Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Об альтернативных вариантах проекта Налогового кодекса


Об альтернативных вариантах проекта Налогового кодекса

     

Н.И. Осетрова,
советник налоговой службы I ранга, к. э. н.

     
    Анализируя разные варианты проекта налогового кодекса, хотелось бы привести аргументы в доказательство той точки зрения, что правительственный вариант проекта Налогового кодекса, внесенный на рассмотрение в Госдуму, представляется в настоящее время наиболее отработанным, системным, целесообразным и завершенным на данном этапе развития экономики нашей страны инструментом правового регулирования в области налогообложения.
     
      В рамках дискуссии по реформированию налоговой системы высказывается немало “уникальных” идей по изменению перечня основных налогов, формирующих доходы бюджета России и государственных внебюджетных фондов.
     
     Для всех альтернативных по отношению к правительственному проектов Налогового кодекса характерно различие в наборе и видах предлагаемых налогов, их количестве как в целом, так и по уровням бюджетов, механизме межбюджетных взаимоотношений, а также целевых установках.
     
     Предлагая изменить состав бюджетообразующих налогов, авторы отдельных законопроектов объясняют это необходимостью “спасения отечественного товаропроизводителя”, стимулирования производства и инвестиций.
     
     Не вдаваясь в существо предлагаемых новых налогов и не рассматривая системы налогов по их содержанию на предмет соответствия поставленным целям, не ранжируя их по уровню целесообразности, методологической проработанности, нам представляется неприемлемой в настоящее время сама идея кардинального изменения состава основных бюджетообразующих налогов.
     
     Во-первых, задачи подъема отечественной экономики не могут быть решены только в рамках Налогового кодекса. Слишком много целей мы хотим достигнуть при помощи одного документа, полагая, что налоги, и только они, являются и тормозом, и стимулом развития. Это не совсем так. Налоговая система производна от общей социально-экономической системы. Необходимость уплаты налогов играет далеко не главную роль среди поведенческих мотивов хозяйствующих субъектов, и было бы ошибкой переоценивать роль налогов. В условиях отсутствия конкурентной среды налоговые стимуляторы не работают. За шесть лет функционирования налоговой системы налоговое законодательство корректировалось много раз, но положение с поступлением налогов в бюджетную систему существенно не улучшается.
     
     Сегодня необходимо в первую очередь решать задачи, направленные на преодоление кризиса платежей, укрепление денежного обращения, обеспечение создания действенного государственно-финансового контроля в стране, проведение рациональной протекционистской политики, обеспечивающей защиту внутреннего рынка, создание условий для развития добросовестной конкуренции, оказание реальной помощи в становлении и развитии малого бизнеса, изменение общественного правосознания и общей культуры в обществе, а также принятие соответствующих мер по пресечению уклонения от уплаты налогов.
     

     Иными словами, перестройка может реализоваться через параллельное осуществление политических, экономических, правовых, международных и духовно-идеологических реформ. Налоговый инструментарий способен давать положительный результат в определенных экономических условиях, когда все регуляторы, обеспечивающие поддержание баланса между спросом и предложением, потреблением и накоплением, работают на общую цель - укрепление стабилизационных тенденций и вывод России на стадию неуклонного экономического роста.
     
     Во-вторых, учитывая непредсказуемость изменений в перечне основных бюджетообразующих налогов ввиду методологической сложности и многогранности определения влияния того или иного налога на экономику страны, поведение налогоплательщиков, социальные тенденции, уровень собираемости налогов и т.д., заменять работающие седьмой год основные налоги на новые, не соответствующие общепринятым принципам налогообложения (в частности, определенности, всеобщности обложения, равномерности и соразмерности обложения с платежеспособностью, справедливости), которые не имеют научной и практической основы и не применяются ни в одной стране мира, рискованно. Это может привести к сокращению доходов бюджета, за счет которого должны обеспечиваться соблюдение и защита прав человека и реализовываться социальная функция государства, а также к нарушениям в механизме межбюджетного регулирования, осложнениям в реализации соглашений с другими государствами об устранении двойного налогообложения, не учитывая при этом издержки, неминуемые при перестройке налоговой системы.
     
     В налоговую систему должны быть включены налоги, которые апробированы временем. В то же время для замены одного налога на другой должны сложиться соответствующие условия и возникнуть экономические предпосылки.
     
     Уместно привести слова министра финансов России в 1906-1913 годах В.Н. Коковцева: “Нет другой области, которая менее поддавалась бы новшествам, как область финансового управления, и нет другой области, в которой всякие неудачные эксперименты не проявляли бы своего гибельного влияния так быстро, как эксперименты в области финансов”*1.
     
