Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Царь повелел: “казнокрадству не быти!”

       

Царь повелел: “казнокрадству не быти!”


Михаил Буланже,
историк


        Однажды Петр, обращаясь к супруге своей, Екатерине, кратко и метко определил круг и суть своих обязанностей:


        - Мы, слава Богу, здоровы, - сказал Государь, - только зело тяжело жить, ибо я левшою (левой рукой - прим. М.Б.) не умею владеть, а в одной правой руке принужден держать шпагу и перо; а помочников сколько, сама знаешь.


        Да, жизнь бурлила в сознании и поступках царя-реформатора, его дни были заполнены всевозможными делами. Он брался за все, что требовало и пера, и шпаги. К концу своего правления Петр все чаще и чаще обращал свой взор на состояние экономики страны: финансов в целом и состояния налогообложения в частности.


        Это не было самоцелью или прихотью. Для развития своего хозяйства Россия нуждалась в крепкой государственной власти, и тут никак нельзя было обойтись без четко функционирующей податной системы. Но кто станет этим заниматься, кто внедрит в жизнь и обеспечит эффективное действие соответствующей тогдашним потребностям государства налоговой политики?


        Вся эта работа постепенно сосредоточилась в новых центральных правительственных учреждениях - сенате и коллегиях. Право, у помощников и сподвижников Петра, взявшихся за их создание, и сегодня есть чему поучиться. Даже в тех случаях, когда они наломали дров, понаделали ошибок, не избежали злоупотреблений. Известно ведь, что отрицательный результат - тоже результат, это “опыт, сын ошибок трудных”.


        Вот о первых шагах становления центральных налоговых учреждений петровской поры и пойдет речь в публикуемой ниже статье.


Ответственность подлинная и мнимая


        Во главе управления отдельными ведомствами и местностями Московского государства до вступления на престол Петра стояли приказы, зависевшие от боярской думы. Функции приказов не были строго разграничены между собой. Очень часто возникали ситуации, когда какой-либо вопрос государственного управления делился между многими приказами. Так, например, Посольский приказ, занимаясь дипломатическими отношениями и разрешая сложные международные проблемы, ведал в то же время отдачей на откуп кружечных дворов в Смоленске. То есть, в сущности, частично брал на себя управление налоговой политикой государства.


        К каждому приказу было приписано некоторое количество городов, с которых данное ведомство собирало доходы в виде особых сборов и пошлин; эти доходы шли на ведение хозяйства самих приказов. В приказы же обычно поступали вообще все государственные сборы с приписанных к этим учреждениям городов. Существовал порядок, согласно которому приказ сам направлял эти сборы в соответствующие ведомства. А так как число всех приказов в XVII веке заходило за сорок, то можно представить, какая путаница и волокита определяли состояние налоговой системы страны. Взяточничество господствовало в приказах, и жители Московского государства в XVI и XVII веках считали для себя наказанием Господним обращаться по какой-либо надобности к государственным чиновникам. Это всегда стоило денег, требовало много времени, а иногда угрожало и самой жизни просителя.


        Московское правительство середины XVII века, сознавая все неудобства такой раздробленности системы управления, стало стягивать однородные приказы в более крупные ведомства. Для этого одному приказу подчиняли несколько других или ставили одного начальника во главе нескольких однородных приказов. Посольский приказ, например, управлял во второй половине XVII века девятью другими приказами. Все они в той или иной степени занимались сбором налогов. Приказ счетных дел, учрежденный при отце Петра, царе Алексее Михайловиче, вел учет доходов и расходов всего государства и стягивал к себе все денежные суммы, которые оставались от текущих расходов в других государственных учреждениях. Приказ этот как бы надзирал за податной деятельностью других приказов и контролировал ее.


        При Петре еще ярче обозначилась необходимость собрать все управление страной и ее хозяйством в определенные большие группы, строго отграниченные одна от другой характером подведомственных дел. Но Петру, как и московскому правительству, трудно было сделать это скоро и споро. Мешала война с ее неожиданными поворотами от боевых удач к неудачам, когда за быстрой и неожиданной сменой событий не было ни времени, ни возможности сосредоточиться, обдумать план реформы и тихо и мирно провести ее неуклонно и последовательно. Война не ждала и властно требовала людей и денег.


