Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

О предварительной регистрации договоров поставок товаров (работ, услуг), осуществляемых за счет средств федерального бюджета


О предварительной регистрации договоров поставок товаров (работ, услуг),
осуществляемых за счет средств федерального бюджета

Д.Л. Комягин,
юрисконсульт Главного управления
федерального казначейства Минфина России.

     Целью данной статьи является анализ методов предварительного контроля за использованием средств федерального бюджета.
     
     Условно, для дидактических целей, виды расходов федерального бюджета можно разделить на две большие группы: финансирование поставок товаров (работ, услуг) для федеральных государственных нужд, осуществляемых на конкурсной основе, и собственно плановое финансирование в соответствии с расходными статьями федерального бюджета.
     
     Правовые, экономические принципы и порядок формирования, размещения и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку товаров (работ, услуг) для федеральных государственных нужд организациями и учреждениями Российской Федерации определены Федеральным законом от 13.12.94 № 60-ФЗ “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”.
     
     Данный закон устанавливает, что федеральные государственные нужды - это потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.
     
     Поставки продукции для федеральных государственных нужд обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей, а сами федеральные государственные нужды, в том числе перечень федеральных целевых программ и объемы их финансирования из федерального бюджета предусматриваются в законе о федеральном бюджете на планируемый период.
     
     Отношения, возникающие в связи с закупками и поставками сельскохозяйственной продукции для федеральных государственных нужд, регулируются Федеральным законом от 02.12.94 № 53-ФЗ “О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд”.
     
     Законом установлено, что закупкой является форма организованного приобретения государством сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей для последующей переработки или реализации потребителю на взаимовыгодных договорных условиях, а поставкой - форма организованных договорных отношений между товаропроизводителем и потребителем касательно готовой для использования сельскохозяйственной продукции и продовольствия.
     
     Для организации работы по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд, равно как и поставок сельскохозяйственной продукции, Правительство РФ утверждает государственных заказчиков, которыми могут быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие, государственное учреждение, а также иная организация, уполномоченная соответствующим образом.
     

     Заказы на выполнение федеральных целевых программ, закупку и поставку продукции для обеспечения федеральных государственных нужд размещаются на предприятиях (организациях, учреждениях) посредством заключения государственными заказчиками государственных контрактов.
     
     Государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению федеральных государственных нужд и регулирует отношения поставщика с государственным заказчиком при его выполнении. Государственные заказчики обеспечивают исходя из интересов государства размещение заказов на поставку продукции для федеральных государственных нужд путем проведения открытых и закрытых торгов, конкурсов, аукционов.
     
     Схема, форма и существенные условия поставок товаров для государственных нужд урегулированы ст. 525 - 534 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ). Форма, условия контрактов на подрядные работы для государственных нужд установлены ст. 763 - 768 ГК РФ.
     
     Общая схема государственной поставки (равно как и подряда) включает два уровня, выраженных в трех документах:
     
     1) нормативный акт Правительства РФ либо акт соответствующего органа исполнительной власти о наделении государственного учреждения (государственного предприятия, государственного казенного предприятия) полномочиями государственного заказчика;
     
     2) государственный контракт, заключаемый между государственным заказчиком и поставщиком (исполнителем);
     
     3) договор поставки товаров для государственных нужд, заключаемый между поставщиком по государственному контракту  и, как вариант, другим лицом-покупателем (субъектом заботы государства), возможно - с участием третьего лица,
     
     Таким образом:
     

Федеральный бюджет

  
 

  
 

Нормативный акт
     

  
 

  
 

Государственный заказчик

  
 

  
 

Государственный контракт
     

  
 

  Покупатель

Подрядчик
(исполнитель)

  
 

  
 

  Договор поставки

  
 

  
 

    
     Иные предусмотренные ГК РФ варианты проще: товары передаются непосредственно государственному заказчику либо лицам, указанным в отгрузочной разнарядке государственного заказчика.
     
     Для государственного заказчика, который разместил принятый поставщиком заказ, заключение государственного контракта является обязательным. Заключение государственного контракта является обязательным для поставщика лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что государственным заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику в связи с выполнением государственного контракта. Если заказ на поставку товаров для государственных нужд размещается по конкурсу, заключение государственного контракта с поставщиком, объявленным победителем конкурса, является для государственного заказчика обязательным.
     
     Гарантии целевого использования средств федерального бюджета и порядок предварительного и текущего контроля при выделении средств федерального бюджета для размещения государственного заказа на конкурсной основе урегулированы достаточно полно. В частности, 8 апреля 1997 года был подписан Указ Президента Российской Федерации № 305 “О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки товаров для государственных нужд”, установивший, что до принятия федерального закона об организации торгов на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд заказы на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд размещаются на торгах.
     

     Положение об организации закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд, утвержденное Указом, регулирует порядок конкурсного размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд.
     
     Прежде всего для участия в процедуре по размещению заказов на закупки продукции для государственных нужд юридические лица и индивидуальные предприниматели (т.е. поставщики) должны удовлетворять квалификационным требованиям, определяемым в соответствии с Положением.
     