     -----
     *1 Семенкова Т.Г., Семенков А.В. Денежные реформы России в XIX веке. - С.-Пб.: 1992. С. 133

     
     Предлагая изменить перечень налогов, отдельные оппоненты правительственного варианта проекта Налогового кодекса стремятся упростить систему налогообложения за счет сокращения количества налогов.
     

     Осуществляя поиск упрощенной модели системы налогообложения, некоторые наши практики и теоретики вспомнили “теорию единого налога”, сторонники которой, как в прошлом, так и в настоящее время, не были едины в методологии его расчета. Отдельные экономисты предлагают ввести единый налоговый платеж, равный среднемесячному уровню налоговых изъятий за прошлый период. Такой подход под предлогом достижения благих целей, направленных на упрощение налоговой системы, не имеет ничего общего с современным пониманием сущности налога, налоговой системы и представляет собой некую надуманную модификацию одной из первоначальных форм налога на рубеже XII-XIII веков (дара, подарка, помощи государству).
     
     О несостоятельности “теории единого налога” написано немало трудов.
     
     Представляется, что речь должна идти не об упрощении налоговой системы, а об ее упорядочении.
     
     Практически все современные системы налогообложения используют набор различных налогов, представляющих собой разнообразные формы налоговых изъятий. В странах с развитой рыночной экономикой насчитывается около нескольких десятков налогов, что позволяет учесть специфику конкретных процессов, происходящих в экономике, обеспечить достижение и решение множества целей и задач, реализовывать различные функции в процессах регулирования и управления экономикой. Чем проще налоговая система, тем она грубее и менее надежна, ибо сбой по одному-двум налогам создаст трудности для бюджета. Кроме того, наличие разных объектов обложения не обязательно ведет к тяжелому налоговому бремени, поскольку поддается регулированию через налоговые ставки и систему льгот, направленных на стимулирование приоритетных направлений на макроуровне, микроуровне или защиту определенных категорий граждан.
     
     Упрощение, вернее, упорядочение налоговой системы, достигается наряду с рационализацией перечня налогов прежде всего за счет полного, четкого, недвусмысленного, непротиворечивого, беспробельного, прозрачного законодательства. Среди обсуждаемых законопроектов налогового кодекса вышеприведенным критериям в наибольшей мере, по нашему мнению, отвечает только правительственный проект, реализующий относительно простую, доступную для понимания и исполнения налоговую систему.
     
     Необходимость разъяснения налогового законодательства специалистами-профессионалами, что предусмотрено правительственным вариантом проекта налогового кодекса, особенно на этапе его адаптации, обуславливается сложностью и многогранной сущностью налогов, в которых фокусируются и политические, и экономические, и хозяйственные, и даже философские аспекты общественных отношений.
     

     Разделяя мнение о необходимости сохранения перечня основных налогов, формирующих бюджет России, предложенного в правительственном проекте Налогового кодекса, мы в то же время не считаем, что он не может и не должен совершенствоваться. Вместе с тем полагаем, что предложения по изменению перечня налогов должны быть вначале реализованы в рамках научных разработок, школ и апробированы соответствующим образом. Как показывает история развития финансовой науки и практика, для воплощения научной гипотезы в жизнь требуется, как правило, продолжительное время.
     
     Изучение исторической литературы по вопросам финансовых проблем убеждает нас в том, что теоретическое и прикладное решение современных финансовых проблем является результатом развития науки и практики прошлого. Между тем, авторы предложений по реформированию налоговой системы в России и проектов налогового кодекса, предлагая кардинальные преобразования в системе основных бюджетообразующих налогов, пренебрегли преемственностью в достижениях финансовой науки.
     
     Следующей целевой установкой отдельных законопроектов, на которую следует обратить внимание, является необходимость достижения симметрии во взаимоотношениях налоговых органов и налогоплательщиков, которая, по мнению оппонентов правительственного варианта проекта налогового кодекса, якобы не реализована.
     
     Что касается защиты налогоплательщиков от произвола налоговых органов и обеспечения гармонизации прав и обязанностей налоговых органов и налогоплательщиков, то, на наш взгляд, предпочтение в реализации этих вопросов также следует отдать правительственному проекту налогового кодекса ввиду того, что он достаточно четко и полно формулирует права, обязанности и ответственность всех субъектов налоговых правоотношений.
     
     Декларативное, тезисное, а порой бессистемное изложение норм права, как материальных, так и процессуальных, а также неполнота правового регулирования общественных отношений в области налогообложения, расплывчатость формулировок, характерных для большинства альтернативных правительственному проектов налогового кодекса, приведет к возникновению разногласий, что не позволит обеспечить реальную защиту налогоплательщиков от произвола налоговых органов и создать соответствующие условия для повышения эффективности налогового контроля.
     
