Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Финансирование бюджетных учреждений из федерального бюджета

        

Финансирование бюджетных учреждений из федерального бюджета  


Р.Е. Артюхин,
ведущий специалист Главного управления
федерального казначейства Минфина России


        Основная часть расходов федерального бюджета осуществляется в форме финансирования, адресатом которой прежде всего являются бюджетные учреждения.


        Банковская система кассового исполнения союзного бюджета и республиканских бюджетов союзных республик характеризовалась открытием кредитов бюджетным учреждениям и организациям вне зависимости от объема поступивших доходов соответствующего бюджета в определенном периоде. С изменением функций банковских учреждений, переходом от банковской к казначейской системе исполнения федерального бюджета исполнение бюджета по расходам осуществляется в меру поступающих доходов и источников финансирования дефицита бюджета.


        Недопоступление доходов вызывает недофинансирование расходов федерального бюджета, которое может усугубляться их нецелевым использованием. Поэтому перед бюджетными учреждениями стоят задачи по экономному, рациональному и целевому использованию выделяемых из федерального бюджета средств.


        Задачами Федерального казначейства являются наиболее оптимальное управление средствами федерального бюджета на счетах, обеспечение  их своевременного аккумулирования при необходимости осуществления крупных расходов каким-либо бюджетополучателем, контроль (прежде всего предварительный) за целевым использованием бюджетных средств.


        Для выполнения этих задач формируется система финансирования расходов федерального бюджета, создание которой можно будет считать завершенным с принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации и претворением содержащихся в нем норм.


        Основу нормативного регулирования исполнения федерального бюджета, помимо Закона РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”, составляют Указ Президента Российской Федерации от 08.12.92 № 1556 “О федеральном казначействе” и Положение о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 27.08.93 № 864. В соответствии с ними в настоящее время в Российской Федерации осуществляется переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета на основе принципа единства кассы, и функции по кассовому исполнению федерального бюджета передаются от Центрального банка Российской Федерации к органам федерального казначейства. Органы федерального казначейства являются централизованной системой и имеют трехзвенную структуру - Главное управление федерального казначейства Минфина России, Управления федерального казначейства по субъектам Российской Федерации, отделения федерального казначейства по районам, районам в городах, городам (кроме городов районного подчинения).


        Известно, что одним из принципов исполнения федерального бюджета является обеспечение целевого характера средств федерального бюджета, подразумевающее необходимость их целевого доведения до бюджетополучателя и их целевое использование.


        В Положении о федеральном казначействе этот принцип отражается в п. 11, обязывающем органы федерального казначейства обеспечивать в соответствии с установленными размерами ассигнований целевое финансирование предприятий, учреждений и организаций за счет средств федерального бюджета и целевое использование внебюджетных (федеральных) средств.


        Целевой характер средств федерального бюджета и бюджетов иных уровней определяется на основании применения кодов Бюджетной классификации Российской Федерации.


Бюджетная классификация


        Бюджетные учреждения применяют бюджетную классификацию как при планировании, так и при составлении отчетов об исполнении сметы расходов учреждений. В разрезе кодов бюджетной классификации составляется смета расходов, являющаяся основным финансовым документом бюджетного учреждения.


        Особое значение для бюджетных учреждений приобретает указание в документах на финансирование кодов Бюджетной классификации, в соответствии с которыми бюджетное учреждение должно произвести кассовый расход поступивших денежных средств. Такое указание является необходимым элементом обеспечения целевого использования выделяемых из бюджета средств, служит задачам исполнения Закона о бюджете.