     Поставщик должен иметь необходимые профессиональные знания и квалификацию, финансовые средства, оборудование и другие материальные возможности, опыт, положительную репутацию, быть надежным, обладать необходимыми трудовыми ресурсами для выполнения государственного контракта, исполнять обязательства по уплате налогов в бюджеты всех уровней и обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды, не должен быть неплатежеспособным, находиться в процессе ликвидации, быть признан несостоятельным. Поставщиком не может являться организация, на имущество которой наложен арест и экономическая деятельность которой приостановлена.
     
     Государственный заказчик вправе требовать от поставщиков, участвующих в вышеуказанной процедуре, представления документов или иной информации, необходимых для удостоверения квалификации в соответствии с критериями, предусмотренными Положением. Установление иных критериев, требований или процедур в части определения квалификации поставщиков не допускается.
     
     После проведения квалификационного отбора заказчик уведомляет каждого поставщика о его результатах. Заказчик может потребовать от прошедшего квалификационный отбор поставщика, с которым он намерен заключить контракт, подтверждения квалификации в соответствии с теми же критериями, требованиями или процедурами, которые применялись при проведении квалификационного отбора в отношении этого поставщика.
     
     При осуществлении процедуры по размещению заказов на закупки продукции для государственных нужд в случаях, если предполагается, что цена контракта составит менее 2500 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда, заказчик должен вести краткие записи с указанием основных действий, которые предпринимались при проведении указанной процедуры. При превышении данной суммы в обязательном порядке ведутся протоколы закупок с указанием информации, подробно перечисленной в Положении.
     
     Государственный контракт должен предусматривать право заказчика на расторжение контракта по его инициативе в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; в этом случае поставщику возмещаются все убытки, в том числе упущенная выгода.
     

     Положение вводит понятие “недобросовестные действия поставщиков”, которые выражаются в том, что поставщик, представивший заявку на участие в торгах, прямо или косвенно предлагает, дает либо соглашается дать любому настоящему или бывшему должностному лицу заказчика либо другого государственного органа вознаграждение в любой форме (предложение о найме или какая-либо другая услуга либо материальное вознаграждение) в целях оказания воздействия на проведение процедуры по размещению заказов на закупки продукции для государственных нужд, совершения иного действия, принятия решения или применения какой-либо процедуры заказчиком. в случае установления указанных действий поставщика заказчик отстраняет его от участия в процедуре по размещению заказов. Информация об этом и мотивы принятого решения указываются в протоколе процедур закупок продукции и незамедлительно сообщаются поставщику.
     
     Информация, которая должна содержаться в технических спецификациях, планах, чертежах, эскизах или описаниях, требуемых заказчиком, также подробно описана в положении.
     
     При закупках продукции для государственных нужд на сумму более 2500 размеров минимальной месячной оплаты труда заказчик должен потребовать от поставщиков предоставления обеспечения заявок на участие в торгах одновременно с представлением заявки. Это требование распространяется на всех поставщиков. Обеспечением заявки может быть банковская гарантия, залог, а также поручительство. Конкурсная документация может предусматривать, что лицо, предоставившее обеспечение заявки на участие в торгах, и поручитель обеспечения заявки, а также форма и условия обеспечения заявки приемлемы для заказчика.
     
     Размер обеспечения заявки на участие в торгах не должен превышать 3 % предполагаемой цены государственного контракта.
     
     Таким образом, Положение об организации закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд устанавливает значительный перечень контрольных мероприятий, которые, если вернуться к приведенной выше схеме, исключают нецелевое использование бюджетных средств на стадии Государственный заказчик-Подрядчик.
     
     Основные принципы финансирования закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд, размещаемых на конкурсной основе, утвержденные Минфином России 19 февраля 1998 года во исполнения Указа Президента Российской Федерации от 08.04.97 № 305, устанавливают, что финансирование закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд осуществляется в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете, а также с учетом реального поступления в бюджет финансовых ресурсов. Установлено, что на основании соответствующих заявок средства на финансирование закупок предусматриваются Главным управлением федерального казначейства отдельной строкой в проектах лимитов финансирования расходов и мероприятий федерального бюджета на предстоящий месяц. При этом заявки могут уточняться исходя из прогнозируемых доходов федерального бюджета.
     

     После утверждения лимитов финансирования на основании оформленных платежных документов Главное управление федерального казначейства осуществляет перечисление денежных средств. Основное условие, которое обеспечивает предварительный контроль за целевым использованием выделяемых средств уже на стадии Подрядчик-Покупатель, заключается в том, что платежные документы главных распорядителей средств федерального бюджета принимаются к исполнению только при наличии письменного согласия с фактом поставки товаров для государственных нужд государственному заказчику.
     
