Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

О повышении роли ресурсных платежей

     

О повышении роли ресурсных платежей


И.К. Выскребенцев,
государственный советник
налоговой службы II ранга


        Правительство РФ разработало и одобрило проект Концепции государственной политики в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, предусматривающей повышение удельного веса ресурсных налогов в общей сумме всех налоговых поступлений в бюджет.


        На первом этапе экономических реформ основные преобразования в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов были связаны с формированием органов управления природными ресурсами и охраны окружающей среды, созданием основ нормативно-правовой базы, осуществлением перехода от административных к рыночным методам регулирования природопользования. Были приняты базовые законы в области природопользования, охраны окружающей среды, создана система федеральных и территориальных органов управления природными ресурсами и охраны окружающей среды с концентрацией их усилий на регулирующих функциях и освобождении от выполнения хозяйственных функций, сформировался в основном предпринимательский сектор в сфере природопользования.


        Однако кризисное состояние экономики и отсутствие единых подходов к осуществлению государственной политики в сфере природопользования, недостаточный учет как особенностей, так и общих проблем различных видов природных ресурсов в части их воспроизводства, использования и охраны привели к тому, что отрасли природно-ресурсного блока входят во второй этап экономических реформ с различной подготовленностью к рыночным условиям.


        Особенностью природно-ресурсного потенциала России является его крупномасштабность и комплексность.


        Природные ресурсы России (земельные, водные, минеральные, биологические, а также рекреационные) вносят существенный вклад в обеспечение стратегической безопасности страны, позволяют обеспечить потребности экономики, в том числе поддерживать высокий уровень экспорта минерально-сырьевой продукции.


        Развитие мировой экономики сопровождается прогрессивным ростом объемов используемых природных ресурсов. Развитые страны, в которых проживает 16 % населения земного шара, добывают в стоимостном выражении около 35 % и потребляют 52 % добываемого в мире минерального сырья. В России  минерально-сырьевая продукция составляет около 65 % общего объема экспорта.


        По прогнозу Международного энергетического агентства к 2010 году потребление первичных энергоносителей в мире увеличится на 47-66 %, суммарная доля нефти, газа и угля в энергетике составит около 90 %. В связи с этим экспортные возможности России в секторе топливно-энергетических ресурсов расширятся.


        Развитие природно-сырьевой базы России и ее эффективное использование являются в ближайшие 10-15 лет главным фактором роста экономики. Этот мощный экономический и геополитический рычаг может быть эффективно использован для создания финансовой и технической базы подъема наукоемких отраслей экономики, значительного сокращения импорта высокотехнологической продукции и товаров широкого потребления.


        Наличие крупного природно-ресурсного потенциала позволит России занять особое место среди индустриальных стран. Ресурсный потенциал станет при его эффективном использовании одним из важнейших условий устойчивого вхождения России в мировую экономику.


        В настоящее время сфера природопользования регулируется многими законодательными актами Российской Федерации, принятыми в 1991-1997 годах. Для обеспечения их реализации Правительство РФ приняло около 200 постановлений и распоряжений. Современная система законодательных и нормативных актов по отдельным видам природных ресурсов складывалась под влиянием объективных причин в условиях сложившейся ведомственной системы управления природными ресурсами.


        Одним из главных факторов реализации природно-ресурсной политики государства является экономический механизм природопользования, который включает учет и социально-экономическую оценку природных ресурсов, платежи (налоги) за пользование природными ресурсами, стимулирование рационального природопользования, финансовое обеспечение работ по охране и воспроизводству природных ресурсов, осуществление инвестиционной политики.


        Важнейшим компонентом экономического механизма природопользования являются платежи за пользование природными ресурсами. Действующим законодательством сформирована правовая основа для установления платы за пользование недрами, лесами, водой, землей и другими видами природных ресурсов на основе рентного подхода, как это определено для недр, или фиксированных платежей. Поступающие платежи (налоги) распределяются между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Федерации в пропорциях, установленных природно-ресурсными законами.