        Приказом Минфина России от 17.02.95 № 111 “О порядке перечисления бюджетных средств для осуществления финансирования расходов и мероприятий федерального бюджета” в платежных поручениях на перечисление средств бюджетным организациям предусмотрено указание раздела, подраздела, целевой статьи, вида расхода, экономической статьи бюджетной классификации, введенной с 1 января 1995 года. При получении средств финансирования с указанием в платежных документах кода бюджетной классификации бюджетные учреждения непроизводственной сферы, состоящие на федеральном бюджете и работающие в новых условиях хозяйствования, должны, например, поступившие средства целевого финансирования отразить по счетам учета соответствующих фондов без формирования единого фонда финансовых средств. Дальнейшее расходование средств с текущего бюджетного счета должно производиться по их целевому направлению в пределах полученного финансирования по соответствующим кодам экономической классификации расходов (п. 3 письма Минфина России от 02.08.95 № 82). Аналогичные правовые последствия, влияющие на формирование и использование фондов, наступают при получении органами культуры целевого финансирования на капитальный ремонт, приобретение технических средств и оборудования, которые подлежат зачислению в фонд творческо-производственного и социального развития. После этого денежные средства уже не могут быть использованы на оплату труда, выплату материальной помощи и других видов денежных вознаграждений.


        Таким образом, указание кодов бюджетной классификации, позволяющее определить целевое назначение получаемых из бюджета средств, имеет важное правовое значение для бюджетных учреждений, поскольку создает для них обязанности по использованию таких средств по прямому назначению.


        В настоящее время в Российской Федерации действуют Бюджетная классификация Российской Федерации, утвержденная приказом Минфина России от 29.12.94 № 177, и Бюджетная классификация Российской Федерации, введенная Федеральным законом от 15.08.96 № 115-ФЗ “О бюджетной классификации Российской Федерации”. Содержание и структура этих классификаций во многом совпадают (см. Таблицы 1, 2), и поэтому Указания Минфина России по применению экономической классификации расходов бюджетов в Российской Федерации и Указания о порядке применения Классификации доходов в Российской Федерации, доведенные письмом Минфина России от 21.12.94 № 03-10-1, своего значения для классификации не утрачивают.     
     

Таблица 1. Структура бюджетной классификации, утвержденной
приказом Минфина России от 29.12.94 № 177

№ п/п

Блок

Наименование

1

Доходы

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации

2

Расходы

Функциональная структура расходов бюджетов Российской Федерации


 


 

Ведомственная структура расходов федерального бюджета


 


 

Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации

3

Финансирование бюджета

Классификатор источников внутреннего финансирования бюджета


 


 

Классификатор источников внешнего финансирования бюджета

4

Государственный долг

Классификатор видов государственного внутреннего долга Российской Федерации


 


 

Классификатор видов государственного внешнего долга Российской Федерации


        В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 15.08.96 № 115-ФЗ действие его положений распространяется на отношения, возникающие при составлении проектов бюджетов всех уровней, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней, начиная с 1 января 1997 года. При составлении и утверждении смет расходов бюджетного учреждения на 1997 год бюджетные учреждения могут учитывать, что экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации подверглась изменениям только в части детализации расходов по коду 110200 “Начисления на оплату труда”. В новой экономической классификации расходы детализированы по всем четырем основным государственным федеральным внебюджетным фондам, в то время как в экономической классификации Минфина России код 110200 подразделялся лишь на 2 части - 110201 “Взносы на государственное социальное страхование с заработной платы рабочих и служащих” и 110202 “Взносы в Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости с заработной платы рабочих и служащих”.


        Из указанных в таблице 2 видов классификаций, входящих в состав Бюджетной классификации, только ведомственная классификация расходов федерального бюджета, классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и классификация видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации используются исключительно при составлении, утверждении и исполнении федерального бюджета. Остальные виды классификаций бюджетной классификации являются едиными для бюджетов всех уровней.     
     

Таблица 2. Структура бюджетной классификации Российской Федерации,
введенной Федеральным законом от 15.08.96 № 115-ФЗ
“О бюджетной классификации Российской Федерации

№ п/п

Наименование

1

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации

2

Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации

3

Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации

4

Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации

5

лассификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета

6

Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

7

Классификация видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации

8

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета


        Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации представляет собой группировку направлений расходов бюджетов всех уровней, отражающую основные функции государства и органов местного самоуправления. Функциональная классификация имеет двухуровневую структуру: разделы и подразделы. Разделами функциональной классификации, характеризующими основные функции государства и органов местного самоуправления, являются, например, “Государственное управление и местное самоуправление”, “Международная деятельность”, “Национальная оборона”, “Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности”, “Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу”, “Промышленность, энергетика и строительная индустрия”, “Сельское хозяйство и рыболовство”, “Социальная политика”, “Обслуживание и погашение государственного долга”. В функциональной классификации выделено всего 23 основные функции государства и органов местного самоуправления, образующие соответствующие разделы. В содержание вводимой функциональной классификации по сравнению с утвержденной приказом Минфина России в отдельный раздел вынесены расходы на судебную власть и образованы новые разделы “Региональное развитие” и “Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров”.


