Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Бюджетно-правовая ответственность

       

Бюджетно-правовая ответственность


Р.Е. Артюхин,
ведущий специалист Главного управления
Федерального казначейства Минфина России


Общие положения


        Под бюджетно-правовой ответственностью, которая реализуется управомоченными органами государственной власти (органами местного самоуправления), понимается имущественная ответственность, наступающая за нарушение бюджетно-правовых норм в сфере бюджетно-правовых отношений.


        Бюджетно-правовая ответственность, так же как и иные виды ответственности, осуществляется в виде санкций, особенность которых состоит в том, что меры ответственности применяются преимущественно в несудебном порядке.


        Нормы, определяющие бюджетно-правовую ответственность, содержатся в правовых актах, регламентирующих бюджетное устройство и бюджетный процесс в Российской Федерации, среди которых выделяются акты, устанавливающие ответственность за нарушение отношений в сфере исполнения бюджета соответствующего уровня. Ввиду трехзвенной структуры бюджетной системы Российской Федерации нормы, определяющие бюджетно-правовую ответственность, содержатся не только в правовых актах федерального уровня, но и в правовых актах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и могут иметь ограниченные по территории пределы действия.


        Бюджетно-правовую ответственность могут нести, кроме предприятий, учреждений, организаций - получателей средств бюджета соответствующего уровня, банки и иные кредитные организации, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Субъектом бюджетно-правовой ответственности может стать в настоящее время и финансовый орган, который исполняет бюджет.


        Бюджетно-правовая ответственность применяется управомоченными органами государственного финансового контроля, к которым относятся Счетная палата Российской Федерации, ЦБ РФ, Минфин России (Главное управление Федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление), Госналогслужба России, ГТК России, Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти.


        Нормы, определяющие бюджетно-правовую ответственность, могут быть классифицированы согласно основным направлениям государственного финансового контроля, к которым на основании Указа Президента Российской Федерации от 25.07.96 № 1095 “О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации” можно отнести:


        во-первых, контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации и иные федеральные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование дефицита федерального бюджета;


        во-вторых, контроль за своевременным финансированием расходов, прежде всего выделяемых на социальную сферу, по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда (денежное довольствие), выплату пенсий, стипендий, пособий и другие социальные выплаты.


        Основанием для применения норм, определяющих бюджетно-правовую ответственность, служит совершение бюджетных правонарушений, к которым в соответствии с действующими федеральными правовыми актами относятся:


        а) нецелевое использование средств, которые выделены из федерального бюджета;


        б) несвоевременный возврат средств федерального бюджета, которые предоставлены на возвратной основе;


        в) просрочка уплаты процентов за пользование средствами федерального бюджета;


        г) несвоевременное исполнение банками платежных документов на перечисление и зачисление средств в доход федерального бюджета либо средств из федерального бюджета на счета получателей;


        д) нарушение субъектами Российской Федерации установленного федеральным законодательством порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет;


        е) неперечисление или неполное перечислением средств на содержание Счетной палаты Российской Федерации;


        ж) непредставление бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием средств федерального бюджета.


        К мерам бюджетно-правовой ответственности относятся следующие санкции:


        а) взыскание штрафов, пени, которые предусмотрены нормативными актами;


        б) приостановление выдачи средств из федерального бюджета;


        в) сокращение объема выдаваемых из федерального бюджета средств;


        г) прекращение предоставления средств федерального бюджета;


        д) регулирование размеров предоставляемых кредитных ресурсов и наличной денежной массы за счет эмиссии Банка России;


        е) приостановление операций по бюджетным счетам, запрет на расходование средств;


        ж) взыскание денежных средств с целью устранения правонарушения.


        Указом Президента Российской Федерации от 25.07.96 № 1095 “О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации” введен еще один вид бюджетно-правовой санкции - возмещение доходов, полученных от незаконного или нецелевого использования средств федерального бюджета, по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления нарушения. Если правонарушитель не возместил в добровольном порядке полученный доход, санкция может быть наложена только по решению суда, поскольку бесспорный порядок ее применения действующим законодательством не предусмотрен.


        Взыскание штрафов и пеней за правонарушения, связанные с бюджетными средствами, производится в бесспорном порядке, хотя в самих нормативных актах, устанавливающих эти виды санкций, прямо об этом не говорится. Например, федеральными законами о федеральном бюджете начиная с 1995 года предусмотрены штрафы (пени) за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, за несвоевременную уплату процентов по ним, а также за нецелевое использование.