        Постепенное увеличение доли платежей в доходной части бюджета за природные ресурсы станет важнейшей составляющей перестройки налоговой системы и позволит обеспечить повышение уровня финансирования программ и мероприятий по воспроизводству и охране природных ресурсов. Принципиальные подходы к реформированию системы платного природопользования должны быть отражены в общем законодательстве о природопользовании, а налоги и платежи за пользование природными ресурсами войдут в единую систему налогов.


        В настоящее время платежи за природопользование регламентируются законами “О недрах”, “О плате за землю”, “Об акцизах”, “Основами лесного законодательства”, “Об охране окружающей природной среды” и др.


        В развитие этих основополагающих законов дополнительно принят ряд законов и указов, более десяти постановлений Правительства РФ, издано семь инструкций по уплате налогов, методические пособия и ряд обобщающих опыт работы налоговых инспекций писем и рекомендаций.


        Кроме того, приняты законы “О континентальном шельфе Российской Федерации”, “О соглашениях о разделе продукции”, “О животном мире”, “Водный кодекс Российской Федерации”, “Лесной кодекс Российской Федерации”, которыми дополнительно установлено 12 видов новых платежей.


        Для реализации указанных Законов Правительство РФ утвердило перечни необходимых к разработке дополнительных законов и постановлений.


        В процессе подготовки находятся Законы РФ “О перечне участков недр и месторождений, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции”, “Об охране атмосферы”, “Об отходах производства и потребления”, "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “Об охране окружающей среды”" и другие, в которых затрагивается система платежей за природопользование.


        Из года в год повышается доля ресурсных платежей в доходной части федерального бюджета, что видно из следующих данных:     
     

  
 

1994 -факт

1995 -факт

1996 -факт

11 мес. 1997 -ф.

Поступление ресурсных платежей (трлн руб.)

4,0

21,7

44,6

42,3

Их удельный вес в общей сумме доходов федерального бюджета (%)  

8,0

14,3

21,0

21,0


        Ресурсные платежи сложны и специфичны; каждый их вид: платежи при пользовании недрами, землей, лесными и водными ресурсами, животным миром, - разделяется на отдельные блоки.


        По платежам при пользовании недрами свыше 60 % поступлений составляют акцизы на нефть, включая газовый конденсат и природный газ. Эти виды платежей устанавливаются на углеводороды, добываемые из месторождений с относительно лучшими горно-геологическими и экономико-географическими характеристиками, и по своей природе являются рентными платежами, что коренным образом отличает их от других видов акцизов, например, акцизов на алкогольную продукцию.


        1. С введением платы за землю с 1992 года наметился определенный прогресс в учете и рациональном использовании земель, проведен учет пользователей земель-плательщиков земельного налога и арендной платы. Земельные комитеты ежегодно представляют налоговым органам списки собственников, владельцев, пользователей землей и при появлении изменений ежемесячно обеспечивают новыми данными налоговые инспекции. В связи с платностью земель и ежегодным увеличением ставок предприятия и организации (особенно в городах) стали считать потребность данного ресурса для своего производства. Есть примеры отказа предприятий от излишних земельных площадей. За последние годы значительно возросла собираемая в бюджеты различных уровней сумма платы за землю, что видно из следующих данных:     
     

  
 

1994 -отчет

1995 -отчет

1996 -отчет

11 месяцев 1997 -отчет

Поступление платы за землю в консолидированный бюджет (млрд руб.)  

1650,8

3316,6

5353,6

7566,3

в том числе федеральный бюджет  

112,9

187,6

455,4

820,7


        Как показывают отчетные данные, доля сборов земельного налога в общей сумме налогов незначительна и составляет менее 1 процента.


        2. На первом этапе реализации Концепции государственной политики в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов значительно увеличивается роль платного природопользования. В связи с этим возникает необходимость укрепления данного участка работы в системе налоговых органов как в центральном аппарате Госналогслужбы России, так и на местах.


        3. В проекте Концепции нашли дальнейшее отражение вопросы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства водных, лесных ресурсов, повышения их экологического и ресурсного потенциала, заложенные в основе водного, лесного и природоохранного законодательств. Значительно усиливается роль экономического воздействия государства на процессы, приводящие к сокращению ресурсных богатств страны, нанесению невосполнимого ущерба окружающей природной среде.