        Ведомственная классификация расходов федерального бюджета отражает распределение бюджетных ассигнований по прямым получателям средств из федерального бюджета, а в рамках их бюджетов - по целевым статьям и видам расходов. Вследствие этого первым уровнем указанной классификации является перечень прямых получателей средств федерального бюджета, вторым уровнем - целевые статьи расходов, объединенные в отдельную классификацию целевых статей расходов федерального бюджета, третьим уровнем - виды расходов, сгруппированные в классификацию видов расходов федерального бюджета.


        Федеральный бюджет утверждается федеральным законом в разрезе кодов функциональной и ведомственной (целевые статьи и виды расходов) классификаций Бюджетной классификации Российской Федерации. Следовательно, бюджетное учреждение, вплоть до главных распорядителей бюджетных ассигнований, не имеет права осуществлять перераспределение выделенных бюджетных средств по утвержденным Федеральным законом о федеральном бюджете целевым статьям и видам расходов ведомственной классификации на иные целевые статьи и виды расходов.


        Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации, применяемая бюджетными учреждениями, группирует расходы бюджетов по их экономическому содержанию. Данная классификация подразделяет расходы на группы расходов, предметные статьи, подстатьи и элементы расходов. В соответствии с Законом РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса” имеются две группы безвозвратных расходов - текущие расходы и капитальные расходы, и одна группа возвратных - предоставление кредитов за вычетом погашения.


        Изданные Минфином России Указания по применению экономической классификации расходов бюджетов в Российской Федерации, доведенные письмом Минфина России от 21.12.94 № 03-10-1, контурно определяют содержание отражаемых в ней расходов.


        Предлагаемые схемы позволяют наглядно показать взаимосвязь расходов в разрезе отдельных видов классификаций.
     

Схема 1. Cтруктура Бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденной Минфином России, по расходам федерального бюджет

  

Функциональная структура расходов бюджетов Российской Федерации

  
 

  

  

  

Ведомственная структура расходов федерального бюджет

  

  

  
 


Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации

 

  
 

  
 

  

Министерства, ведомства

  
 

  

Классификатор целевых статей расходов бюджетов

  
 


Классификатор видов расходов бюджето

  

  
 

  
 

  

Главный раздел, подраздел
(XX XX)

  
 


Министерство, ведомство (XXX)

  

  
 

 

Целевая статья
(XXX)

  
 

  

Вид расхода по целевым статьям
(XXX)

  
 

  

Группа, подгруппа, предметная статья, подстатья
(X X XX XX)


Схема 2. Структура расходов федерального бюджета в соответствии с Бюджетной классификацией, введенной Федеральным законом “О бюджетной классификации Российской Федерации”

  

Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации

  
 

  

  

  

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета

  

  

  
 


Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации

  

  
 

  
 


Перечень прямых получателей средств из федерального бюджета

  

  
 


Классификация целевых статей расходов федерального бюджет

  

  
 

  

Классификация видов расходов федерального бюджет

  
 

  
 

  

Раздел, подраздел

  
 

  

Прямой получатель средств из федерального бюджет

  
 

  

Целевая статья

  
 

  

Вид расхода

  
 

  

Группа расходов, предметная статья, подстатья, элемент расходов


        Как было отмечено, в соответствии с приказом Минфина России от 17.02.95 № 111 в документах на финансирование из федерального бюджета подлежат отражению коды всех видов классификаций, образующих расходный блок в Бюджетной классификации Российской Федерации (функциональная, ведомственная, экономическая классификации расходов).


        Бюджетная классификация в рассмотренном виде позволяет государственным органам оценить сумму и направления расходов в разрезе функций государства. При необходимости можно также получить информацию об осуществлении определенных функций отдельными получателями бюджетных средств. В целом Бюджетная классификация Российской Федерации полнее реализует принцип ясности бюджетов.


