственной деятельности, мы в то же время считаем, что на уровне лесхоза должен быть обоснован порядок перераспределения средств между разными направлениями их использования в случаях, когда одновременно имеется их избыток по одним статьям затрат и недостаток по другим.
     
     Часть платы за древесину на корню, представляющая собой разницу между платежами, исчисленными по конкретным и минимальным ставкам, подлежит направлению от лесопользователей лесхозам минуя бюджет. Это создает условия для стимулирования рыночной активности органов управления лесным хозяйством при проведении лесных аукционов, поскольку повышается их заинтересованность в установлении максимально высокого уровня платежей за древесину на корню.
     
     В соответствии с Лесным кодексом рассмотренные выше платежи за пользование лесными ресурсами, поступающие минуя бюджет лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством, приравниваются к бюджетным средствам и подлежат использованию для нужд лесного хозяйства. На этом основании существующая отчетность по лесному доходу должна быть, на наш взгляд, дополнена информацией о суммах платежей за пользование лесными ресурсами, поступающих минуя бюджет лесхозам. Такое решение усилит контроль за средствами, направляемыми лесхозам, со стороны налоговых органов, повысит полноту учета получаемого в регионах лесного дохода и объективность оценки результатов контрольной работы.
     
     В связи с проблемой финансирования лесохозяйственных органов представляется целесообразным рассмотреть действующий в настоящее время порядок формирования внебюджетных средств, используемых на ведение лесного хозяйства, и определить меры его совершенствования.
     

     На текущие счета “Суммы по поручениям” зачисляются поступающие лесхозам по решениям органов власти регионов минуя бюджет суммы лесных податей и арендной платы, суммы материальной ответственности за лесонарушения (в размере до 50 % их общего объема) - неустойки за нарушение лесохозяйственных требований при отпуске древесины на корню в лесах и взыскания за ущерб, причиненный лесному хозяйству нарушением лесного законодательства, и собственные средства лесхозов.
     
     К собственным относятся такие средства лесхозов, как выручка от реализации древесины, полученной при проведении рубок ухода за лесом, семян и посадочного материала, другой лесопродукции, выручка за услуги транспорта и тракторов, выручка от проведения работ по защитному лесоразведению по договорам и другие поступления.
     
     Средства лесхозов, поступающие на текущие счета “Суммы по поручениям”, используются на финансирование работ по воспроизводству и охране лесов, развитию социальной сферы предприятий и организаций лесного хозяйства.
     
     На расчетные счета лесхозов поступают средства, полученные, как правило, от предпринимательской деятельности: реализации древесины, переработанной в цехах, входящих в состав лесхозов, а также продукции побочного пользования лесом и сельскохозяйственной продукции. Эти средства также являются источником покрытия затрат на ведение лесного хозяйства.
     
     При этом согласно Закону РФ от 27.12.91 № 2116-1 “О налоге на прибыль предприятий и организаций” (с учетом изменений и дополнений) прибыль предприятий Рослесхоза, полученная от перереработки и утилизации низкосортной и мелкотоварной древесины, от рубок ухода за лесом и реализации продукции побочного пользования лесом, при условии использования этой прибыли на ведение лесного хозяйства, налогообложению не подлежит.
     
     В связи с постоянным недостатком финансовых ресурсов в лесном хозяйстве необходимо принять меры по недопущению расходования собственных средств лесхозов, используемых в целевом порядке для покрытия затрат лесохозяйственного производства, на погашение недоимки по платежам в бюджет, образующейся от предпринимательской (хозрасчетной) деятельности лесхозов. Практика взаимоотношений лесохозяйственных и налоговых органов показывает, что вопрос об использовании собственных средств нередко решается не в пользу лесхозов. Налоговые органы зачастую переводят решение этого вопроса в исключительно фискальную плоскость. Результатом подобной позиции налоговых инспекций становятся факты задержки финансирования лесхозов.
     
     В целях устранения разногласий финансовых, налоговых и лесохозяйственных органов необходимо утверждение постановлением Правительства Российской Федерации порядка мобилизации и использования собственных средств лесхозов, определение их состава, придание им статуса платежей целевого назначения, их приравнивание к бюджетным средствам, освобождение от налогообложения и использование только на ведение лесного хозяйства.
     

     С учетом вводимого согласно Лесному кодексу нового финансового механизма в лесном хозяйстве и лесопользовании требует существенной переработки инструкция о порядке финансирования операционных расходов органов управления лесным хозяйством.
     
     В заключение следует остановиться на порядке распределения между бюджетной системой и лесхозами сумм материальной ответственности за лесонарушения. В связи с тем, что в Лесном кодексе не содержится четкой нормы по порядку зачисления сумм неустоек и взысканий за ущерб от лесонарушений, в подготавливаемых Рослесхозом в развитие Лесного кодекса и регулирующих этот вопрос Правилах отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации и инструкции о порядке привлечения к ответственности за нарушение лесного законодательства необходимо, на наш взгляд, предусмотреть поступление части этих средств в бюджет, как это предусматривалось постановлением Правительства РФ от 05.02.92 № 67. Такое решение позволит сохранить контроль за полнотой взимания и целевым использованием сумм материальной ответственности за лесонарушения помимо лесохозяйственных, также и со стороны финансовых и налоговых органов.
     
     Касаясь порядка исчисления указанных платежей, необходимо подчеркнуть, что минимальные ставки платы за древесину на корню, утвержденные постановлением Правительства РФ от 19.09.97 № 1199, должны применяться при исчислении сумм материальной ответственности за лесонарушения, выявленные после срока вступления в силу указанных ставок.
     
     Подводя итог рассмотренным фактам и проблемам, следует отметить, что в сложившихся экономических условиях поиск дополнительных финансовых источников и совершенствование использования существующих являются необходимыми мерами восполнения дефицита бюджетного финансирования лесного хозяйства.