        Война создавала для государства постоянную нужду в деньгах, а нужда в деньгах заставляла неустанно работать мысль государственных мужей тех времен в направлении, как решить эту проблему. Додумывались при этом не только до увеличения существовавших налогов и взимания “запросных денег”, но и до забот о том, как бы поощрением промышленности и торговли поднять благосостояние купцов и фабрикантов. Для нужд военного дела московскому правительству приходилось постоянно приобретать за границей сукно, порох, оружие. Естественно, возникала мысль: а нельзя ли все это изготовлять у себя дома, своими людьми, тем более, что сырья для всех этих изделий было сколько угодно. Таким образом, в России именно правительству принадлежала мысль об устройстве промышленных предприятий фабрично-заводского типа.


        И все же при системе хозяйства, характерной для России первой трети XVII века, отечественная промышленность находилась в зачаточном состоянии. Это было связано прежде всего с практикой сбора налогов, не позволявшей частному предпринимателю развивать свое дело, - тотчас же лишний сбор возьмут. Кроме того, вечно нуждавшееся в средствах московское правительство старалось, чтобы скорее получить свои деньги, отдавать на откуп все, что только можно было отдать. Около 1637 года в Новгородской чети отданы были на откуп квас, сусло, брага, ботвинья, хмель, сено, мыло, овес, деготь, извозчики, бани.


        Таким образом, налоговая политика Московского государства до воцарения на престоле Алексея Михайловича служила одной задаче: усиленному добыванию средств с населения путем сбора оброков, податей, пошлин. О поднятии благосостояния торгово-промышленного люда практически не думали, заботясь только о том, чтобы удешевить стоимость различных товаров для себя, оставить в государевой казне как можно больше денег.


Кому на Руси было жить хорошо


        Один из талантливейших русских государственных деятелей времен царя Алексея, министр иностранных дел А.Л. Ордин-Нащекин был едва ли не первым крупным чиновником, обратившим внимание на торговлю и промышленность как на один из важнейших факторов организации государственного хозяйства. В 1667 году ему удалось высказать свои мысли в изданном при большом его участии торговом уставе. “Во всех окрестных государствах, - говорилось в уставе, - свободные и прибыльные торги считаются между первыми государственными делами; остерегают торги с великим бережением и в вольности держат для сбора пошлин и для всенародных пожитков мирских”.


        Торговый устав отменил множество мелких пошлин, переведя их все на одну рублевую. В соответствии с торговым уставом на дорогие заморские вещи - сукна, шелк и узорочья - накладывали большие пошлины “без пощады”. В конце устава предлагалось учредить особый приказ для купцов, “где великий государь укажет своему боярину; этот бы приказ был купецким людям во всех городах от воеводских налогов защитою и управою”.


        Правительство царя Алексея сначала очень поощряло иностранных “торговых гостей”, освобождало их от пошлин, вводило для них и другие льготы. Но все это било по карману своих купцов, и потому в середине XVII века англичанам, в частности, запретили внутренную торговлю в России за исключением Архангельска.


        Таким образом, в наследие Петру Великому достались от Московского государства слабо развитые зачатки промышленности, вяло и первобытно поставленная торговля, которые никогда не считались достойным особых забот государя. Вследствие этого казна Московского государства почти всегда пребывала в отнюдь не блестящем состоянии. Казна же Петра временами оказывалась просто в критическом положении. Заботы о положении государственных средств тяжелым бременем лежали на воле и действиях Петра. Московское государство при возрастании собственных нужд покрывало их все новыми и новыми налогами. Петру тоже не был чужд этот старый прием, но наряду с ним он ввел и новшество, которого не знала Московская Русь: Петр заботился не только о том, чтобы брать с народа все, что только можно взять, но подумал и о самом плательщике - народе, о том, где ему взять средства на уплату тяжелых податей.


        Путь к поднятию народного благосостояния и, одновременно, принципиально более основательному пополнению государственной казны Петр увидел в развитии торговли и промышленности, что было известно еще боярской Руси, но воплощать ее в жизнь стал человек с железной волей и несокрушимой энергией. В 1702 году Петр велел размножить и разослать по странам Европы свой указ, которым он приглашал на промышленную службу в Россию иностранцев на очень выгодных для них условиях. Так, французский инженер Леблон, “прямая диковинка”, как называл этого специалиста царь, приглашен был на жалование, составлявшее 45 тыс. руб. в год при бесплатной квартире. Леблону было предоставлено право выехать домой через пять лет со всем приобретенным имуществом, не платя никаких податей.


        Развивая отечественную промышленность, Петр в то же время крайне бережно относился к природным ресурсам страны. Например, русские люди издревле любили строить себе прочные “домовины” - долбленые гробы из целого дуба. Заботясь о сохранении лесных богатств России, Петр сначала обложил такие изделия большой пошлиной, а потом и совсем запретил изготовление “домовин”.


