Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Совершенствование методов налогового контроля с использованием информационных технологий


Совершенствование методов налогового контроля с использованием информационных технологий

Е.В. Бушмин,
статс-секретарь, первый заместитель
Руководителя Госналогслужбы России

     
     Проводимые в стране экономические преобразования потребовали реформирования системы сбора налогов и создания налоговой службы нового типа. Реформа 1991-1992 годов учитывала, что на пути к рыночной экономике налоги становятся наиболее действенным инструментом регулирования экономических отношений. В частности, они призваны ограничивать стихийность рыночных процессов, оказывать положительное влияние на формирование производственной и социальной инфраструктуры, препятствовать росту темпов инфляции.
          
     Определяющее значение для формирования налоговой политики и создания системы сбора налогов имело на первом этапе налоговой реформы принятие Законов РФ “О Государственной налоговой службе РСФСР”, “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”, “О налоге на добавленную стоимость”, “Об акцизах”, “О плате за землю” и некоторых других.
          
     В начале 1994 года в налоговое законодательство были внесены новые изменения и дополнения. Однако они не затронули принципиальные основы действующей налоговой системы.
     
     Обобщение итогов проведенных обсуждений, поступивших предложений и замечаний позволяет сделать вывод о том, что число федеральных и местных налогов велико; общий уровень всей массы уплачиваемых налогов высок; далеко не все плательщики налогов равны в своих налоговых обязательствах перед государством; налоговое законодательство несовершенно; механизм исчисления и уплаты налогов крайне сложен; правовая грамотность налогоплательщиков остается на низком уровне.
     
     Ключевым элементом в создании благоприятной среды для предпринимательства и инвестиций является налоговая реформа. При подготовке нормативных актов, относящихся к налоговой системе, следует предусмотреть следующие направления ее реформирования:
     
     - кардинальное упрощение налоговой системы, сокращение общего числа налогов и установление исчерпывающего перечня налогов, применение которых допустимо на территории Российской Федерации;
     
     - выравнивание условий налогообложения за счет резкого сокращения числа налоговых льгот;
     
     - расширение базы налогообложения за счет распространения реального налогового бремени на сферы, в которых больше всего практикуется уклонение от налогов;
     

     - выравнивание фактического уровня налогообложения заработной платы и других видов доходов (с учетом отчислений во внебюджетные фонды);
     
     - установление предельных ставок для региональных и местных налогов;
     
     - снижение ставок штрафов и пеней;
     
     - кодификация правил, регламентирующих взаимоотношения налогоплательщика и налоговых органов с целью устранения противоречий гражданского и налогового законодательств, обеспечения защиты прав налогоплательщиков.
     
     Для реализации этих принципов Правительству РФ было поручено внести в Государственную Думу проект Налогового кодекса.
     
     Наряду с реформированием налогового законодательства началась коренная реорганизация всей системы налоговой службы, имеющая своей целью сосредоточить усилия профессионалов-налоговиков на тех сферах экономической деятельности, в которых особенно велики резервы увеличения налоговых поступлений. Для этого в системе налоговых органов начали создаваться специализированные службы налогового контроля.
     
     В ходе реформирования налоговой службы намечена подготовка и реализация Государственной программы пропаганды налоговой культуры и налогового воспитания. Привитие “налоговой грамотности” станет неотъемлемой составной частью системы образования населения начиная с первых классов школы. Будет создана эффективная система профессионального консультирования налогоплательщиков для разъяснения гражданам налоговой политики государства. Для этих целей будут использоваться новейшие достижения информационных технологий (ИТ), такие как глобальная сеть Internet с Web-серверами Госналогслужбы России.
     
     Результаты контрольной работы налоговых органов подтверждают, что контроль должен быть постоянным, всеобъемлющим, охватывающим всех налогоплательщиков.
     
     Но при всех этих условиях, как свидетельствует практика, наибольший эффект в части обеспечения поступления налоговых платежей в бюджеты всех уровней дает работа Госналогслужбы России с крупными и крупнейшими налогоплательщиками. Впервые задачу совершенствования методов контрольной работы с названными налогоплательщиками поставил руководитель Госналог-службы России А.П. Починок. На наш взгляд, систематическая, кропотливая работа приносит заметные результаты. С введением мониторинга налогоплательщиков, имеющих наибольшую задолженность, Госналогслужба России ежемесячно отслеживает состояние расчетов крупнейших предприятий-должников с федеральным бюджетом и ход погашения задолженности. По итогам работы за 1997 год налоговые органы России предприняли предусмотренные законодательством меры по принудительному взысканию недоимки в отношении крупнейших предприятий-должников. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 06.01.98 № 9 образована специализированная государственная налоговая инспекция по работе с крупнейшими налогоплательщиками. Причина ее создания кроется в том, что свои обязательства перед государством крупнейшие налогоплательщики исполняют далеко не полностью, а процент налоговых поступлений от них велик. Работа созданной службы начнется в ближайшее время. Прежде всего будет утвержден реестр крупнейших налогоплательщиков, которые будут обслуживаться этой инспекцией. их перевод из обычных ГНИ в специализированную займет всего четыре месяца - с марта по июнь 1998 года.
     