        Основанием для бесспорного взыскания сумм этих санкций служат положения п. 9 ст. 7 Закона РФ “О Государственной налоговой службе РСФСР”, дающие право налоговым органам взыскивать в бесспорном порядке суммы санкций, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. Таковыми как раз и являются штрафные санкции (штрафы, пени), устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете.


        Вышеназванные санкции применяются для того, чтобы побудить субъекта ответственности прекратить совершение правонарушения, хотя их применение не влечет автоматически его прекращение. К этой группе мер ответственности относятся санкции, связанные с утратой имущества для нарушителя (взыскание штрафов, пеней, возмещение доходов от нецелевого использования бюджетных средств), и санкции, связанные с ограничением прав бюджетного правонарушителя в отношении использования или получения имущества (приостановление, ограничение, прекращение финансирования, приостановление операций по счетам).


        Восстановительный характер носят бюджетно-правовые санкции, реализация которых устраняет правонарушение, восстанавливает правопорядок. К ним можно отнести взыскание сумм нецелевого использования средств бюджета, взыскание задолженности по предоставленным на возвратной основе средствам федерального бюджета и процентам по ним, взыскание неперечисленных или неполностью перечисленных сумм причитающегося финансирования. К этому виду мер ответственности можно отнести и бюджетно-правовую санкцию, предусмотренную п. 59 инструкции Госбанка СССР от 26.11.84 № 27 по кассовому исполнению Государственного бюджета СССР, заключающуюся в бесспорном взыскании с расчетных или текущих счетов по внебюджетным средствам сумм ассигнований на незаконное повышение ставок заработной платы и завышенных ассигнований на содержание аппарата управления.


        Необходимо отметить, что хотя п. 59 инструкции Госбанка СССР № 27 не отменен, применяться он не может, поскольку указанная санкция была первоначально установлена постановлением Совнаркома СССР от 19.03.41 № 599 “О массовом незаконном повышении заработной платы работникам административно-управленческого аппарата”. Пунктом 9 данного постановления Наркомфину СССР и его местным органам предоставлялось право “производить изъятие в союзный бюджет и соответственно в республиканские и местные бюджеты выявленных ассигнований на незаконное повышение ставок заработной платы служащим и завышенных ассигнований на административно-хозяйственные расходы”. В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 08.10.87 № 1123 постановление Совнаркома СССР признано утратившим силу с 1 января 1988 года, в связи с чем в настоящее время отсутствуют правовые основания для применения п. 59 инструкции Госбанка СССР № 27.


        Особенность бюджетно-правовой ответственности состоит в том, что она может применяться также к тем субъектам, которые не совершали бюджетных правонарушений. Например, за нарушение субъектами Российской Федерации порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет в соответствии с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 1997 год” на территории субъекта Российской Федерации может быть приостановлено финансирование из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, получателем средств по которым является организация, не совершившая правонарушения.


        Наиболее развита система норм бюджетно-правовой ответственности в сфере отношений по формированию и использованию средств федерального бюджета, что вполне объяснимо, поскольку подобная ответственность устанавливается в федеральных законах, актах Президента Российской Федерации и Правительства РФ и распространяется на субъекты, участвующие в формировании и использовании средств федерального бюджета.


Ответственность за нецелевое использование средств, выделенных из федерального бюджета


        Наиболее часто санкции применяются за нецелевое использование средств, выделенных из федерального бюджета.


        Указом Президента Российской Федерации от 08.12.92 № 1556 “О Федеральном казначействе Российской Федерации” установлена ответственность предприятий, учреждений, организаций за нецелевое использование средств, выделенных из федерального бюджета, в виде штрафа в размере учетной ставки ЦБ РФ со взысканием суммы нецелевого использования.


        Взыскание сумм штрафных санкций и суммы нецелевого использования, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 08.12.92 № 1556 “О Федеральном казначействе”, производится налоговыми органами в бесспорном порядке в трехдневный срок по представлению органов Федерального казначейства. Решение о применении санкций принимается руководителями центрального и территориальных органов Федерального казначейства.


        В отличие от действовавшего до 1996 года порядка статьей 39 Федерального закона “О федеральном бюджете на 1996 год” и статьей 38 Федерального закона “О федеральном бюджете на 1997 год” установлено, что нецелевое использование средств федерального бюджета служит основанием для взимания в бесспорном порядке штрафа в размере двойной действующей учетной ставки ЦБ РФ.