Реестровое финансирование


        Финансирование расходов федерального бюджета органами федерального казначейства осуществляется на основании реестров на финансирование расходов, которые составляются главными распорядителями бюджетных средств. Правовое значение реестров на финансирование заключается в том, что они представляют собой форму реализации своих распорядительных прав главными распорядителями бюджетных ассигнований.


        Реестр на финансирование расходов из федерального бюджета содержит сведения о суммах, которые подлежат перечислению на счета получателей средств федерального бюджета. Реестр поступает в Управления федерального казначейства из Главного управления федерального казначейства, а из Управлений - в отделения федерального казначейства по районам, районам в городах, городам. Таким образом, различаются денежные реестры, доведение которых сопровождается перечислением денежных средств, и безденежные реестры, которые не подкрепляются перечислением денежных средств от вышестоящих органов, и, следовательно, подлежат исполнению за счет имеющихся доходов на соответствующей территории. В ряде случаев возможно безреестровое финансирование, при котором затраты бюджетополучателей авансируются исходя из их объема за предыдущие периоды; при этом реестры на расходы могут поступить позднее фактических выплат из бюджета. Порядок реестрового (денежного, безденежного) и безреестрового финансирования регулируется Минфином России и Главным управлением федерального казначейства.


        В настоящее время реестровое финансирование расходов федерального бюджета получило нормативное закрепление в постановлении Правительства Российской Федерации от 28.08.97 № 1082 “О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета”, согласно п. 9 которого средства федерального бюджета, закрепленные за главными распорядителями, доводятся до нижестоящих распорядителей на основании реестров на финансирование расходов федерального бюджета.


Распорядители бюджетных ассигнований


        Немаловажное правовое значение для порядка финансирования бюджетных учреждений имеет их распределение на главных, вышестоящих и нижестоящих распорядителей бюджетных ассигнований.


        Традиционно под распорядителями подразумеваются руководители государственных органов и организаций, которым предоставляется право распоряжения утвержденными для них в бюджете бюджетными назначениями.


        Главными распорядителями являются, соответственно, министры и руководители ведомств.


        Главным распорядителям предоставлено право расходовать бюджетные ассигнования на централизованные мероприятия, на содержание центрального аппарата управления и на другие цели, а также распределять бюджетные ассигнования между нижестоящими распорядителями.


        Министры, руководители ведомств могут передоверять свои права по распоряжению средствами начальникам управлений и самостоятельных отделов министерств и ведомств с доведением соответствующей информации до Минфина России.


        Нижестоящие распорядители бюджетных ассигнований в соответствии с инструкцией Государственного банка СССР от 26.11.84 № 27 по кассовому исполнению Государственного бюджета СССР подразделяются в зависимости от объема предоставленных им прав на:


        - руководителей учреждений и организаций, имеющих самостоятельные сметы и получающих кредиты от главных распорядителей кредитов как на расходы самого учреждения или организации, так и для распределения полученных кредитов между подведомственными предприятиями, учреждениями и организациями (вышестоящие распорядители);


        - руководителей учреждений и организаций, имеющих самостоятельные сметы и получающих кредиты от вышестоящих распорядителей кредитов только для непосредственного расходования бюджетных средств на мероприятия данного учреждения или организации (нижестоящие распорядители).


        В связи с принятием Федерального закона “О бюджетной классификации Российской Федерации” главным распорядителем можно признать руководителя государственного органа (организации), поименованного в перечне прямых получателей средств бюджета ведомственной классификации Бюджетной классификации Российской Федерации и имеющего право распределять бюджетные средства между распорядителями и получателями бюджетных средств.


        Постановление Правительства Российской Федерации от 28.08.97 № 1082 к определению распорядителей бюджетных ассигнований подходит иначе. Под ними понимаются не руководители соответствующих организаций, а сами организации, финансируемые из федерального бюджета.