     Работа с информацией о крупных и крупнейших налогоплательщиках требует автоматизированного выделения данных налоговой отчетности, а также сведений о поступлениях платежей в бюджеты и нарушениях налогового законодательства не только конкретно этими организациями, но и всеми их многочисленными структурными подразделениями. Собрать и проанализировать всю поступившую информацию можно только с применением современных технологий обработки распределенных баз данных и использованием электронных средств связи.
     

     По нашему мнению, прошедший 1997 год был характерен резкой активизацией консультационно-разъяснительной работы налоговых инспекций по городам и районам. Проводятся семинары, конференции и встречи с налогоплательщиками. В городских и районных газетах публикуются нормативные акты, объявления, консультации по налогам. Во многих местных газетах введены постоянные рубрики и страницы по налоговой тематике.
     
     Популярностью начинает пользоваться выпускаемый Государственной налоговой службой РФ ежемесячный журнал “Налоговый вестник”. В этом журнале помещается информация о работе налоговых органов, публикуются новейшие нормативные материалы, методические указания и рекомендации, вопросы и ответы по налогообложению.
     
     В целом информационная структура призвана играть существенную роль в разъяснении налоговой политики и законодательства России, способствовать формированию разумной налоговой системы, которая позволит обеспечить подъем нашей экономики.
     
     В условиях развития рыночных отношений в стране постоянно увеличивается количество налогоплательщиков, возрастает объем и усложняются методы работы органов налоговой службы. Возникает необходимость использования и анализа больших объемов информации, в основном представленной на бумажных носителях - документах, на которых присутствуют факсимильные идентификаторы юридического или физического лица (подписи, печати). Документооборот в налоговых инспекциях, особенно в районах крупных городов, может достигать в отчетные периоды огромных объемов - десятков тысяч документов ежедневно. Поэтому с самого зарождения налоговой службы встал вопрос об использовании новейших информационных технологий в процессе автоматизации деятельности всех структур ведомства.
     
     Для выполнения этой задачи в Госналогслужбе России было образовано Управление информатизации (в настоящее время - Управление информационных технологий), которое организует и координирует работу по внедрению достижений информационных технологий во все сферы деятельности налоговых органов. Организация данных работ в последнее время кардинально улучшилась, стала более системной, направленной на достижение эффективности в работе информационной системы ведомства. В настоящее время определены стратегические направления деятельности Управления и разработаны основные нормативные документы по информатизации. Работа по информатизации в налоговой службе проводится в соответствии с единым документом - Планом информатизации Госналогслужбы России. Много внимания уделяется автоматизации работы в центральном аппарате и территориальных органах Госналогслужбы России, обновлению технических средств и внедрению перспективных направлений информационных технологий. Большие усилия были направлены на комплексное решение задачи межуровневого обмена информацией, что повысило оперативность, достоверность и качество отчетных и аналитических материалов, передаваемых с мест в федеральные органы налоговой службы.
     
     Внедрена и успешно действует автоматизированная информационная система АИС “Налог”, которая имеет многофункциональную и распределенную по трем уровням - местному, региональному и федеральному - программно-техническую структуру. АИС “Налог” является основой информатизации Госналогслужбы России. В ее состав входят технические средства (локальные вычислительные сети, электронные каналы связи и др.), утвержденные протоколы обмена данными, системные и специализированные прикладные программные пакеты.
     

     В региональных и местных налоговых инспекциях созданы специальные подразделения по информатизации, которые занимаются внедрением нового системного программного обеспечения и средств электронно-вычислительной и другой офисной техники, эксплуатацией системных и прикладных программных продуктов, информационным взаимодействием, организованным  между уровнями АИС “Налог” и внешними автоматизированными системами, оказанием консультационной помощи по прикладным программным пакетам. Значение этих подразделений постоянно растет, так как информационные технологии используются практически во всех отделах (управлениях) налоговых инспекций. Сети и отдельные компьютеры развернуты в настоящее время в основных подразделениях и обеспечивающих (обслуживающих основную деятельность) структурах.
     
     В госналогинспекции среднего городского района общий объем баз данных может достигать гигабайтов, а электронные архивы - десятков гигабайтов. Применение современных средств информационных технологий позволяет обрабатывать с приемлемой скоростью практически весь массив имеющейся информации.
     