     Не способствует обеспечению защиты налогоплательщиков и оптимального соотношения их прав и обязанностей с правами и обязанностями налоговых органов невключение ведомственных нормативных актов в налоговое законодательство, что свойственно для ряда альтернативных законопроектов, якобы реализующих принцип минимизации ведомственного нормотворчества. Ограничение правового поля действия ведомственных актов, то есть придание им характера внутреннего действия со всеми вытекающими последствиями, касающимися обеспечения единого налогового правопорядка, делает бессмысленным издание ведомственных актов общего характера, так как требования контролирующих органов могут быть необязательными для налогоплательщиков.
     

     Вопрос о целесообразности издания Госналогслужбой России нормативных актов остро полемизируется. Много нареканий вызывает и сам по себе весь блок подзаконных актов (инструкций, писем, разъяснений), регулирующих налоговое законодательство, в котором сложно ориентироваться не только налогоплательщикам, но и работникам налоговых органов. На наш взгляд, налоговые органы в этом не повинны. Большой поток подзаконных нормативных актов связан с неполнотой, а порой и противоречивостью законодательного регулирования налоговых правоотношений.
     
     По нашему мнению, отказаться от ведомственных нормативных документов представляется не реальным. Налоговое законодательство всегда будет нуждаться в них ввиду невозможности урегулировать все вопросы, связанные с налогообложением. К таким вопросам относятся, в частности, разработка форм деклараций по федеральным, региональным и местным налогам и инструкций по их заполнению; форм заявлений о постановке налогоплательщика на учет в налоговом органе и снятии с учета; справок органов налоговой службы, свидетельствующих о факте постановки на учет; формы акта налоговой проверки, порядка и условий присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика; формы типового договора о налоговом кредите между уполномоченным органом и заинтересованным лицом, порядка ведения налогового учета и др.
     
     В целях избежания ситуации, когда исполнительные органы власти могут своими нормативными актами изменять и дополнять налоговое законодательство, в правительственном проекте Налогового кодекса четко прописаны нормы, касающиеся полномочий Госналогслужбы России и Минфина России по вопросам ведомственного регулирования. Конкретизированное нормативное регулирование вопросов, отнесенных к ведению уполномоченных органов, не позволит расширять нормы закона по налогообложению. Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительные органы местного самоуправления должны принимать постановления и иные нормативные акты по вопросам, связанным с налогообложением, только на основании и во исполнение Налогового кодекса и в случаях, предусмотренных Налоговым кодексом и иными законодательными актами соответственно.
     
     В некоторых альтернативных проектах Налогового кодекса обращает на себя внимание перекос защитных механизмов в отношении налогоплательщиков в ущерб общественным интересам. Этого быть не должно, так как налоговое законодательство, относясь к отрасли публичного законодательства, должно обеспечивать интерес каждого посредством реализации интереса общества.
     

     Имеющийся перекос защитных механизмов в отношении налогоплательщиков, что характерно для отдельных альтернативных законопроектов, объясним. Действующее налоговое законодательство, по мнению отдельных оппонентов, придает налоговым органам статус государственного института, совмещающего функции законодательной, исполнительной и судебной власти, с чем можно согласиться в отношении отдельных моментов.
     
     Проект Налогового кодекса, подготовленный Правительством РФ, существенно поправляет имеющиеся в действующей практике перекосы путем обеспечения полноты налоговых правоотношений и продвигается значительно вперед в направлении гармонизации прав, обязанностей и ответственности всех субъектов налоговых правоотношений, построения цивилизованных отношений в вопросах обеспечения законности для всех участников налоговых правоотношений. Только правительственный проект Налогового кодекса приближает всех субъектов налоговых правоотношений к партнерским отношениям.
     
     С развитием частных форм собственности должна возрастать контрольная функция финансов. И в этом смысле правительственный вариант проекта Налогового кодекса по сравнению со всеми альтернативными проектами обеспечивает оптимальные условия для реализации главной задачи Госналогслужбы России по контролю за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет государственных налогов и других платежей.
     
     Из множества примеров, характеризующих стремление авторов отдельных проектов налогового кодекса ограничить полномочия Госналогслужбы России в осуществлении ею налогового контроля, приведем только один. В соответствии с правительственным вариантом проекта Налогового кодекса налоговые органы передают (вручают) физическому лицу, организации или ее (его) представителю свои решения (сообщения) лично (под расписку) либо иным способом, свидетельствующим о дате получения решения (сообщения) или о дате направления соответствующей заказной корреспонденции.
     
     Предложение авторов отдельных альтернативных законопроектов налогового кодекса состоит в том, что соответствующие документы налогового органа, в том числе требования об уплате налога, должны передаваться непосредственно руководителю организации под расписку или иным способом, свидетельствующим о дате получения этих документов. Комментарий здесь излишний.