        Задолженность по суммам нецелевого использования, подлежащим внесению в бюджет, может погашаться посредством их зачета в счет последующего финансирования, производимого органами Федерального казначейства с уведомлением отраслевых министерств (ведомств) и соответствующего Департамента Минфина России в порядке, установленном письмом Минфина России от 04.10.95 № 3-Е1-5 “О применении штрафных санкций за нецелевое использование средств федерального бюджета”.


        Другими видами бюджетной ответственности за нецелевое использование выделенных из федерального бюджета средств являются ограничение и приостановление финансирования из федерального бюджета предприятий, учреждений и организаций при выявлении фактов незаконного расходования средств с последующим уведомлением об этом руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предусмотренные подпунктом “в” п. 8 Положения о Минфине России, которое утверждено постановлением Правительства РФ от 19.08.94 № 984.


        Не может быть ограничено, так же как и приостановлено, финансирование защищенных расходов федерального бюджета, подлежащих финансированию, по определению, в полном объеме. В 1997 году защищенными расходами в соответствии со ст. 75 Федерального закона “О федеральном бюджете на 1997 год” признаны заработная плата (денежное довольствие) с учетом взносов на социальное страхование, включая отчисления в Пенсионный фонд Российской Федерации и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации; стипендии; государственные пособия, другие социальные компенсационные выплаты населению; питание (продовольственное обеспечение); приобретение медикаментов и перевязочных средств; расходы на содержание федеральной судебной системы; расходы на образование; расходы на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; финансирование особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации; погашение внутреннего долга; расходы, относящиеся к деятельности особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов; расходы Бюджета развития Российской Федерации на 1997 год.


Ответственность за непредоставление отчетов


        К бюджетно-правовым нарушениям, за которые наступает бюджетно-правовая ответственность, относится непредставление предприятиями, учреждениями, организациями отчетов по установленной форме об израсходовании ранее отпущенных средств. В соответствии с подпунктом “в” п. 8 Положения о Минфине России, которое утверждено постановлением Правительства РФ от 19.08.94 № 984, Минфин России вправе, так же как и при нецелевом использовании бюджетных средств, ограничивать, а в необходимых случаях приостанавливать финансирование из федерального бюджета бюджетополучателей. Согласно этой норме Минфин России может приостановить (ограничить) финансирование не только при непредставлении отчетности в министерство, но и иным органам, например, налоговым органам, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.


        Под ограничением финансирования можно понимать уменьшение его объемов, а под приостановлением - временное неосуществление. Финансирование в полном объеме может быть восстановлено после устранения нарушения.


        Кроме того, согласно Указу Президента Российской Федерации от 08.12.92 № 1556 “О федеральном казначействе” в случаях непредставления (или отказа предъявить) органам казначейства и их должностным лицам бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием средств федерального бюджета, органы Федерального казначейства вправе приостанавливать операции по счетам таких организаций. Приостановление операций по бюджетным счетам означает наступление ответственности в сфере бюджетно-правовых отношений.


Бюджетно-правовая ответственность, применяемая Счетной палатой Российской Федерации


        Бюджетно-правовая ответственность может наступить в соответствии со ст. 24 Федерального закона “О Счетной палате Российской Федерации”, которая предусматривает возможность приостановления всех операций по счетам организаций, проверяемых Счетной палатой Российской Федерации, при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Российской Федерации.


        Тенденцией развития бюджетного законодательства, нашедшей отражение в проекте Бюджетного кодекса Российской Федерации, является установление ответственности не только получателей (пользователей) средств бюджета, но и органов, исполняющих бюджет. Так, статьей 78 Федерального закона “О федеральном бюджете на 1997 год” определено, что в случае неперечисления или неполного перечисления средств федерального бюджета на финансирование Счетной палаты Российской Федерации их списание осуществляется в безакцептном (бесспорном) порядке инкассовыми поручениями Счетной палаты Российской Федерации со счета Главного управления Федерального казначейства Минфина России.


Ответственность за правонарушения с возвратными бюджетными средствами


        Ответственность за правонарушения с возвратными бюджетными средствами подразделяется на ответственность за несвоевременный возврат средств бюджета и несвоевременную уплату процентов по ним.


