Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Реструктуризация бюджетных долгов


Реструктуризация бюджетных долгов


Н.Г. Пестроухова,
советник налоговой службы I ранга


        В целях урегулирования проблемы задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет и во исполнение ст. 69 Федерального закона “О федеральном бюджете на 1997 год” Правительство РФ приняло постановление от 05.03.97 № 254 “Об условиях и порядке реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет”.


        Впервые предприятиям и организациям предоставлено право реструктуризировать свою задолженность по платежам в федеральный бюджет, накопленную к 1 января 1997 года, под залог ценных бумаг  -  акций и облигаций. При этом предприятие должно выпустить и передать государству контрольный пакет акций или пакет облигаций на сумму долга. Государство обязуется, в свою очередь, предоставить предприятию рассрочку долга по налоговым платежам на 2 года при выпуске облигаций и на 5 лет  -  при выпуске акций. Рассрочка предоставляется с уплатой процентов за пользование бюджетными средствами в размере одной четвертой действующей ставки рефинансирования Банка России. Отсрочка по погашению задолженности по штрафам и пени предоставляется без уплаты процентов сроком на 10 лет.


        Предполагалось, что предприятия, отсрочив свои старые долги на достаточно длительный срок (ранее можно было получить отсрочку по налогам и штрафным санкциям только до шести месяцев), улучшат ситуацию с текущими налоговыми платежами, а механизм реструктуризации задолженности как одна из мер, стимулирующих внесение текущих налоговых платежей, обусловит повышение эффективности сбора налоговых платежей.


        Минфин России, Госналогслужба России, ФСДН России разработали по согласованию с Банком России практическое пособие по реализации данного постановления Правительства РФ, которое утверждено совместным приказом от 29.04.97 № 35н, 29.04.97 № АП-3-10/98, 28.04.97 № 01 и 29.04.97 № 03А-31 и доведено до подведомственных органов.


        Практическое пособие содержит подробное описание ряда последовательных этапов прохождения организацией процедуры реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет (опубликовано в мае 1997 года в “Финансовой газете”, № 21).


        В соответствии с данной процедурой организации в очень короткий промежуток времени - до 1 июля 1997 года - должны были пройти ряд последовательных этапов, включающих:


        - сверку задолженности по платежам в федеральный бюджет в госналогинспекции по месту постановки на налоговый учет;


        - определение формы реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет и принятие решения о форме реструктуризации путем выпуска акций или облигаций;


        - получение в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18.08.97 № 1207 “О мерах по упорядочению реструктуризации задолженности организаций по обязательным платежам в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды” протокола Межведомственной балансовой комиссии, подтверждающего реальную возможность погашения организацией имеющейся задолженности и полного внесения текущих налоговых платежей, а также платежей в Пенсионный фонд Российской Федерации;


        - принятие Оперативной комиссией заключения о целесообразности предоставления организации права на реструктуризацию основного долга в предложенной организацией форме;


        - принятие Правительством РФ решения о реструктуризации организацией задолженности по платежам в федеральный бюджет;


        - заключение организацией с налоговым органом по месту налогового учета договора о реструктуризации задолженности по состоянию на 01.01.97 с принятием организацией обязательства по выплате реструктурированных платежей по основному долгу и внесения текущих платежей в федеральный бюджет;


        - регистрация проспекта эмиссии ценных бумаг по установленной форме.


        Претендовать на прохождение процедуры реструктуризации могли предприятия, обладающие правом на выпуск и публичное размещение ценных бумаг, которые вносили в полном объеме текущие налоговые платежи и в отношении которых арбитражным судом не возбуждено дело о несостоятельности (банкротстве).


        Госналогслужбе России, Комиссии Правительства РФ по оперативным вопросам (КОВ) было поручено разработать и согласовать с Минфином России, ФСДН России, РФФИ и Госкомстатом России форму представления в Правительство РФ оперативной информации о ходе реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет. Форма и порядок представления информации, разработанные Госналогслужбой России и согласованные с заинтересованными министерствами и ведомствами, были утверждены Правительством РФ.


        Информация о ходе реструктуризации задолженности должна была представляться в Правительство РФ на основании данных госналогинспекций по субъектам Российской Федерации не позднее 15 числа каждого месяца.