        Распределение бюджетных средств может осуществляться в пределах закрепленных средств федерального бюджета по целевым статьям и видам расходов ведомственной классификации расходов бюджетов. Главные распорядители не вправе изменять целевое назначение средств федерального бюджета с одной целевой статьи расходов на другую и с одного вида расходов на другой, поскольку именно в этой степени детализации Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год за ними закрепляются средства федерального бюджета. Главные и вышестоящие распорядители бюджетных ассигнований вправе определять целевое назначение средств федерального бюджета по кодам экономической классификации расходов бюджетов.


        Правительство Российской Федерации предоставило Минфину России право определять целевое назначение средств федерального бюджета при финансировании расходов федерального бюджета.     


        Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.09.97 № 1336-р Минфину России разрешается по представлению руководителей соответствующих организаций-получателей средств федерального бюджета вносить изменения в распределение бюджетных назначений по статьям экономической классификации с увеличением ассигнований на оплату коммунальных услуг и уменьшением ассигнований по другим статьям в пределах утвержденных смет расходов на 1997 год.


        В принятом Правительством Российской Федерации постановлении от 11.10.97 № 1297 “Вопросы исполнения федерального бюджета в 1997 году”  (п. 1) Минфину России разрешено при исполнении федерального бюджета 1997 года по представлению руководителей федеральных органов исполнительной власти и организаций-бюджетополучателей вносить изменения в распределение бюджетных назначений по элементам расходов, подстатьям и предметным статьям в пределах групп экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.


Счета федерального бюджета


        Для характеристики механизма финансирования расходов федерального бюджета рассмотрим схему движения средств федерального бюджета по открытым в банках счетам.


        В Плане счетов бухгалтерского учета в банках и кредитных учреждениях Российской Федерации для учета расчетов с федеральным бюджетом отведены следующие основные балансовые счета:


        090 “Налоги, распределяемые органами федерального казначейства между бюджетами различных уровней”;


        100 “Доходы федерального бюджета”;


        120 “Расходы федерального бюджета”.


        Характеристика балансового счета 090 дана, в частности, в телеграмме Банка России от 01.02.96 № 28К, где указано, что он предназначен для учета поступающих от налогоплательщиков регулирующих налогов, которые подлежат распределению органами федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Однозначно определить принадлежность остатка денежных средств на этом счете какому-либо одному бюджету (в том числе федеральному) нельзя, поскольку числящиеся на нем денежные средства должны быть перечислены на счета соответствующих бюджетов (или возвращены плательщикам как излишне уплаченные или ошибочно перечисленные).


        На балансовый счет 100 денежные средства могут поступать как со счета 090, так и непосредственно от налогоплательщиков и иных категорий плательщиков. В отличие от счета 090 средства, числящиеся на счете 100, в полном объеме входят в состав средств федерального бюджета и являются собственностью Российской Федерации.


        Телеграммой Минфина России от 03.06.95 № 3-В1-07/62, Госналогслужбы России от 03.06.95 № ВГ-6-03/312, Банка России от 05.06.95 № 72-95 определен порядок совершения операций органами федерального казначейства и банками по балансовому счету 100. В соответствии с этой телеграммой со счета 100 органы федерального казначейства по представляемым в банк платежным поручениям производят перечисление средств федерального бюджета на открытый органам федерального казначейства лицевой счет 99 балансового счета 120. Одновременно с платежным поручением в банк представляется Ведомость расчета суммы доходов федерального бюджета, подлежащих перечислению на финансирование расходов федерального бюджета, на основе которой заполняется платежное поручение на перечисление средств на лицевой счет 99 счета 120.


        Расчет суммы доходов федерального бюджета, подлежащих перечислению на финансирование расходов федерального бюджета, и заполнение соответствующей ведомости производятся, как определено в письме Минфина России и Банка России от 30.06.95 № 3-В1-07/75, 01-22-0/545, исключительно при наличии и в пределах сумм, указанных в реестрах на финансирование расходов из федерального бюджета, которые поступают в управления федерального казначейства по субъектам Российской Федерации из Главного управления федерального казначейства (ГУФК) Минфина России. Реестры содержат сведения о суммах средств федерального бюджета, которые подлежат перечислению на бюджетные счета получателей. Как правило, такими получателями являются предприятия и учреждения, финансируемые из федерального бюджета по смете.