        Крайние меры и чрезвычайная опека, конечно, не всегда вели к добру, и Петр не раз сознавался, что он “не осмотря учинил”. К примеру, он повелел ткать холсты определенной ширины. “В прежнее время у города Архангельска холстом большой торг был, много тысяч крестьян кормилось, и немалая пошлина в казну собиралась, а когда указ состоялся, чтобы не ткать узких холстов, то крестьянству прибыла немалая тягость, а в казну убыток”, - жаловались современники.


        Не довольствуясь распространением одних практических знаний, Петр заботился и о теоретическом образовании путем перевода и тиражирования соответствующих книг; при этом он не жалел своего редакторского карандаша, дабы сделать текст проще и доходчивее. Однажды царю попался на глаза трактат почтенного немецкого доктора экономики под мудреным названием “Георгика куриоза”. Еще мудренее был язык изложения идей профессора, посвященных вольности крестьянства. Петр перечеркнул полностью одну из глав этой книги и собственноручно написал: “Понеже поселяне суть артерия государства, и как через артерию, то есть, большую жилу, все тело человеческое питается, так и государство поселянами. Чего ради надлежит оных беречь и не отягощать через меру, но паче охранять от всяких нападок и разорений и особливо служилым людям порядочно с ними поступать в квартирах и маршах”.


        Но, отзываясь лестно о крестьянах, не забывал царь и промышленников. Фабриканты получали большие привилегии: избавлялись от податей и внутренних пошлин, могли беспошлинно привозить из-за границы нужные им инструменты и материалы. Часты были случаи, когда для обеспечения работы фабрик, а в особенности горных заводов, к ним приписывали села и деревни. Такие приписанные к промышленным предприятиям крестьяне налогов уже не платили.


        В 1724 году был издан общий тариф, создававший режим наибольшего благоприятствия российской промышленности, а потому в чем-то даже запретительный. В 1725 году Петр умер, и русские купцы прямо просили его преемницу о снижении ввозных пошлин. К слову, петровские тарифы были не выгодны и для правительства Екатерины I, потому что при слабом таможенном надзоре сильно развилась контрабанда, и казна лишалась доходов, частично поступавших к купцам-контрабандистам, а частью - в карманы таможенных чиновников. Тогда-то и возникла руссифицированная трактовка слова таможня: “там можно”. Подразумевалось, что “там можно” поживиться. На это же указывала и пословица “таможня - золотое дно”. В 1731 году был издан новый тариф, сильно понижавший пошлины Петра. У него они достигали на некоторые товары 75 % их цены. С 1731 года стали брать с иноземных товаров 20 % их цены, а с отечественных - 10 %.


        Итак, в Московском государстве допетровских времен торгово-промышленная деятельность ценилась лишь постольку, поскольку она давала непосредственную прибыль государевой казне. Петр придавал промышленности России широкое государственное значение. Торговля и промышленность стали при нем не только доходной статьей казны, но и важным фактором государственного строительства как сила, поднимающая благосостояние страны.


Солисты, а не хористы


        Боярская дума как высший орган государственного управления продолжала существовать и в первые годы царствования Петра. Но эта петровская боярская дума была уже мало похожа на тот пышный синклит родовитых советников, которые окружали прежде трон московских царей. К концу XVII века “многие знатные роды без остатку миновалися”. На смену гордому правилу древних времен, что царь жалует за службу землей и деньгами, а не честью, пришло новое, гласящее, что “в милости великого государя жалованы бывают чины не по родам”.


        Старая боярская дума не была приспособлена ни к новому языку правительственных актов, ни к новым учреждениям с их странными для старинного русского уха названиями - ратуша, бурмистерская палата, генерал-пленипотенциал и кригс-комиссар, рекетмейстер и т.п. С 1696 года становятся редки приговоры боярской думы, разрешавшей прежде все недоразумения между приказами. Место боярских приговоров занимают теперь именные указы и высочайшие повеления. Таким образом, при Петре дума из прежней соучастницы верховной власти, из учреждения, составлявшего единое целое с государством, постепенно превратилась хотя и в высшее, но все же подчиненное государю и ответственное перед ним ведомство.


        22 февраля 1711 года Петр, покидая по случаю войны с Турцией пределы России, учредил “управительный” сенат. Скоро из временного, только для отлучек государя учрежденного совета, сенат стал учреждением постоянно действующим. Название сената “управительный” было заменено выражением “правительствующий”.


        Полномочия сенат получил обширные. Из множества возложенных на него функций можно выделить важнейшие. Это обязанности высшего контролера казны, непосредственного руководителя центральными налоговыми учреждениями. Сенат прямо отвечал за состояние государственных доходов и расходов, заботился об умножении первых и сокращении вторых. Иными словами, не только определял налоговую политику государства, но и находился в центре его податной системы.