     Потоки информации на бумажных носителях, возрастающие в последнее время в инспекциях в связи с усилением работы с физическими лицами, делают обязательным применение “сканерных” технологий для  автоматического “считывания” деклараций о доходах граждан. Последняя форма декларации, разработанная в конце 1997 года по распоряжению руководства Госналогслужбы России, впервые специально предназначена для считывания информации быстродействующими сканерами, дешифрирования (“распознавания”) и последующего использования в прикладных программных пакетах. При поверхностном взгляде, новый документ кажется сложным, но уже простой анализ позволяет сделать вывод о логичности и простоте его заполнения при получении физическим лицом разнообразных доходов из различных источников с учетом возможных налоговых льгот. Дальнейшее внедрение машинно-ориентированных отчетных документов налогоплательщиков позволит резко повысить производительность их обработки в инспекциях и решать задачи налогообложения на качественно новом прогрессивном уровне, принятом во многих развитых странах.
     
     Широкое использование современных информационных технологий - систем управления базами данных, аппаратно-технических средств, специализированного прикладного программного обеспечения - способно перевести работу сотрудников налоговой инспекции на новый уровень - аналитический. Наличие больших и ценных объемов информации позволяет создать специальное программное обеспечение для ее экспертного анализа. В качестве эксперта может выступать работник налоговой инспекции с опытом контрольной работы и имеющий навыки работы с компьютерными системами.
     

     Автоматизация отдельных рабочих процессов в госналогинспекции позволяет снизить и в конечном счете вовсе исключить субъективное влияние  ее работников. Профессиональный подход к внедрению средств информационных технологий в налоговых инспекциях повышает конфиденциальность работы с информацией за счет использования специальных средств защиты и доступа к ней. Большую перспективу имеют автоматические компьютерные системы выявления потенциальных или явных неплательщиков  налогов. При разработке данных систем используется точная формализация методик автоматического отбора налогоплательщиков для контрольных проверок и выявления неплательщиков, а также специальные алгоритмы и элементы искусственного интеллекта. Эффективная возможность государственных налоговых органов распознавать неплательщиков имеет важное значение для обеспечения полноты сбора налогов и внедрения в общественное сознание необходимости их уплаты.
     
     Тенденция массового внедрения достижений информационных технологий во все сферы хозяйственной деятельности человека приводит к тому,  что ни одна организация не может не иметь компьютерных средств общения с выходом на внешние электронные связи - каналы  обмена информацией. В настоящее время основной межуровневый документооборот в Госналогслужбе России (от районной к региональной инспекции и  далее в федеральные органы ведомства) проходит по электронным каналам.
     
     Важнейшее значение имеет для налоговой системы информационное взаимодействие с государственными организациями - с Министерством финансов, Федеральной службой налоговой полиции, Государственным таможенным комитетом и другими. Основа решения этой задачи - утверждение организационных мероприятий на государственном уровне по информационному взаимодействию между Госналогслужбой и другими ведомствами России. Так, в целях координации и проведения совместной работы руководителями Минфина России и Госналогслужбы России 21 июля 1997 года подписан Временный порядок взаимодействия территориальных органов федерального казначейства, налоговых и финансовых органов при исполнении доходной части бюджетной системы Российской Федерации на региональном уровне. В данном документе определяются регламент и состав информации, которой должны обмениваться налоговые органы, территориальные органы федерального казначейства и финансовые органы. Решение вопросов автоматизации процессов взаимодействия возложено на Управление информационных технологий Государственной налоговой службы Российской Федерации и на Информационно-технический департамент Министерства финансов Российской Федерации. Данным подразделениям предоставлено право утверждения согласованных форматов данных для передачи информации на электронных носителях, которые являются основой автоматизированного взаимодействия.
     
     Интенсивный информационный обмен данными в общегосударственных целях невозможен без применения электронных средств связи и специального программного обеспечения по автоматизированному взаимодействию. При слиянии информационных потоков и их взаимном обмене возможно создание и совместное использование таких важных  банков данных, как реестр налогоплательщиков с дополнительными учетными характеристиками, совместный банк данных по нарушениям налогового законодательства, банк данных движения на лицевых счетах государственного бюджета в части налоговых поступлений от юридических и физических лиц.
     

     Мировой опыт свидетельствует о том, что внедрение достижений информационных технологий является наиболее прогрессивным и экономически эффективным направлением в работе предприятий и организаций любой сферы деятельности, в том числе налоговых органах.
     
     Постоянное совершенствование информационных технологий позволяет сделать вывод о том, что производительность и качество работы таких систем будут повышаться при незначительном росте их стоимости.
     
