Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

“При всяких сборах благорассуждать”

  

“При всяких сборах благорассуждать”


М. Буланже,
историк


        С момента воцарения на российском престоле Петра I более других донимал вопрос, воистину ставший idee fixe (навязчивой мыслью): где взять денег? Бесконечные военные затеи царя требовали все новых и новых материальных средств, однако финансовые запасы казны таяли со скоростью, пропорциональной эскалации боевых действий. Финансовая система огромной страны была настолько архаичной, что совершенно не соответствовала новаторским устремлениям самодержца. Налоговыми сборами со времен Московского государства по традиции одновременно ведали несколько учреждений-приказов, что, конечно же, только дезорганизовывало деятельность правительства по добыванию доходов.


        Петр хорошо понимал необходимость реформирования всей финансовой системы, включая организацию податного дела. Он остро нуждался в создании надежных и эффективно работающих налоговых органов, способных соответствовать целям и задачам податной политики царя-реформатора. Но только одержав свои главные военные победы, Петр решил ввести в своем государстве “порядочное” и “регулярное” налоговое управление. Образцы для подражания он берет там же, где почерпнул идеи и знания для переустройства своей армии и флота, то есть на Западе.


Когда финансы поют романсы


        Некто Френсис Ли составил и подал Петру предложения “о правильной организации его правительства”, в которых наметил учредить семь комитетов или коллегий. Государь извлек из проекта иностранца полезные элементы и к 1701 году выделил из приказа Большой казны (главного финансового учреждения в правительстве отца Петра I, царя Алексея Михайловича, - прим. М.Б.) новое ведомство, сдвинувшее Большую казну с первого места в вопросах налогообложения. Этим учреждением стала Бурмистерская палата или Ратуша.


        Образование Ратуши подорвало основы приказной системы государственного хозяйства, но с ее учреждением не связано создание каких-либо новых источников доходов. Впрочем, не был ликвидирован ни один из прежних источников. Все перемены свелись только к некоторым перемещениям мест взимания сборов, а также к изменениям в области налоговой администрации.


        В первые годы после учреждения Ратуши ее средства расходовались довольно беспорядочно. В 1703 году, например, были израсходованы не только текущие поступления, но и оборотный капитал, то есть деньги, которые употреблялись обычно на заготовку казенного вина. После тщетной попытки ликвидировать бюджетный дефицит Ратуши Петр I направил в нее своего человека - обер-инспектора Курбатова с задачей увеличить доход, коль не удается сократить расход. Деятельность командированного привела к положительному результату: доход Ратуши несколько увеличился. Но едва успел появиться этот “прибор”, как он тотчас ушел на различные нужды государства. Таким образом вновь рухнула главная опора бюджета.


        Начались метания из стороны в сторону, чтобы хоть где-то достать деньги на бесконечные войны и государственные преобразования. По свидетельству современника, “когда царю необходимы деньги для армии, его министры готовы предпочесть действительным и постоянным выгодам страны какой угодно ничтожный, но только наличный доход”. Для достижения этой цели правительство прибегает к самой непосредственной, так сказать, сырой форме государственного хозяйства: открыто выходит из рамок существовавшей в то время финансовой системы.


        Подобный подход к управлению финансами складывался уже тогда, когда наряду с уничтожением старых областных возникали новые военные приказы. В начале этого процесса Петр стягивал к одному полюсу (для выполнения военных задач) весь государственный расход, нимало не интересуясь тем, что происходит на другом полюсе - в доходной части бюджета. Пока не было отказов на беспрестанные требования царя дать денег, Петра вполне устраивал сложившийся порядок взимания налогов. Но когда оказалось, что для покрытия самых ничтожных новых расходов нужно придумывать и новые доходы, Петр пришел к выводу о том, что необходимо иметь в своем распоряжении суммы, независимые от текущего расхода действующей финансовой системы. Такие суммы царь-реформатор получил в оброчных сборах, в соляной выручке, в прямых переводах русских товаров за границу. Эти средства и стали зерном нового бюджета. Его дефицит правительство покрыло новым налогом, разделив сумму дефицита на число податных дворов в государстве. Таковыми были смысл и метод финансовой реорганизации на первом этапе петровских преобразований.


Реформа под барабанный бой


        Организация местной губернской власти в 1708-1711 годах с военно-финансовой компетенцией не мешала военной централизации, но разрушала централизацию финансовую. Первой начала быстро терять свое значение Ратуша. “Господин Курбатов, - писал Петр своему ставленнику, - а что напоминаешь, что в разных руках не будет лучше, о том уже мы довольно рассуждали и нынешнего порядка не нашли хуже, где каждому Курчанину близ двадцати отписей (то есть квитанций об уплате податей. - Прим. автора) надлежит взять. человеку трудно за очи все разуметь и править”.