        При сенате было учреждено несколько должностей, предназначенных для наблюдения за ходом управления в государстве. Из них чуть ли не наиважнейшей считалась должность генерал-фискала. Генерал-фискал назначался непосредственно государем, а его помощник - обер-фискал - сенатом. Фискалы должны были “тайно проведывать, доносить и обличать” все злоупотребления как высших, так и низших чиновников, преследовать казнокрадство, взяточничество, “вообще безгласные преступления явно противогосударственного и противообщественного характера”.


        Можно представить, какое широкое поле для злоупотреблений создавало учреждение системы фискальства. А это вызывало большое недовольство в различных слоях общества. Постепенно слово фискал стало бранным и означало нечто низкое, подлое, корыстное. Дошло до того, что должностные лица в официальных бумагах правительству писали о необходимости “перевешать всех фискалов на одной рейке”.


        Очевидно, это побудило Петра указом от 12 января 1722 года создать институт прокуроров во главе с генерал-прокурором и его заместителем - обер-прокурором. После учреждения прокуратуры деятельность фискалов сосредоточилась около казны, финансов, но более всего вокруг того, что было связано с податным делом.


        Характерно, что Петр поощрял надзор фискалов за состоянием налогов. Он освободил их от податей, подсудности местным властям, даже от ответственности за неправедные доносы.


Дубинка не мука, а впредь наука


        Старый русский приказный быт с его “поминками и посулами” и превеликой волокитой наложил на сотрудников Петра, занимавшихся податным делом, свою печать. Так же как их ближайшие предшественники - дьяки и подъячие, налоговые чиновники “ко взятию руки скоро допускали”. У европейской культуры они заимствовали только внешний лоск и блеск, получили больше аппетита к благам жизни, которые стоили дороже, чем запросы допетровского времени. Впрочем, специалисты по налогам этими своими качествами ничем не выделялись среди своих коллег из других подразделений сената.


        Петр беспощадно, жестоко боролся с казнокрадством. Натура до щепетильности честная, добросовестная, он не выносил никакой лжи, кражи, утайки. Сам всегда и во всем действуя начистоту, Петр и от других требовал того же, особенно в делах, касавшихся сбора налогов, занятия, которое он почитал из важнейших, осуществляемых во благо отечества. Мысль об отечестве, о процветании России нигде и никогда не покидала его. Служить отечеству он считал своей обязанностью, и говорил Петр об этом всегда просто, как о деле серьезном и вместе с тем естественном.


        В 1704 году, когда русские войска взяли Нарву, Петр, радуясь успеху, не терял из виду целей дальнейших, к которым этот успех составлял только первую ступень. Своему сыну, царевичу Алексею, участвовавшему в походе, он говорил тогда, что для обеспечения торжества над врагом надо не бояться ни труда, ни опасностей. “Ты должен любить все, что служит ко благу и чести отечества, - говорил Петр сыну, - не щадить трудов для общего блага; а если советы мои разнесет ветер, я не признаю тебя своим сыном.”


        За взяточничество и казнокрадство, которые Петр считал великими преступлениями против отечества, перебывали под судом и поплатились денежными взысканиями почти все из наиболее видных его сотрудников. Сибирский губернатор князь Гагарин был за это повешен; вице-канцлер барон Шафиров снят с плахи и отправлен в ссылку. Кругом Петра все, по его выражению, “играли в закон как в карты, подбирая масть к масти, и неустанно подводили мины под фортецию правды”. Все это не могло не ожесточить Петра, по натуре человека снисходительного, доброжелательного и доверчивого. Со временем Петру стало казаться, что “ложь человечу” можно обуздать только “жесточью”. “Всяк человек есть ложь”, - любил он повторять слова псалма Давидова и присовокуплял: “Правды в людях мало, а коварства много”. Отсюда необыкновенная строгость его законодательства и обилие в нем угроз страшными казнями. Отсюда и та быстрота его на всякую расправу, на “поступанье руками” - от битья знаменитой дубинкой до смертной казни включительно.


        Эта “дубинка” была далеко не такой потешной вещью, как частенько ее изображают теперь. Обладая громадной физической силой, Петр бил больно, а войдя в азарт, что ему было свойственно, бил жестоко. Больше и чаще всего доставалось царскому другу и помощнику во всем - смелому, ловкому, необыкновенно талантливому князю А.Д. Меншикову, который еле умел подписывать свое имя, а понимал и в постройке кораблей, и в командовании войсками, и в инженерном искусстве. Самое непосредственное отношение имел Александр Данилович к осуществлению налоговой политики государства и к взиманию податей на обширных просторах Ингерманландской губернии. Для нечистого на руку светлейшего князя это обстоятельство как раз и открывало широкие возможности для казнокрадства на миллионные суммы.