        Статьей 38 Федерального закона “О федеральном бюджете на 1997 год” определено, что просрочка уплаты процентов за пользование возвратными федеральными бюджетными средствами является основанием для взимания пени в размере одной трехсотой действующей учетной ставки ЦБ РФ за каждый день просрочки.


        В федеральных законах о федеральном бюджете на 1995 и 1996 годы предусматривалась ответственность в виде штрафа в размере двойной действующей учетной ставки ЦБ РФ и за несвоевременный возврат бюджетных средств.


        Санкции за несвоевременный возврат этих средств и процентов по ним можно отнести к бюджетно-правовой ответственности, поскольку основанием для их взимания служит федеральный закон о федеральном бюджете; они направляются в федеральный бюджет субъектами правонарушения; таковыми субъектами являются юридические лица, состоящие в бюджетно-правовых отношениях с кредитором в лице управомоченного органа (федеральных органов исполнительной власти, администрации субъектов Российской Федерации, банков и других юридических лиц - агентов Правительства РФ).


        Отличительной особенностью указанных бюджетно-правовых санкций, в отличие от гражданско-правовых, является также бесспорный порядок их взимания.


        В письме Госналогслужбы России от 17.07.96 года № ПВ-6-11/487 “Об ответственности организаций за нецелевое использование средств федерального бюджета, несвоевременный возврат этих средств, а также за просрочку уплаты процентов за их использование” содержится разъяснение о том, что органы налоговой службы исполняют решения Главного управления Федерального казначейства Минфина России и территориальных органов Федерального казначейства о применении ответственности по указанным в названии письма основаниям к организациям “в соответствии с подпунктом 9 статьи 7 Закона РСФСР от 21.03.91 № 943-1 “О Государственной налоговой службе РСФСР”, согласно которому налоговым органам предоставлено право взыскивать с организаций в бесспорном порядке в бюджет недоимки по обязательным платежам в бюджет, а также суммы штрафов и иных санкций, предусмотренных законодательными актами”.


        За бюджетные правонарушения по использованию федеральных возвратных бюджетных средств могут применяться не только санкции, заключающиеся в изъятии в бюджет денежных средств, но и иные меры ответственности, носящие пресекательный характер. Так, Федеральным законом “О федеральном бюджете на 1997 год” предусмотрено, что несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, влечет сокращение или прекращение предоставления всех форм государственной поддержки, в том числе предоставления отсрочек налоговых платежей.


        Указанные санкции за несвоевременный возврат средств федерального бюджета и уплату процентов по ним создают условия для прекращения правонарушения и наказания правонарушителя. Вместе с тем они не устраняют само правонарушение (несвоевременный возврат и просрочку уплаты процентов).


        Федеральные законы о федеральном бюджете предусматривают, что возврат предоставленных предприятиям и организациям средств федерального бюджета, а также плата за пользование этими средствами приравниваются к платежам в федеральный бюджет (ст. 38 Федерального закона “О федеральном бюджете на 1997 год”, ст. 39 Федерального закона “О федеральном бюджете на 1996 год”).


        На первый взгляд, указанная норма констатирует очевидное: возврат бюджетных ссуд и уплата процентов в бюджет и без этой нормы воспринимаются как платежи в бюджет; однако неясно, зачем приравнивать эти средства к платежам в бюджет, если они таковыми все равно являются?


        Вместе с тем существует особое правовое положение средств, являющихся платежами в бюджет, которое налоговое законодательство придает им.


        Понятие “платеж в бюджет” определяется в ст. 2 Закона РФ от 27.12.91 № 2118-1 “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” как “обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами”.


        Таким образом, федеральные законы о федеральном бюджете приравнивают, на наш взгляд, платежи по возврату бюджетных средств и процентов по ним к обязательным платежам в бюджет и распространяют на них, тем самым, нормы, регламентирующие порядок их внесения и взыскания.


        Пункт 9 ст. 7 Закона РФ от 21.03.91 № 943-1 “О Государственной налоговой службе РСФСР” предоставляет право органам Госналогслужбы России “взыскивать в бюджет недоимки по налогам и другим обязательным платежам в бюджет, ...с предприятий, учреждений, организаций в бесспорном порядке”.


        Можно сделать вывод о том, что при несвоевременном возврате юридическими лицами бюджетных ссуд и процентов за пользование ими органы Госналогслужбы России в соответствии с п. 9 ст. 7 Закона РФ от 21.03.91 № 943-1 “О Государственной налоговой службе РСФСР” правомочны взыскивать в бесспорном порядке бюджетные ссуды и проценты за пользование ими как недоимки по обязательным платежам в бюджет. Следует вместе с тем отметить, что достаточного правового регулирования вопрос о бесспорном списании несвоевременно возвращаемых средств федерального бюджета и процентов по ним не имеет.