        В глазах Петра новое устройство должно было иметь двойственное значение. Во-первых, децентрализация налоговой администрации столицы вела к сосредоточению налоговых органов в областях, что прекращало дробление губернских податных учреждений, усилившееся с концентрацией отдельных сборов. Во-вторых, приближая налоговую администрацию к местам взимания податей, новый порядок облегчал личное наблюдение за сборами, возлагая это наблюдение на доверенных и надежных людей, смягчая таким образом изъяны “заочного правления”.


        В письме Курбатову Петр умолчал только о том, что само собой подразумевалось: объединение различных налоговых платежей под крышей одного местного ведомства, усиленный податный контроль губернской власти преследовали одну-единственную цель - скорейшее направление государственных доходов на покрытие военных расходов.


        Говоря о реформе налоговой системы в 1708-1711 годах, нельзя не принимать во внимание и чисто психологический фактор. Дело в том, что ко времени образования губерний Петр не имел постоянной резиденции. Старая столица переставала быть ею, Санкт-Петербург еще не сделался столицей. Этот переходный момент характеризуется совершенным равнодушием царя к судьбе центральных учреждений. Конечно, равнодушие это только до известной степени выражает индивидуальное настроение законодателя. Объективно в нем можно увидеть следствие того антагонизма, который существовал между задачами финансовой стабильности государства и милитаризацией его практической действительности. Или то, или другое, или центральные учреждения, или областные - именно так, без полутонов и альтернатив ставился вопрос историей русских налоговых ведомств в первой четверти XVIII века. В таком виде получил Петр I эту проблему в наследство и действиями своими выразил тождество собственных взглядов со старой постановкой дела.


        “Ничего нет лучше “единособранного правления”, единства центральной администрации”, - твердил обер-инспектор Ратуши Курбатов. “Ничего нет хуже отсутствия этого единства в областной администрации”, - возражал ему Петр. “Ничего нет легче, - сказал бы современный специалист по налоговому праву, - чем примирить выгоды того и другого единства, вовсе не исключающие друг друга”. Специалист будет, конечно, прав, но и Петр был прав по-своему: прав, по крайней мере, в том смысле, что при существовавшей в начале его царствования узковедомственной приказной системе сбора податей, совместить ее с рациональной организацией работы местных учреждений было невозможно.


Креатурам в советниках не ходить


        В начале 1712 года Петр изучает предложение об учреждении коммерц-коллегиума и ревизион-комиссиона. По проекту ревизион-комиссион - это пересмотрительное ведомство - приказ, “который бы во всем государстве на вся годи все приходы и расходы свыше всех приказов считать мог подробно, ибо, оттого что в приходах и расходах не всюду счет бывает, к воровству много случай дает; и надлежит в таких делах президентом знатному и весьма верному быть, и в чем на кого о каких неисправностях донесено будет, надлежит в оном же приказе разыскивать”.


        План создания ревизион-комиссиона остался лишь на бумаге, но он утвердил Петра в намерении провести реформу финансового управления с непременной реорганизацией податных структур. Однако решившись уже в 1715 году ввести новые центральные учреждения, Петр не спешил с преобразованиями. Лишь в октябре 1717 года, вернувшись из-за границы, государь решительно ускорил переустройство центрального управления. С этой целью он приступил к созданию коллегий, ставших прообразом будущих министерств. На их “сочинение” и собирание нужных “ведомостей” отводился годичный срок, в течение которого велено было “в дела не вступаться”.


        По штатам коллегий каждой полагались следующие должности: русские - президент, вице-президент (русский или иноземец), 4 коллегии советника, 4 коллегии асессора, 1 секретарь, 1 нотарий, 1 актуарий, 1 регистратор, 1 переводчик, подъячие трех статей; иноземцы - 1 советник или асессор, 1 секретарь. “Начать надлежит, - гласил указ Петра, - всем президентам с нового года сочинять свои коллегии, и ведомости отовсюду брать, а в дела не вступаться до 1719 года, а с будущаго году конечно зачать свои коллегии управлять”... “Президентам, которые ныне не в сенате, сидеть в сенате с будущаго 1718 году”. Тогда же дан был указ президентам коллегий, чтобы они советников и асессоров подбирали не из своих родственников и не “собственных креатур”. На каждое место предлагалось выбрать по два или три кандидата и потом представить их в собрание всех коллегий и выбирать “балатиром”, то есть баллотировкой шарами.