        На доклад об одном корыстном поступке Меншикова, связанном с отправкой в казну собранных им в подотчетной губернии податей, Петр сказал:


        - Вина немалая, да прежние заслуги больше ее!


        После чего подверг своего Данилыча денежному штрафу и поколотил наедине дубинкой в своей токарной мастерской, выпроводив затем его со словами:


        - Смотри, Александра, в последний раз говорю: берегись!


        Но и Меншикова Петр терпел лишь до поры до времени. “Меншиков в беззаконии зачат, в гресех родила его мать и в плутовстве скончает живот свой; если не исправится, быть ему без головы”, - так говорил Петр, оценивая моральные качества своего “сердечного брата”.


        Против самодержавия Петра с его дубинкой и топором уже при его жизни слышались протестующие голоса. В простом народе, заморенном непомерными податями, возникло и находило многих последователей убеждение, что Петр не царь, а антихрист, мучитель мирской. Иностранцы, присматриваясь к жестоким поступкам государя, не чуждались называть его тираном. “Знаю, - говорил Петр, - что меня считают тираном, что я повелеваю рабами. Это неправда: не знают всех обстоятельств. Я повелеваю подданными, повинующимися моим указам. Эти указы содержат в себе пользу, а не вред государству. Надобно знать, как управлять народом. Английская вольность здесь не у места, как к стенке горох. Полезное я рад слушать и от последнего подданного. Доступ ко мне свободен, лишь бы не отнимали у меня времени бездельем. Невежество и упрямство всегда ополчались на меня с той поры, как задумал я ввести полезные перемены и исправить грубые нравы.”


Дорога к здравому смыслу


        Созданный Петром новый государственный аппарат - особенно так называемые коллегии, ставшие прообразом будущих министерств, - в большой мере занимался экономическими проблемами, финансами, налоговой политикой. Колллегии ведали, в частности, различными податями и сборами, пошлинами и откупами, строго следили как за доходной, так и за расходной частями бюджета.


        Вся сознательная деятельность Петра чуть ли не с тех пор, как он начал себя помнить, имела своей исходной точкой интересы военного дела. Сначала это была игра в солдатики, потом более серьезные занятия новой для того времени военной наукой. От Кожуховских маневров Петру пришлось идти “играть под Азов”, а там не замедлила начаться и Великая Северная война, задавшая царю работы чуть ли не на всю жизнь.


        Петру с его новым войском и незнакомым прежним московским временам флотом при новых способах и приемах ведения войны приходилось, особенно в первое время, добывать средства на все это старыми путями, которые уже не всегда и годились. Пока шла война, нечего было и думать о планомерной ломке старой налоговой системы и эффективном устройстве новой. Поэтому Петр, под давлением военных нужд, насколько возможно было, пользовался старыми учреждениями и старыми способами пополнения казны. А поскольку старые учреждения не отвечали своей новой задаче, постольку они подвергались ломке, переделке, уничтожению, они то возрождались под новыми названиями, то исчезали навсегда и бесповоротно.


        В налоговой политике того времени господствует удивительная пестрота. В первые годы Северной войны бояре, окольничии, думные дворяне управляют приказами, ведающими различными сборами, собираются в ближней канцелярии или в столовой палате и судят о делах, получают царские указы, кладут приговоры. Но присмотревшись поближе, нетрудно заметить, что возле царя, кроме старых родовитых персон в больших чинах, видны на первых местах или вовсе безродные люди типа Меншикова, или такие несановные молодые личности как стольник князь Ромодановский. А между тем именно им поручает Петр дела государственной важности, к которым относит, по сути ее, организацию сбора податей.


        Эти новые люди по-новому распоряжаются и действуют в старых учреждениях и сообщают их работе новый характер. Стольник князь Ромодановский стоит во главе думы, и к нему ездят по царскому указу бояре. Для новых нужд не только выдвигаются во главе старых учреждений новые люди, но и сами старые учреждения меняются на новый лад.


        В создании всех этих учреждений Петр действовал очень и очень по-старому: занятый войной, он старался всякую нужду, выдвинутую событиями и требованиями войны, удовлетворять сейчас же, создавая для этого новое ведомство, и не очень заботился, если новое учреждение вносило некоторый беспорядок в работу старых. Но вся эта перетасовка приказов и ведомств настоятельно указывала на одно - на необходимость преобразований всего государственного строя России.