        Федеральный закон “О федеральном бюджете на 1997 год” предусматривает особые санкции за несвоевременный возврат, просрочку уплаты процентов и нецелевое использование средств Бюджета развития. Статьей 89 установлено:


        а) нецелевое использование предприятиями средств, предоставленных на возвратной основе из Бюджета развития Российской Федерации на 1997 год, служит основанием для взимания штрафа в размере двойной ставки рефинансирования ЦБ РФ, действующей на день предоставления указанных средств, от суммы указанных средств;


        б) за несвоевременный возврат средств Бюджета развития Российской Федерации на 1997 год, предоставленных на возвратной основе, с предприятий взыскивается пеня в размере одной трехсотой действовавшей в это время ставки рефинансирования ЦБ РФ от суммы не возвращенных своевременно средств за каждый день просрочки платежа начиная с установленного срока возврата выявленной задержанной суммы.


Бюджетно-правовая ответственность банков


        Банки и иные финансово-кредитные учреждения выступают в качестве субъектов бюджетно-правовой ответственности в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 08.12.92 № 1556 “О федеральном казначействе” и п. 12 “з” Положения о Федеральном казначействе Российской Федерации. Этими нормативными актами предусмотрена ответственность банков за несвоевременное исполнение ими платежных документов на перечисление и зачисление средств в доход федерального бюджета либо средств из федерального бюджета на счета получателей в соответствующие банки или финансово-кредитные учреждения в размере действующей в банке (финансово-кредитном учреждении), допустившем нарушение, процентной ставки при краткосрочном кредитовании, увеличенной на 10 пунктов. Указанная санкция налагается органами Федерального казначейства и взыскивается в бесспорном порядке налоговыми органами. Бесспорный порядок взыскания санкций с банков был подтвержден также в письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.03.93 № С-13/ОСЗ-95.


        Пункт 12 “з” Положения о Федеральном казначействе Российской Федерации приведен в редакции изменений, внесенных в него постановлением Правительства РФ от 28.01.97 № 109, которое, конкретизировав положения Указа Президента Российской Федерации от 08.12.92 № 1556, раскрыло содержание понятия “зачисление средств, поступивших в доход бюджета”, под которым следует подразумевать исполнение банками платежных документов на перечисление средств в доход бюджета.


        Отметим, что содержание рассматриваемого понятия не было расширено в постановлении Правительства РФ от 28.01.97 № 109, а ответственность кредитных организаций не была усилена, поскольку данное постановление было принято в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 08.12.92 № 1556, в абзац 8 п. 3 которого изменений внесено не было. Отсюда следует также вывод о том, что применение положений п. 12 “з” Положения о Федеральном казначействе Российской Федерации в редакции постановления Правительства РФ от 28.01.97 № 109 правомерно до вступления в силу этого постановления.


Бюджетно-правовая ответственность за правонарушения при совершении операций с федеральными внебюджетными средствами


        Указ Президента Российской Федерации от 08.12.92 № 1556 “О федеральном казначействе” предусматривает также бюджетно-правовую ответственность за совершение правонарушений с федеральными внебюджетными средствами, которая реализуется органами Федерального казначейства и налоговыми органами в том же порядке, что и ответственность за нецелевое использование средств федерального бюджета.


        Согласно этому Указу за использование не по целевому назначению внебюджетных (федеральных) средств взыскивается сумма нецелевого использования и налагается штраф в размере действующей учетной ставки ЦБ РФ, а в случаях несвоевременного исполнения банками платежных документов на перечисление и зачисление средств в государственные (федеральные) внебюджетные фонды, либо средств из этих фондов на счета получателей в соответствующие банки или финансово-кредитные учреждения взыскивается штраф в размере действующей в банке (финансово-кредитном учреждении), допустившем нарушение, процентной ставки при краткосрочном кредитовании, увеличенной на 10 пунктов.


        К внебюджетным федеральным средствам можно отнести средства государственных федеральных внебюджетных фондов, а также внебюджетные средства бюджетных учреждений (суммы по поручениям, специальные средства, прочие внебюджетные средства).