        Важно отметить, что сумма Ведомости расчета не может превышать сумму доходов, поступивших на балансовый счет 100; поэтому вся сумма денежных средств, указанная в составленном на основе Ведомости платежном поручении, будет перечисляться на открытый органам федерального казначейства лицевой счет 99 балансового счета 120.


        В дальнейшем средства федерального бюджета подлежат перечислению с лицевого счета 99 балансового счета 120 на счета предприятий, учреждений-получателей средств федерального бюджета.


        В то же время в большинстве органов федерального казначейства осуществляется финансирование расходов организаций из федерального бюджета непосредственно с лицевого счета 99 балансового счета 120 без перечисления средств на бюджетные счета таких организаций. В последнем случае на лицевом счете 99 балансового счета 120 организациям, финансируемым из федерального бюджета, открываются отдельные (лицевые) счета аналитического учета.


Лицевые счета


        В целях реализации принципа единства кассы при исполнении федерального бюджета в Российской Федерации осуществляется переход на финансирование распорядителей бюджетных средств через лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства, с закрытием бюджетных счетов в банках и иных кредитных учреждениях. Таким образом выполняется требование об отделении прав по распоряжению от прав по владению бюджетными средствами. Причем, права бюджетных учреждений как распорядителей средств не изменяются. При системе лицевых счетов все доходы и средства на финансирование расходов аккумулируются на счетах органов федерального казначейства, с которых средства перечисляются непосредственно кредиторам бюджетополучателей. Сами же лицевые счета не являются банковскими счетами и представляют собой форму учета объема распорядительных прав бюджетополучателей на поступившие средства бюджетного финансирования.


        Постановление Правительства Российской Федерации от 28.08.97 № 1082 “О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета” закрепляет порядок исполнения федерального бюджета с использованием системы лицевых счетов и устанавливает конкретные сроки перехода на казначейскую систему: Минфину России поручено обеспечить с 15 сентября по 15 октября 1997 года открытие лицевых счетов главным распорядителям средств федерального бюджета в федеральном казначействе Минфина России; с 15 октября по 15 ноября 1997 года - открытие лицевых счетов организациям и учреждениям, являющимся нижестоящими распорядителями средств по отношению к главным распорядителям средств федерального бюджета; с 15 ноября по 25 декабря 1997 года - открытие лицевых счетов организациям и учреждениям, являющимся получателями средств федерального бюджета.


        Финансирование расходов федерального бюджета через лицевые счета позволяет практически полностью исключить случаи нецелевого использования средств федерального бюджета, обеспечить непрерывный предварительный контроль за их расходованием.


Нецелевое использование бюджетных ассигнований


        В настоящее время, к сожалению, не утратила своего значения необходимость квалификации использования средств как нецелевое.


        Указом Президента Российской Федерации от 25.07.96 № 1095 “О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации” установлено, что государственный финансовый контроль возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Банк России, Минфин России (Главное управление федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление), Госналогслужбу России, ГТК России, ВЭК России, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Причем, признано необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета.


        Наиболее распространенным видом нецелевого использования является направление выделенных из федерального бюджета средств на депозитные счета, приобретение депозитных сертификатов, а также различных ликвидных активов с целью их последующей продажи, извлечения прибыли. В целом ряде постановлений Правительства Российской Федерации указывается на недопустимость совершения подобных операций с бюджетными средствами или средствами, выделенными из федерального бюджета. Так, Положением об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.95 № 609, запрещается нецелевое использование бюджетных  ассигнований, выделяемых на осуществление  основной деятельности организацией культуры, в том числе “размещение  бюджетных  ассигнований на депозитных счетах кредитных учреждений и приобретение ценных бумаг для получения организацией культуры дополнительного дохода”.


        Выделенные из бюджета средства порой используются не по назначению и для целей, не направленных на извлечение прибыли, например, на оказание финансовой поддержки юридическим и физическим лицам, на осуществление взносов в уставный капитал юридических лиц.