        Созданием коллегий заполнился тот огромный пробел в государственных учреждениях, из-за которого верховное ведомство страны - сенат - погрязло в разборе мелких дел, поступавших сюда из всех губернских центров и от частных лиц. Теперь все дела стали разбиваться по коллегиям, и сенат получил возможность позаботиться о том, чтобы ограничить свою деятельность лишь общими вопросами государственного управления, а также руководством и решением только важнейших и чрезвычайных проблем.


Хорошая практика выше политики


        В 1719 году были составлены и утверждены Петром регламенты двух финансовых коллегий: камер-коллегии и штатс-контор-коллегии. Еще раньше царским указом от 15 декабря 1717 году были назначены руководители этих ведомств: президентом камер-коллегии стал князь Дмитрий Голицин, а штатс-контор-коллегии - Мусин-Пушкин. Позже была образована ревизион-коллегия, президентом которой Петр назначил князя Якова Долгорукова.


        По регламенту штатс-конторы на нее возлагался надзор за всеми государственными расходами. В этой коллегии должны были составляться штаты государственных расходов по следующим разделам: 1) двор; 2) кабинетная сумма (личная государева), расход которой “никому ведать не надлежит”; 3) штат коллегий; 4) штат всех высших и низших судов; 5) гвардия и пехота; 6) кавалерия; 7) артиллерия; 8) фортификация (крепости); 9) генералитет; 10) адмиралтейство; 11) губернское или провинциальное управление; 12) церковь, просвещение, благотворительность; 13) общественные постройки; 14) медицина; 15) дипломатия. Составив по этим разделам смету, штатс-контора вычисляла, какой расход придется по всем разделам на каждую провинцию, и сравнивала этот расход с доходами провинции, отмечая при этом, какие средства останутся или каких сумм не хватит. Недостаток сбора в одной провинции штатс-контора покрывала излишками бюджетных средств из другой. Все излишки по сравнению со сметой из провинций должны были присылаться в Санкт-Петербург в главную казенную палату. Из наличности этой центральной кассы штатс-контора ассигновала деньги на те нужды двора, сената, коллегий и других главных учреждений, которые “в государственной окладной книге обретаются”. Если же возникали расходы непредусмотренные, то деньги на них казна могла выдать только по именному указу государя или по сенатскому указу.


        Краткая выписка всего дохода и расхода в двух столбцах на одном листе предоставлялась государю. Утвержденные по этой выписке царем штаты в январе каждого года рассылались губернаторам и воеводам, которые и расходовали из собираемых сумм столько и в том порядке, как сказано было в росписи, да и то лишь из окладных доходов. Из неокладных доходов они имели право брать деньги только тогда, когда “случайная нужда требует”. Штатс-контора составляла росписи расходов на все провинции в государстве. Воеводы и губернаторы по указанию, данному штатс-конторой, расписывали расходы каждый своей провинции. Этим их функции и предел компетенции ограничивались.


        Доход, состоявший из различных сборов в бюджет, собирали особые чиновники - камериры, которые непосредственно находились в ведении камер-коллегии, так же как и казначей-рентмейстеры, которым камериры сдавали на хранение собранные деньги для передачи в подведомственные камер-коллегии рентереи - казначейства.


        Обязанность камер-коллегии, начавшей свою деятельность по царскому указу 11 декабря 1719 года, состояла в том, чтобы “надзирать и управлять над окладными и неокладными приходи”. Камер-коллегия собирала сведения относительно общего состояния государственного хозяйства, пересматривала оклады податей и т.п. Камер-коллегия делилась на “три экономственныя контори, из которых каждая третью долю губерний и провинций государства, с приходящими оттуда книгами и счетами, також и все отправления ведает”. Затем в ведении камер-коллегии находилась “гражданская счетная контора”, занимавшаяся всеми делами относительно штатов гражданских учреждений. Значение “пошлинной и акцизной конторы”, также бывшей в подчинении камер-коллегии, ясно из самого ее названия. В составе камер-коллегии находились, наконец, инспектор камер-архива, директор и инспектор над межевиками, комиссар подрядных дел и провиантмейстер. Камер-коллегия находилась в постоянном и тесном общении со штатс-контор-коллегией, откуда получала штаты расходов, извещения о промедлениях в поступлении сборов, о затруднениях в покрытии тех или иных расходов и т.п.