Бюджетно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации


        Бюджетно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации предусмотрена федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год. Ст. 30 Федерального закона “О федеральном бюджете на 1997 год” определила, что в случаях нарушения отдельными субъектами Российской Федерации установленного законодательством Российской Федерации порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет к ним применяются следующие бюджетно-правовые санкции:


        а) приостановление финансирования из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, а также передачи средств по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям и дотациям, бюджетным ссудам и кредитам;


        б) приостановление поставки продукции, поступающей централизованно из государственных ресурсов.


        Пунктом 7 постановления Правительства РФ от 11.10.97 № 1297 “Вопросы исполнения федерального бюджета в 1997 году” названы федеральные органы исполнительной власти, реализующие указанную ответственность, - Минфин России, Госкомрезерв России, Минсельхозпрод России.


        Бюджетно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации предусмотрена также в ст. 3 Закона РФ от 15.07.92 № 3303-1 “О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу”, которая так и называется: “Ответственность за соблюдение условий предоставления и использования субвенций”. Бюджетными правонарушениями названы неиспользование субвенции в установленный срок, использование субвенции не по назначению, нарушение условий предоставления субвенций, санкциями - прекращение выделение субвенций, возврат субвенции в бесспорном порядке.


Ответственность за правонарушения со средствами бюджетов субъектов Российской Федерации


        Наиболее действенной является система санкций за правонарушения со средствами федерального бюджета, поскольку Закон РСФСР “О Государственной налоговой службе РСФСР” предусматривает бесспорный порядок взыскания сумм штрафных санкций, содержащихся в законодательных актах Российской Федерации. Вместе с тем это не может служить основанием для вывода, что средства бюджетов субъектов Российской Федерации находятся в менее защищенном положении, чем средства федерального бюджета.


        Пунктом 9 ст. 7 Закона РСФСР “О Государственной налоговой службе РСФСР” предусматривается взыскание в бесспорном порядке сумм санкций, установленных не только законодательными актами Российской Федерации, но и “республик, входящих в РСФСР”. С момента принятия этого Закона (21 марта 1991 года) проведены значительные конституционные преобразования, и в настоящее время Конституцией Российской Федерации установлено равноправие всех субъектов Российской Федерации (ст. 5). Поэтому в связи с равноправным конституционным статусом республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, входящих в состав Российской Федерации, представляется обоснованным вывод о том, что налоговые органы вправе бесспорно взыскивать с юридических лиц суммы санкций, предусмотренных как законодательными актами республик в составе Российской Федерации, так и других субъектов Российской Федерации. Таким образом, по нашему мнению, порядок реализации сумм санкций, в том числе бюджетно-правовых, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, одинаков.


        Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе определять в законодательных актах реализуемые в бесспорном порядке бюджетно-правовые санкции за бюджетные правонарушения со средствами бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации. Так, ст. 25 Закона Ставропольского края от 02.04.97 № 2_кз “О краевом бюджете на 1997 год” установлено, что нецелевое использование предприятиями средств, предоставленных в 1997 году на безвозвратной и возвратной основе из краевого бюджета, служит основанием для взимания штрафа в размере действующей учетной ставки ЦБ РФ. Например, ст. 9 Закона Тверской области от 18.05.95 № 7 “О бюджетных и внебюджетных фондах” предусмотрена ответственность в размере 10 процентов договорной или оговоренной в соответствующем финансовом документе денежной суммы, которая подлежит взысканию “за допущенные случаи нецелевого расходования средств” бюджетных и внебюджетных фондов области. Статья 11 Закона Самарской области “Об областном бюджете на 1997 год” является основанием применения пени в размере одной пятнадцатой действующей учетной ставки ЦБ РФ за каждый день просрочки уплаты процентов за использование средств, предоставленных на возвратной основе из областного бюджета.


        В законодательных актах рядов субъектов Российской Федерации предусмотрены меры бюджетно-правовой ответственности муниципальных образований, например, приостановление финансирования из республиканского бюджета республиканских программ и мероприятий, а также передачи средств по взаимным расчетам, трансфертам, бюджетным средствам и кредитам за нарушение “городами и районами республики установленного законодательством Российской Федерации и Республики Хакасия порядка зачисления налогов и иных доходов в республиканский бюджет” (ст. 22 Закона Республики Хакасия “О республиканском бюджете Республики Хакасия на 1997 год и отчете об исполнении бюджета за 1995 год”).