        Водным кодексом Российской Федерации от 16.11.95 № 167-ФЗ предусмотрено введение системы платежей, связанных с пользованием водными объектами, с направлением 40 % этих платежей в доходы федерального бюджета.


        Для обеспечения правового механизма взимания указанных платежей с участием Госналогслужбы России разработаны проекты следующих нормативных актов:


        - Федеральный закон “О водном налоге”, который принят 20 ноября 1997 года Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении и готовится к рассмотрению во втором чтении:


        - Федеральный закон "О внесении изменений в Закон РФ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”". Внесен в Государственную Думу письмом Правительства РФ от 15.09.97 № 3355п-п1;


        4. Федеральным законом от 10.01.97 № 12-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об акцизах”" Правительству РФ поручено разработать и утвердить в трехмесячный срок со дня вступления в силу указанного Закона методику дифференциации ставок акциза на нефть, включая газовый конденсат, по отдельным месторождениям в зависимости от их горно-геологических и экономико-географических условий. Однако Минтопэнерго России, Минфин России и другие заинтересованные министерства и ведомства затянули эту работу и не представили в Правительство РФ предложения по указанной методике. Акцизы на нефть взимаются по ставкам, дифференцированным по нефтедобывающим предприятиям, в результате чего разработка отдельных месторождений является нерентабельной, а в других случаях происходит недобор платежей.


        Для устранения возникших диспропорций во взимании акцизов на нефть следует ускорить разработку методики дифференциации ставок акциза на нефть.


        5. Практика налогообложения показывает, что отдельные недропользователи ведут добычу минерального сырья без лицензий на пользование недрами и, таким образом, не в полной мере платят налоги. По нашему мнению, в указанной Концепции и в разрабатываемом налоговом законодательстве следует также выработать положение, предусматривающее взимание платежей за безлицензионное пользование природными ресурсами в максимальных размерах.


        6. Первостепенное значение в системе платежей за лесные ресурсы придается вопросу установления их обоснованных ставок.


        Постановлением Правительства РФ от 19.09.97 № 1199 утверждены минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню. Указанные ставки доведены до налоговых органов по субъектам Российской Федерации письмом Госналогслужбы России от 10.10.97 № ВЗ-6-04/720.


        В настоящее время разрабатывается Порядок исчисления и внесения в бюджет платы за древесину, отпускаемую на корню, с учетом применения указанных минимальных ставок.


        7. Требует объективного и взвешенного рассмотрения вопрос о налоговых льготах при пользовании лесными ресурсами. В частности, предусмотренные ст. 107 Лесного кодекса льготы участникам войны, инвалидам, пенсионерам и другим категориям граждан не нашли отражения в разделе “Лесной налог” проекта Налогового кодекса Российской Федерации.


        По нашему мнению, вопрос о целесообразности сохранения указанных льгот необходимо тщательно проработать при подготовке уточненной редакции Налогового кодекса.


        В связи с тем, что в Лесном кодексе не содержится четкой нормы по порядку зачисления сумм материальной ответственности за лесонарушения (неустойки и взыскания за ущерб), считаем целесообразным в нормативном акте, подготавливаемом Федеральной службой лесного хозяйства Российской Федерации и регулирующем этот вопрос, предусмотреть поступление части этих сумм в бюджет. Действующий в настоящее время порядок взыскания указанных платежей зачастую позволяет добиваться по ним значительных поступлений как в бюджет, так и на счета местных органов управления лесным хозяйством.


        По нашему мнению, следует ускорить принятие Законов РФ “Об исключительной экономической зоне” и “О рыболовстве”, в связи с чем увеличится ответственность за незаконную деятельность в экономической зоне и незаконный вывоз морепродуктов, а Минсельхозпроду России совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами ускорить разработку порядка взимания платы за пользование объектами животного мира с конкретными предложениями по минимальным и максимальным ставкам. Необходимо обеспечить правовую, организационную и экономическую базу пресечения бесконтрольного вылова и экспорта морепродуктов, что позволит значительно увеличить налоговые поступления.


        Многие основные положения Концепции государственной политики в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов учтены при подготовке проекта Налогового кодекса Российской Федерации, а отдельные положения будут уточнены при его доработке.