        Нецелевым использованием следует признать и незаконное использование средств, выделенных из федерального бюджета. Видом незаконного (нецелевого) использования будет являться недостача. Убыль сверх установленных норм тех материальных ценностей, которые были приобретены за счет средств, выделенных из федерального бюджета, также является использованием средств не по назначению. При отсутствии норм убыль следует рассматривать как недостачу.


        Одним из видов нецелевого использования следует признать расходование выделенных из бюджета средств при отсутствии оправдательных документов, при неправильном оформлении первичных и иных документов. Федеральным законом “О бухгалтерском учете” установлено, что все хозяйственные операции, проводимые организацией, должны оформляться оправдательными документами. Эти документы служат первичными учетными документами, на основании которых ведется бухгалтерский учет. Первичные учетные документы принимаются к учету, если они составлены по форме, содержащейся в альбомах унифицированных форм первичной учетной документации, а документы,  форма  которых  не   предусмотрена в этих альбомах, должны содержать такие обязательные реквизиты, как наименование документа, дату составления документа, наименование организации, от имени которой составлен документ, содержание хозяйственной операции, измерители хозяйственной операции в натуральном и  денежном  выражении, наименование должностей лиц, ответственных за совершение хозяйственной операции и правильность ее оформления, личные подписи указанных лиц. Документы, которыми оформляются хозяйственные операции с денежными средствами, подписываются руководителем организации и главным бухгалтером или уполномоченными ими на то лицами.


        Нецелевым использованием считается также перерасход средств, выделенных из федерального бюджета. Сумма перерасхода определяется как разность между фактическим расходом (если он больше соответствующих норм) и установленными нормами (нормы расходов на наем и содержание служебных легковых автомобилей, нормы компенсации за использование личных легковых автомобилей для служебных поездок, нормы возмещения командировочных расходов). При проверках следует иметь в виду, что дополнительные выплаты, производимые по решению руководителя бюджетного учреждения в порядке исключения, связанные с командировками и компенсациями за использование личных автомобилей для служебных поездок, сверх норм возмещения, предусмотренных действующими нормативными актами, могут осуществляться в бюджетных учреждениях за счет экономии по сметам на их содержание.


        К нецелевому использованию можно отнести также перечисление средств с бюджетного счета организации-получателя средств на расчетный счет этой же организации. Такой перевод средств, напрямую не разрешенный при выделении средств и не предусмотренный нормативными актами, является нарушением режима использования бюджетного счета, установленного инструкцией Госбанка СССР по кассовому исполнению Государственного бюджета СССР от 26.11.84 № 27. Согласно п. 137 указанной инструкции перечисление средств с одного бюджетного счета на другой бюджетный, текущий или расчетный счет разрешается:


        а) при перечислении средств с одного бюджетного счета на другой бюджетный счет в связи с неправильно произведенными расходами;


        б) при перечислении средств с бюджетных счетов на текущие счета по внебюджетным средствам в случае возмещения расходов по переданным материальным ценностям или оказанным услугам;


        в) при возмещении расходов, произведенных с расчетных счетов, в тех случаях, когда мероприятия, финансирование которых производится из бюджета, полностью или частично осуществлены за счет временно позаимствованных собственных средств.


        Нецелевое использование выделенных средств может быть допущено не только бюджетополучателем, но и главным (вышестоящим) распорядителем средств федерального бюджета, например, при перечислении средств федерального бюджета на расчетные счета бюджетных учреждений. В соответствии с приказом Минфина России от 17.02.95 № 111 запрещено перечисление денежных средств главными распорядителями федеральных ассигнований подведомственным организациям на их расчетные либо текущие счета. Такое перечисление разрешается лишь в исключительных случаях с согласия Министра финансов (либо его первого заместителя).


        Использование выделенных средств не по назначению в организациях, чья деятельность полностью или частично финансируется за счет средств бюджета, приобретает свои, присущие финансированию, формы. К ним можно отнести использование средств на цели, не предусмотренные сметой расходов, а также расходование средств не по коду экономической классификации, по которому было произведено финансирование.     


        Если у бюджетного учреждения отсутствует смета, то поступившие бюджетные ассигнования расходовать запрещено, и любой их кассовый расход может быть признан нецелевым.