        Несмотря на то, что указанные нормативные акты содержали ряд не решенных в законодательном порядке вопросов, в частности, не был определен перечень документов, подлежащих представлению в Оперативную комиссию, не установлен уполномоченный орган, которому должны быть переданы акции реструктуризируемых организаций и в чью пользу от имени Российской Федерации производится обременение указанных акций обязательствами по обеспечению платежей в федеральный бюджет, не выработан порядок оценки имущества, вносимого в залог в качестве обеспечения эмиссии облигаций, Комиссия Правительства РФ по оперативным вопросам дала еще в июне прошлого года рекомендации по реструктуризации задолженности в федеральный бюджет пяти крупнейших организаций, имеющих долги по налоговым платежам всего (без учета деноминации рубля) в размере 6,5 трлн. рублей и по штрафным санкциям в размере 8,02 трлн. рублей - АО “АвтоВАЗ”, АО “Юганскнефтегаз”, АО “Самаранефтегаз”, АО “Ноябрьскнефтегаз”, АО “Норильский горно-металлургический комбинат им. А.П. Завенягина”.


        Временная чрезвычайная комиссия при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины (ВЧК) рекомендовала в это же время еще двум крупным недоимщикам - ОАО “Ульяновский автомобильный завод” и ОАО “УралМАЗ” реструктуризировать задолженность по платежам в федеральный бюджет.


        В августе Комиссией Правительства РФ по оперативным вопросам (КОВ) принято решение о представлении до 1 октября 1997 года в установленном порядке проектов решений о проведении реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет еще трех акционерных обществ - ОАО “Севуралбокситруда”, ЗАО “Междуречье”, ОАО “Уралмаш”.


        Поскольку существующая схема определяет механизм реструктуризации задолженности только по платежам в федеральный бюджет и по ряду причин не оправдывает себя в качестве меры, стимулирующей повышение собираемости налоговых платежей (например, не учтена возможность осуществления реструктуризации задолженности организаций перед бюджетами субъектов федерации и местными бюджетами), на первом же заседании КОВ, посвященном данной проблеме, был принят ряд решений, направленных на совершенствование действующего механизма реструктуризации задолженности, в частности, ФСДН России совместно с заинтересованными организациями (Минфином России, Госналогслужбой России, ФКЦБ России и РФФИ) было поручено доработать порядок представления предложений о реструктуризации задолженности и внести проект решения Правительства РФ о внесении дополнений и изменений в постановление № 254.


        Во исполнение поручений Комиссии Правительства РФ по оперативным вопросам (протоколы от 17.06.97 № 7 и от 26.08.97 № 10) Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению совместно с Госналогслужбой России и Минфином России представила проект решения в Правительство РФ о внесении изменений и дополнений в постановление от 05.03.97 № 254 “Об условиях и порядке реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет”, предусматривающих создание условий для децентрализации процесса реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет в зависимости от ее объемов, рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по применению условий и порядка реструктуризации задолженности организаций при консолидации задолженности в бюджеты всех уровней, а также продление сроков представления организациями предложений о реструктуризации задолженности перед федеральным бюджетом до 1 октября 1997 года.


        В проекте определялось, что решения о реструктуризации задолженности организаций, имеющих долги в федеральный бюджет не более 20 млрд. рублей, будут приниматься Госналогслужбой России при условии подтверждения межведомственной балансовой комиссией (МБК) возможности погашения как задолженности в федеральный бюджет, так и суммарной задолженности, в том числе в бюджеты субъектов Российской Федерации и государственные внебюджетные фонды.


        Данная схема предполагала заключение единого договора о реструктуризации суммарной задолженности и передачу Российскому фонду федерального имущества в обеспечение погашения суммарного основного долга перед бюджетами всех уровней акций организаций в количестве, обеспечивающем не менее 50 % голосов плюс 1 голос на собрании акционеров, а также заключение соглашения с органами управления государственных внебюджетных фондов о рассрочке погашения задолженности перед ними.


        Предполагалось также предоставление возможности реструктуризации задолженности организациям, единовременно погасившим текущую задолженность по платежам в федеральный бюджет до заключения договора о реструктуризации с налоговым органом.


        Для организаций, имеющих задолженность в федеральный бюджет свыше 20 млрд. рублей, сохранялся действующий механизм реструктуризации задолженности.


        Подобное разделение процесса по уровням принятия решения в зависимости от объема долга позволило бы резко увеличить “пропускную способность” механизма реструктуризации и, как следствие, - количество принятых решений о реструктуризации, что в свою очередь повлияло бы на повышение налоговой дисциплины и привело бы к поступлению в бюджет не только сумм рассроченной задолженности, но и процентов за пользование бюджетными средствами.


        К сожалению, решение о внесении указанных выше изменений и дополнений в постановление № 254 не принято.