        Статьей закона о бюджете одного из субъектов Российской Федерации Минфину субъекта предоставляется право “взыскания через банковские учреждения с бюджетов городов и районов республики задолженности республиканскому бюджету по ссудам в соответствии с заключенными соглашениями и взаимным расчетам, а также средств незаконного и нецелевого использования, выявленных проверками и ревизиями. Их списание со счетов территориальных бюджетов осуществлять в безакцептном (бесспорном) порядке инкассовыми поручениями”. В этом случае перед нами санкция, имеющая восстановительный характер. Особенность приведенной нормы состоит в том, что она называет не только санкцию, но и орган, ее реализующий, а также порядок реализации, чем демонстрируется достаточно высокий уровень законотворческой деятельности; при реализации подобных норм нет необходимости обращаться к иным законодательным актам.


        Вместе с тем при реализации указанной нормы не исключены трудности, связанные с обжалованием в суде действий Минфина этого субъекта Российской Федерации. Дело в том, что случаи бесспорного списания средств с банковских счетов, в том числе счетов местных бюджетов, регламентируются статьей 854 ГК РФ, согласно которой списание средств со счета без распоряжения клиента допускается по решению суда, а также в случаях, установленных федеральным законом или договором между банком и клиентом. Поэтому рассмотренные восстановительные санкции могут быть применены органами Госналогслужбы России в соответствии с п. 9 ст. 7 Закона РСФСР “О Государственной налоговой службе РСФСР”, согласно которому суммы штрафов и иных санкций, предусмотренных законодательными актами субъектов Российской Федерации, взыскиваются в бесспорном порядке.


        Контраргументом могут служить положения ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.


Ответственность за правонарушения со средствами местных бюджетов


        В настоящее время законодательство Российской Федерации предусматривает обеспечение интересов не только федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в сфере установления ответственности за правонарушения с ними, но и содержит механизм защиты интересов местных бюджетов. Принятый 25 сентября 1997 года (№ 126-ФЗ) Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” предоставляет органам местного самоуправления право заключать с территориальными органами Главного управления Федерального казначейства Минфина России соглашения об обслуживании исполнения местных бюджетов. В этом случае полномочия территориальных органов Главного управления Федерального казначейства Минфина России, в том числе контрольные, распространяются на организации, осуществляющие операции со средствами местного бюджета (ст. 14). Таким образом при заключении подобных бюджетных соглашений органы Федерального казначейства будут вправе предусматривать взыскание в бесспорном порядке сумм нецелевого использования средств местного бюджета с наложением штрафа в размере учетной ставки ЦБ РФ, а также налагать на банки штраф в случае несвоевременного совершения операций со средствами местного бюджета, как это предусмотрено в отношении средств федерального бюджета Указом Президента Российской Федерации от 08.12.92 № 1556 “О федеральном казначействе”. Вместе с тем необходимо принятие нормативных актов, которые конкретизировали бы положения Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” в этой области.


* * *

        В заключение можно отметить, что ответственность за правонарушения в области бюджетных отношений может наступать не только в силу ее установления нормативными правовыми актами, но и в случае заключения бюджетно-правовых договоров.


        Практика исполнения бюджетов всех уровней последних лет позволяет говорить о возникновении нового института бюджетного права - бюджетно-правового соглашения (договора). В их числе можно выделить такие виды соглашений (договоров), как:


        - соглашения о предоставлении за счет бюджета средств на возвратной и платной основе;


        - соглашения о проведении зачета или денежного зачета (расчетов в особом порядке);


        - соглашения об исполнении местных бюджетов органами федерального казначейства;


        - договора органов федерального казначейства с бюджетополучателями об их обслуживании через лицевые счета, открываемые в органах федерального казначейства;


        - соглашения с уполномоченными банками о выполнении ими функций агента Правительства и др.


        Предусматриваемая такими соглашениями ответственность (в виде штрафов, пени, ограничения, приостановления, сокращения финансирования) за неисполнение обязательств должна также быть отнесена к разряду бюджетно-правовой ответственности, поскольку она наступает за правонарушения в сфере бюджетных отношений и носит имущественный характер. Вместе с тем при определении вопросов реализации этой ответственности, учитывая отсутствие соответствующих норм бюджетного законодательства, возможно применение аналогии права.


        Подчеркнем, что в проекте Бюджетного кодекса Российской Федерации вопросам бюджетно-правовой ответственности отведена отдельная часть.


        За нарушение норм бюджетного права может наступать как уголовная, так и административная ответственность.