        С мануфактур-коллегией камер-коллегия сносилась на предмет “наложения пошлин на мануфактуры”, с коммерц-коллегией - по поводу обложения пошлинами товаров, предназначенных к вывозу. В прямом подчинении камер-коллегии находилась, в сущности, вся областная администрация.


        Помимо всего этого коллегия должна была “расходам и сборам известное число положить”, а также “при всяких сборах благорассуждать и вящим прилежанием и осторожностью смотреть”, чтобы все окладные земские подати были определены “по состоянию натуры... и по другим потребным резонам”.


        К числу финансово-налоговых коллегий принадлежали ревизион-коллегия и отчасти мануфактур- и коммерц-коллегии, которые сносились с камер-коллегией относительно устройства таможен и т.п.


        Изложенное в довольно-таки общих чертах устройство высшего налогового управления на практике оставляло желать много лучшего, и сведущие люди говорили, что тяготы податного бремени зависят не столько от количества и размера сборов, сколько от малоквалифицированной постановки налогового дела. “Общая инструкция камер-коллегии, - жаловался современник, - не дает надлежащего представления о камерных делах, об их различии по качеству, природе, свойствам; она не указывает никакого метода, в каком порядке и каким образом приниматься за них, трактовать, регулировать, выполнять их, за что браться прежде, за что позже, за что одновременно, за что врознь; в ней нет никаких указаний о надлежащем канцелярском порядке, которому должны следовать в отправлении своей должности камерные чиновники от высшего до низшего; одним словом, ничего, что должна заключать в себе всякая инструкция, в ней нет; некоторые отделы химеричны, и все так перепутано, что ни один пункт не стоит на своем естественном месте...”


        Дошло, наконец, до того, что дела, специально относящиеся к камере и к ее ведомству, были переданы в непосредственное заведование различным другим коллегиям, а от камеры отняты, так что в результате камер-коллегия стала специальным учреждением по организации сбора только некоторых доходов и податей. Например, подушная подать - важнейшая и объемнейшая среди остальных - находилась в ведении военной коллегии; морские пошлины и некоторые важные доходы с государственных имуществ - у коммерц-коллегии; гербовая бумага - у мануфактур-коллегии.


        Благодаря всему этому хаосу камер-коллегия не знала точного количества и названий государственных доходов. Отчетность отсутствовала полностью: за пять лет не было закончено ни одного отчета, тогда как эта работа - одно из важнейших направлений в деятельности центрального налогового органа. Следствием всего перечисленного стала значительная утайка государственных податей разными крупными и мелкими чинами. Не делая своего прямого дела, камер-коллегия, тем не менее, была занята обширной перепиской.


        “При теперешнем устройстве коллегии, - говорил идейный отец ее создания, консультант Петра, экономист и специалист по государственному праву Фик, - она почти ничего не может делать, как выполнять многочисленные входящие распоряжения и класть резолюции на множество рапортов, доношений и челобитных. А о том, как улучшить разоренное хозяйство и финансы страны и поднять благосостояние подданных, коллегии совсем некогда думать”.


        Итак, создание коллегий само по себе еще не выводило государство на новый качественный уровень взимания платежей в бюджет. Требовались достоверные сведения - “ведомости” - из губерний и центральных учреждений. Распоряжения об этом были сделаны и повторены еще в 1718 году. Однако распоряжения эти были проигнорированы. В марте 1719 года после еще одного повторительного указа сенат употребил принудительную меру: в губернии были посланы гвардейские офицеры с приказанием “непрестанно докучать” губернаторам, а за неповиновение “ковать за ноги и на шеи положить цепи”. И тем не менее прошел 1719 год, а ведомости так и не были доставлены. При этих обстоятельствах камер-коллегия слагала с себя ответственность за состояние налоговых платежей в государственный бюджет.


        Не получая ведомостей и не имея возможности составлять общие отчеты, камер- и штатс-коллегии тормозили тем самым контрольную деятельность ревизион-коллегии и сената в целом. Эти обстоятельства вызвали к жизни важный указ от 7 июля 1721 года, согласно которому надлежало из всех коллегий и канцелярий направлять сведения непосредственно в сенат. Таким образом, становилась ненужной ревизион-коллегия, а два других финансовых органа превращались из самостоятельных ведомств в исполнительные придатки сената. В целом реформа налоговой системы, включая введение подушной подати, наиболее прогрессивной и эффективной для того времени, стала давать положительные результаты только после смерти первого русского императора.