        На данный момент Правительством РФ изданы решения о реструктуризации задолженности по налоговым платежам в федеральный бюджет только шести крупнейших организаций в сумме 6549,8 млрд. рублей и по штрафным санкциям в сумме 8056 млрд. рублей, в том числе по:


        АО “Юганскнефтегаз” - путем выпуска облигаций в обеспечение основного долга в сумме 1715,3 млрд. рублей (постановление Правительства РФ от 28.08.97 № 1069);


        АО “Самаранефтегаз” - путем выпуска облигаций в обеспечение основного долга в сумме 382,4 млрд. рублей (постановление Правительства РФ от 28.08.97 № 1069);


        АО “АвтоВАЗ” - путем выпуска акций в обеспечение погашения задолженности по платежам в федеральный бюджет по состоянию на 1 января 1997 года в сумме 2855,2 млрд. рублей, а также по платежам в областной и местный бюджеты по состоянию на 1 октября в сумме 1793,7 млрд. рублей - всего в сумме 4648,9 млрд. рублей (постановление Правительства РФ от 15.10.97 № 1316);


        АО “Норильский горно-металлургический комбинат им. А.П. Завенягина” - после проведения зачета задолженности по платежам в федеральный бюджет в размере основного долга по состоянию на 01.07.97 в погашение задолженности ГОХРАНа за поставляемые драгоценные металлы - реструктуризация штрафов и пени, начисленных на основной долг на 01.07.97 (постановление Правительства РФ от 26.09.97 № 1236);


        ЗАО “Междуречье” - путем выпуска обыкновенных акций в обеспечение основного долга в сумме 61,7 млрд. рублей  (распоряжение  Правительства  РФ  от 15.11.97 № 1622-р);


        АО “Ноябрьскнефтегаз” - путем выпуска облигаций в обеспечение погашения основного долга по состоянию на 1 декабря в сумме 914,1 млрд. рублей (распоряжение Правительства РФ от 31.12.97 № 1870-р).


        Необходимо отметить, что до настоящего времени еще не все перечисленные организации заключили с налоговым органом по месту учета договор о реструктуризации задолженности, в котором должны быть отражены обязательства организации по выплате реструктурированных платежей по основному долгу, внесению в доход федерального бюджета процентов за отсроченные суммы платежей и обязательств по обеспечению текущих налоговых платежей. Так, акционерное общество “АвтоВАЗ” в полном объеме и в установленные сроки выполняет текущие платежи, однако до настоящего времени не заключило договор о реструктуризации. Налоговая инспекция неоднократно направляла “АвтоВАЗ”у свои замечания и предложения по проекту договора; тем не менее очередной вариант проекта договора все еще согласовывается.


        Неоправданно долго рассматривались предложения о реструктуризации задолженности, одобренные Комиссией Правительства РФ по оперативным вопросам, таких организаций, как “Норильский никель”, АОА “Ноябрьскнефтегаз”, “АвтоВАЗ” и др. Затягивание решения, в частности, в отношении этих организаций привело к недополучению федеральным бюджетом “живых денег” в сентябре прошлого года.


        Проходят очередной круг согласований материалы по реструктуризации организаций ОАО “Ульяновский автомобильный завод”, ОАО “Уралмаш”, АОА “Севуралбокситруда”, ОАО “Сегежабумпром”, хотя предложения об их реструктуризации были одобрены на заседаниях КОВ, ВЧК и на совещаниях у заместителя Председателя Правительства РФ.


        Затягивание принятия решений о реструктуризации и заключения договоров с налоговыми органами привело к тому, что предполагаемая эффективность мероприятий по реструктуризации даже тех организаций, по которым Правительством РФ приняты решения, оказалась очень низкой.


        За счет осуществления мер по реструктуризации задолженности в федеральный бюджет в 1997 году поступило всего около 105 млрд. рублей. Это средства, внесенные АО “Юганскнефтегаз” и АО “Самаранефтегаз” единовременно в федеральный бюджет до регистрации проспекта эмиссии облигаций в соответствии с условиями реструктуризации и составляющие 5 % суммы основного долга.


        Следует подчеркнуть, что реструктуризация бюджетных долгов по существующей процедуре носит добровольный характер. Угроза возбуждения дела о несостоятельности (банкротстве) не является  по ряду причин достаточным стимулом к осуществлению реструктуризации. Предприятия, с одной стороны, неуклонно наращивают задолженность по платежам в бюджет, с другой - ожидают их “прощение”, по крайней мере штрафов и пени.