        При осуществлении проверок в организациях, финансируемых из федерального бюджета, следует определить объем правомочий их руководителей по использованию бюджетных средств, которые установлены федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, письмами Минфина России. К числу актов, устанавливающих категории, права и ответственность распорядителей бюджетных ассигнований (главных, вышестоящих, нижестоящих), относится также названная инструкция Госбанка СССР от 26.11.84 № 27 (см., например, п. 144-149), действующая в части, не противоречащей бюджетному законодательству и подзаконным актам Российской Федерации.


        Законом РФ “Об образовании” предусмотрено, например, что плановый объем финансовых средств и направления их использования (смета доходов и расходов организации образования) в соответствии с уставом утверждается руководителем организации.


        Однако даже если руководителям организаций (нижестоящим распорядителям бюджетных ассигнований) предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств, выделяемых из федерального бюджета, указанные действия должны оформляться надлежаще оформленными распорядительными документами руководителя этой организации. Отсутствие таких документов позволяет квалифицировать использование как нецелевое.


        Обязанность расходовать бюджетные ассигнования по коду экономической классификации, по которому поступило финансирование, установлена письмом Минфина России от 02.08.95 № 82, согласно которому расходование средств с текущего бюджетного счета производится по их целевому направлению в пределах полученного финансирования по соответствующим кодам экономической классификации расходов, то есть по самому детализированному виду расходов Бюджетной классификации Российской Федерации.


        Ряд ограничений на использование предоставленных из бюджета средств наложен на бюджетные учреждения Гражданским кодексом Российской Федерации. В соответствии со ст. 296 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение должно использовать закрепленное за ним имущество в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Задания собственника (в терминологии Гражданского кодекса Российской Федерации) формулируются в реестрах на финансирование расходов федерального бюджета, в которых целевое назначение средств определяется главными распорядителями бюджетных ассигнований, осуществляющими функции по управлению деятельностью подведомственных учреждений.


        Таким образом, нецелевое использование определяется через процесс использования, который, во-первых, не приводит к достижению цели, во-вторых, даже если и приводит к ее достижению, но сопровождается неправомерными отклонениями (действиями или событиями). Следует отметить определенную условность такого подхода к определению нецелевого использования, например, зависимость от момента его обнаружения. Так, в одних случаях, одно и то же фактическое действие, например, направление бюджетных средств на депозитные счета, можно будет считать первым видом нецелевого использования (если факт нецелевого использования обнаружен в момент нахождения средств на этом счете), а в других - вторым видом: нецелевым использованием, сопровождавшимся неправомерным действием (обнаружение произошло после возврата средств с депозитного счета и их восстановлением на бюджетном счете или направления суммы выделенных из федерального бюджета средств по целевому назначению). Аналогично, например, недостача может быть квалифицирована как нецелевое использование первого или второго типа. Такое разграничение нецелевого использования на два типа диктуется особенностями наложения штрафных санкций: в первом случае с нарушителя подлежит взысканию сумма нецелевого использования и штраф в предусмотренном нормативными актами размере, а во втором - допустимо ограничиться взысканием суммы штрафа, если восстановлено первоначальное положение или цель достигнута, сумму же нецелевого использования можно не взыскивать.


        При квалификации нецелевого использования бюджетных средств первого вида, когда цель не достигнута (или использование не приводит к цели), следует исходить прежде всего из того, что явилось причиной такого положения. Нецелевым будет признано также использование, хотя возможно и имеющее форму целевого, но при котором причиной недостижения является намеренное совершение со стороны организации-бюджетополучателя действий, направленных на то, чтобы цель достигнута не была. В то же время использование нельзя признать нецелевым, если цель не достигнута по независящим от организации-пользователя причинам. Например, выделенные из федерального бюджета средства, которые поступили на счет, были списаны по исполнительному листу суда, или приобретенные за счет таких средств материалы были утрачены в результате стихийного бедствия. Также, например, использование не будет признано нецелевым, если цель не была достигнута в силу поставки контрагентом организации-бюджетополучателя некачественного товара (не того ассортимента, не той комплектности), если, конечно, со стороны организации-пользователя (ее руководителей) нет специального намерения не достигнуть целей, преследуемых при выделении средств из федерального бюджета.


&nbs