     Однако, несмотря на то, что изложенный выше процесс финансирования поставок товаров для государственных нужд, осуществляемых на конкурсной основе, урегулирован достаточно полно, нельзя говорить о полной прозрачности прохождения средств федерального бюджета. Вся совокупность форм контроля оставляет незащищенным последнюю стадию процедуры поставки для государственных нужд, когда собственно и происходит материализация поставок (выполнение работ, оказание услуг). В случае если подрядчик фактически поставляет покупателю товар на сумму, превышающую отпущенные лимиты финансирования, последующий механизм контроля уже никоим образом не сможет скорректировать наступившую обязанность федерального бюджета возместить затраченные расходы, чтобы исключить возможность увеличения государственного долга. Как отмечено выше, государственным контрактом предусматривается право заказчика на расторжение контракта; в этом случае поставщику возмещаются все убытки, в том числе упущенная выгода.
     
     Право судебного требования возмещения убытков, а также полного объема ущерба и сумм упущенной выгоды, как показывает практика, неизбежно будет реализовано поставщиком. В результате списания со счета федерального бюджета на основании исполнительного листа суда какие-либо запланированные расходы реально недофинансируются, что не вносит порядка в бюджетный процесс и увеличивает дефицит федерального бюджета.
     
     Особо следует рассмотреть условное деление: финансирование, осуществляемое на конкурсной основе, и плановое финансирование. Ситуация, аналогичная изложенной выше, может сложиться, например, для образовательного или медицинского учреждения при заключении договоров гражданско-правового характера в целях осуществления уставных задач. Например, это может быть закупка образовательным учреждением учебников на очередной учебный год на основании соответствующей статьей сметы расходов, которая финансируется из федерального бюджета. Как правило, плановое финансирование запаздывает, и руководитель образовательного учреждения для своевременного обеспечения учебного процесса привлекает какие-либо внебюджетные средства либо снимает средства с других статей расходов с тем, чтобы впоследствии восстановить потраченные суммы. При этом оказывается, что лимит фактического бюджетного финансирования данных затрат значительно меньше уже потраченной суммы. Известен случай, когда преподавателями техникума за счет собственной заработной платы были закуплены необходимые учебные пособия, а возвращена им была лишь третья часть потраченной суммы. В результате - судебное решение о взыскании потраченных сумм и нанесенного ущерба из казны Российской Федерации.
     
     Таким образом, помимо предварительного контроля за целевым использованием средств федерального бюджета, выделяемых для поставки товаров (работ, услуг), осуществляемого на стадии бюджетного планирования, а также при непосредственной оплате уже фактически выполненных поставок (работ, услуг), необходим предварительный контроль за соответствием обязательств федерального бюджета по заключаемым договорам установленным лимитам финансирования на соответствующий период, а также объему реально поступивших в казну финансовых ресурсов.
     

     Возможным решением вопроса может быть предварительная регистрация заключаемых соглашений в территориальном органе федерального казначейства, до которого доведены соответствующие лимиты финансирования по соответствующим федеральным программам, а также по финансированию бюджетных организаций.
     
     В данном случае не идет речь о согласовании и утверждении в органах федерального казначейства заключаемых договоров, что противоречило бы принципу свободы договоров, который является одним из трех, наряду с равенством участников и неприкосновенностью собственности, основополагающих начал российского гражданского законодательства, что закреплено в статьях 1 и 421 ГК РФ. Предлагается метод уведомления о реальной платежеспособности федерального бюджета в соответствии с конкретными статьями расходов бюджетной классификации. Стороны вправе заключить договор на любую сумму, но обязательства федерального бюджета по данному соглашению наступают лишь на сумму, им акцептованную.
     
     В качестве еще одного примера, подтверждающего необходимость согласования заключаемых договоров с установленными лимитами бюджетного финансирования, можно привести многократные случаи превышения выделенных лимитов средств федерального бюджета по закупкам продовольствия, поставляемым Федеральной продовольственной корпорацией учреждениям Минобороны России в 1993-1995 годах. В результате применения завышенных тарифов Минфин России был поставлен перед фактом необходимости оплаты продовольствия на сумму большую, чем заложено в федеральном бюджете. При этом, Федеральной продовольственной корпорацией, являющейся посредством своих региональных филиалов поставщиком для федеральных государственных нужд, были выполнены требуемые объемы поставок и, таким образом, исполнены свои обязательства по заключенному государственному контракту и договорам поставки.
     
     Подобные примеры можно привести в сфере финансирования предприятий текстильной промышленности, предприятий оборонной промышленности и т.д.
     
     Единственный способ разрешения возникшей ситуации неплатежей - проведение взаимозачетов по долгам федерального бюджета, что признано инфляционным источником и запрещено постановлением Правительства РФ от 01.04.96 № 481 “Об упорядочении расчетов по осуществлению налоговых и других платежей предприятий и организаций-налогоплательщиков в федеральный бюджет, включая погашение задолженности по ним”. Социальные последствия финансовых операций подобного рода отрицательны и подробно комментировались в печати.
     
    Таким образом, разработка порядка предварительной регистрации договоров на поставки товаров (работ, услуг), осуществляемые за счет средств федерального бюджета, не подменяет собой нормативные акты, регулирующие закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд, производимые на конкурсной основе. В данном случае затрагиваются не хозяйственные, а бюджетные правоотношения, поскольку устанавливаются необходимые меры предварительного контроля при финансировании федеральных программ и иных статей расходов федерального бюджета для избежания необоснованных расходов.