        Указанные причины, а также отсутствие мер по возбуждению дел о несостоятельности (банкротстве), принимаемых к организациям-недоимщикам, не осуществившим в установленные сроки реструктуризацию своей задолженности, не позволили этому процессу стать массовым, стимулирующим повышение собираемости текущих налоговых платежей.


        Поскольку предложенный налогоплательщикам механизм не оправдал себя, Госналогслужба России разработала с учетом поручения Президента Российской Федерации от 19.11.97 № Пр-1902 новый текст проекта постановления Правительства РФ "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.97 № 254 “Об условиях и порядке реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет”" и направила его в Правительство РФ и заинтересованным министерствам и ведомствам. В целях упрощения порядка проведения реструктуризации Госналогслужбе России переданы функции органа, осуществляющего принятие решений от лица государства о реструктуризации задолженности предприятий перед федеральным бюджетом, и даны рекомендации органам исполнительной власти субъектов федерации и органам местного самоуправления осуществлять реструктуризацию задолженности организаций по платежам в бюджеты соответствующих уровней одновременно с проведением реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет.


        В то же время Госналогслужба России действовала в другом направлении, пытаясь урегулировать данный вопрос в рамках законодательства. Поскольку действие ст. 69 Федерального закона “О федеральном бюджете на 1997 год” распространялось на задолженность организаций, сложившуюся на начало прошлого года, реализация норм по реструктуризации задолженности организаций в текущем году возможна только при внесении в законопроект “О федеральном бюджете на 1998 год” аналогичной статьи. Госналогслужба России в ноябре прошлого года и январе сего года внесла свои предложения по проекту редакции данной статьи для внесения в проект Федерального закона “О федеральном бюджете на 1998 год”, принятый Государственной Думой в двух чтениях.


        Отсутствие законодательных норм, регулирующих процесс реструктуризации задолженности по платежам в бюджеты и страховым взносам в государственные внебюджетные фонды, приводит к тому, что отраслевые министерства и ведомства разрабатывают нормативные документы по реструктуризации указанной задолженности предприятий своих отраслей.


        Принято постановление Правительства РФ от 29.12.97 № 1654 “О мерах по погашению задолженности железных дорог по платежам в федеральный бюджет”. Разработан проект Закона о реструктуризации угольной промышленности. Минсельхозпродом России подготовлен проект Указа Президента Российской Федерации “О финансовом оздоровлении и реформировании неплатежеспособных сельскохозяйственных организаций”, предусматривающий осуществление реструктуризации задолженности организаций перед федеральным бюджетом и внебюджетными фондами с учетом особенностей сельскохозяйственных производств.


        Неудовлетворительное состояние расчетов между хозяйствующими субъектами, рост задолженности во все уровни бюджетов, огромная сумма неуплаченных штрафных санкций,  превышающая порой в два раза сумму недоимки по платежам в бюджет, побудили органы исполнительной власти субъектов федерации Республики Удмуртия, города Москвы, Кировской, Тульской, Воронежской, Мурманской, Архангельской, Свердловской областей и других направить свои предложения по реструктуризации задолженности предприятий, расположенных на их территориях, по платежам в бюджеты и по освобождению организаций от уплаты штрафов и пени, начисленных на данную задолженность, в Правительство РФ.


        Очевидно, что отраслевой подход в решении проблемы реструктуризации задолженности по налоговым платежам в бюджеты и страховым взносам во внебюджетные фонды не обоснован.


        Учитывая актуальность проблемы реструктуризации задолженности организаций по налоговым платежам, Госналогслужба России разработала в инициативном порядке проект Федерального закона “О реструктуризации задолженности организаций по обязательным платежам в бюджеты”, который рассмотрен на заседании Совета Государственной Дума 13 января 1998 года (протокол № 115) и направлен президенту Российской Федерации, в комитеты, комиссию Государственной Думы, Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации, в Правительство РФ для подготовки заключения. Проект включает различные способы реструктуризации задолженности по обязательным платежам в бюджеты, которые носят принудительный характер.


        Одновременно Государственная Дума приняла в первом чтении Федеральный закон “О реструктуризации задолженности организаций по обязательным платежам”, внесенный Комитетом по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности Государственной Думы (постановление Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации от 14.01.98 № 2093-II ГД). Заинтересованные министерства и ведомства, в том числе Госналогслужба России во главе с Минфином России, готовят поправки к данному законопроекту.


        В случае принятия закона будет обеспечено правовое регулирование вопросов реструктуризации задолженности по обязательным платежам организаций во все уровни бюджетов и внебюджетных фондов независимо от отраслевой и территориальной принадлежности организаций-неплательщиков.