     Имеется ряд особенностей внедрения информационных технологий в Госналог-службе России, а именно прикладного программного обеспечения (ПО) - инструмента, который сотрудники налоговых органов используют постоянно. Данное ПО проходит обязательную ведомственную сертификацию и подвергается постоянному контролю как со стороны пользователей, эксплуатирующих данные программы, так и со стороны федеральных органов Госналогслужбы России. Обеспечивается промышленный режим эксплуатации программных комплексов: после прохождения всех технологических циклов создания или модификации программного обеспечения оно передается средствами электронной связи (по  электронной  почте) в центр дальнейшего распространения по регионам - в Фонд алгоритмов  и программ. Серьезные доработки ПО, оформляемые в виде новых версий пакетов, проходят апробацию и опытную эксплуатацию на реальных информационных массивах, имеющихся в налоговых инспекциях. Версии и дополнения к ним комплектуются по мере проведения дополнительных разработок, обеспечивающих соответствие ПО текущему налоговому законодательству, а также повышающих качество программ.
     
     Исключительно важным является не просто техническая разработка ПО, но и его внедрение в госналогинспекциях, обеспечение работоспособности этого ПО - модернизация, сопровождение, авторский надзор, поддержание реально эксплуатируемых программных комплексов в актуальном состоянии при постоянных изменениях налогового законодательства. Программные комплексы эксплуатируются в промышленном режиме, поэтому их доработка должна быстро проходить все стадии - проектирование, разработку, отладку и тестирование на реальных массивах информации. При недостаточной кадровой стабильности в налоговых инспекциях необходимо создание ПО с простым и дружественным интерфейсом, позволяющим осуществлять быструю настройку алгоритмов самому пользователю. Следует заметить, что даже приостановка  процесса сопровождения программных комплексов приводит к их несоответствию действующему налоговому законодательству.
     
     Модернизация ПО, эксплуатирующегося и приобретшего доверие у большинства пользователей, является не просто дополнением собственно процесса сопровождения и доработки новых функций к внедренным программам, но и переводом существующих программных комплексов на новые технологические платформы.
     

     Можно утверждать, что наиболее безболезненная адаптация автоматизированной системы Госналогслужбы России к современным информационным технологиям происходит при модернизации эксплуатируемых пакетов до уровня их перевода на новые технологические принципы, например, обработку в среде “клиент-сервер”.
     
     Исключительно важным является взаимодействие разработчика ПО со своими пользователями - оказание очных консультационных услуг, использование средств связи (телефонных и электронных каналов), выездные региональные семинары, посвященные проблемам внедрения и эксплуатации ПО.
     
     Формализация имеющихся рабочих процессов в налоговых инспекциях достаточно  трудна, так как экономическая и статистическая информация, циркулирующая как внутри ведомства, так  и вне его, организационная структура инспекций пока слабо ориентированы на электронную обработку. Международный опыт использования информационных технологий предполагает обязательное внедрение достижений информатики и компьютерной технологии в предварительно подготовленные (измененные) к этому объекты. В то же  время необходимо обязательное соблюдение действующего общегосударственного и налогового законодательств.
     
          Внедрение информационных технологий предполагает постоянное переобучение сотрудников налоговых инспекций новым методам работы в компьютеризированной среде. Мировой опыт использования ИТ показывает, что максимальная эффективность достигается в случае, если компьютер становится абсолютно необходимой частью деятельности в организации. Преимущество ИТ перед обычными технологиями обработки данных - ручными -  может оценить только работник, свободно владеющий не только простейшими навыками взаимодействия с компьютером (набор документов, составление расчетных таблиц, их печать). Сотрудник должен быть хорошо обучен работе со специализированным программным продуктом, ориентированным непосредственно на автоматизацию его повседневного труда. Данные программные продукты - прикладные пакеты - в настоящее время достаточно сложны и многофункциональны. Прикладные пакеты не предполагают полное автоматическое решение всех задач; в основном полностью автоматизируются формально алгоритмизируемые процессы - финансовые расчеты, математические методы статистического анализа и прогнозирования. Много решений должен принять сам сотрудник, например, выбрать методы анализа, конкретные параметры настроек для автоматических расчетов. Многообразие функций, решаемых прикладными пакетами, делает необходимым разработку достаточно сложных интерфейсных средств взаимодействия пользователя с компьютером. Для получения ответов на запросы работников ПО обеспечивает процесс диалога “ЭВМ - человек” (интерактивный режим). Все это предполагает необходимость серьезного и достаточно длительного процесса обучения сотрудников налоговых органов конкретным прикладным программным пакетам. Особенно важным является включение специализированных курсов по изучению ИТ и прикладного программного обеспечения в учебный процесс подготовки специалистов в профильных высших и средних специальных учебных заведениях. Для достижения максимальной эффективности преподавания основная часть учебного материала должна даваться на практических занятиях - в компьютеризированных классах, в которых установлены прикладные программные пакеты, реально эксплуатируемые в Госналогслужбе России. ИТ дают возможность создания электронных средств самообучения, мультимедийных учебных курсов. Обучение сотрудников финансовых органов может проводиться также в специализированных учебных центрах, в том числе организованных разработчиками прикладного ПО.