Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Функционирование системы экологических фондов и экологических платежей в условиях проведения налоговой реформы в России

          

ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ФОНДОВ И ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПЛАТЕЖЕЙ В УСЛОВИЯХ ПРОВЕДЕНИЯ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ

            

Л. Сенокосов,
начальник отдела Управления методологии
ресурсных платежей Госналогслужбы России
В. Петрунин,
зам. начальника отдела           
     

          Создание экологических фондов в России началось с 1989 года на основе постановления Совета Министров РСФСР от 18.03.88 г. № 93 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране".
           
          Экологический фонд РСФСР был впервые создан при Государственном комитете РСФСР по экологии и природопользованию в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 19.10.90 г. № 450.
           
          Создание системы экологических фондов и механизма ее функционирования осуществлялось в два этапа.
           
          На первом этапе формировались и уточнялись методические подходы к определению размеров и порядка взимания платы за загрязнение окружающей среды с учетом экономических возможностей предприятий и региональных особенностей состояния окружающей природной среды.
           
          Второй этап развития системы экологических фондов в России связан с принятием Закона РСФСР от 19.12.91 г. № 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" и постановления Правительства Российской Федерации от 22.06.92 г. № 442 "О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации". Затем во исполнение указанного постановления бывшим Министерством экологии и природных ресурсов России 12.07.92 г. было утверждено Примерное положение "Об экологических фондах на территории Российской Федерации".
           
          Вышеуказанным Законом предусматривалось формирование экологических фондов за счет:
           
           -  платежей предприятий, объединений и организаций за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в природную среду (включая штрафные платежи за аварийные сбросы и выбросы), а также за размещение отходов;
           
           -  средств, взыскиваемых в возмещение ущерба, причиненного государству нарушением природоохранительного законодательства в результате хозяйственной деятельности предприятий;
           
           -  добровольных взносов предприятий, граждан и других источников.
           

          С целью установления единого порядка сбора платежей в экофонды Минфином России и Минэкологии России был разработан и утвержден в декабре 1992 года "Порядок направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды".
           
          Анализ формирования средств экологических фондов показал, что платежи за загрязнение окружающей среды в пределах лимитов и сверх установленных лимитов за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в природную среду и размещение отходов были и остаются основными источниками поступления указанных средств.
           
          Следует подчеркнуть, что экологические фонды аккумулируют средства для целевого расходования их на охрану и восстановление природы. Это определяет следующие задачи фондов:
           
           -  финансирование и кредитование федеральных программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения;
           
           -  мобилизация всех средств на осуществление природоохранных мероприятий и программ;
           
           -  экономическое стимулирование бережного и эффективного использования природных ресурсов, внедрение экологически чистых технологий, строительство очистных сооружений;
           
           -  помощь в сохранении биоразнообразия;
           
           -  содействие в развитии международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды, финансирование целевых проектов и программ такого сотрудничества;
           
           -  улучшение системы экологического мониторинга;
           
           -  содействие в развитии экологического воспитания и образования.
           
          Преобладающим направлением расходования средств экологических фондов на протяжении последних пяти лет являлось строительство природоохранных объектов, включая долевое участие; развитие материально-технической базы природоохранных органов, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. Увеличивалась также доля средств, направляемых на внедрение экологически чистых технологий и проведение других природоохранных мероприятий.
           
          По расчетам Госкомэкологии России и Федерального экологического фонда в 1996 году в условиях резкого сокращения бюджетного финансирования природоохранных мероприятий доля экологических фондов с учетом средств предприятий в общем объеме финансовых средств, выделенных на указанные мероприятия, достигла 30 - 40 %.
           

          Однако вызывает сомнение, что роль экологических фондов в финансировании природоохранных мероприятий будет неуклонно возрастать. Имеется достаточно много проблем как в механизме сбора указанных платежей, так и в действующей нормативно-правовой базе в целом.
           
          Так, например, в настоящее время отсутствуют законодательные и другие акты, целенаправленно воздействующие на инвестиционный процесс как государственных, так и негосударственных внебюджетных фондов.
           
          Имеющиеся законодательные акты по деятельности отдельных фондов федерального значения и по порядку образования внебюджетных фондов на территориальном уровне содержат только описание их функций и задач, механизма поступления в них отчислений, а также обозначают права различных государственных органов при их создании.
           
          Это относится к законам "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", "Об основах бюджетных прав и прав по формированию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти" и целому ряду других законных и подзаконных актов, указов Президента России, в том числе регулирующих налоговое законодательство: "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", "Об инвестиционном налоговом кредите" и других.
           
          Проект Федерального закона "О внебюджетных фондах Российской Федерации", подготовленный в 1996 году, в настоящее время практически забыт.
           
          Кроме того, при попытке установить налоговые льготы экологическим фондам не был учтен установленный законодательством определенный порядок введения в действие конкретных новых норм или льгот. К сожалению, именно это чаще всего упускается из виду как в самом начале подготовки предложений по изменению законодательства, так и на определенном этапе утверждения нормативных актов. В результате вводимая норма или противоречит другим нормативным актам, или просто не имеет под собой достаточной правовой основы.
           
          Так, в Законе "Об охране окружающей природной среды" предусматривалось установление налоговых льгот экологическим фондам без внесения необходимых изменений в налоговое законодательство.
           

          Внесение таковых изменений было бы возможно при наличии соответствующего поручения Правительству Российской Федерации, устанавливающего порядок ввода в действие данного закона и реализации содержащихся в нем положений. Однако этого сделано не было.
           
          Возникает много вопросов и по применению налогового законодательства в отношении к указанным платежам, так как часть из них поступает непосредственно в федеральный бюджет, другая  -  в систему региональных экологических фондов, которые затем направляют 10 % от поступивших сумм в Федеральный экологический фонд, консолидированный с 1995 года в федеральном бюджете.
           
          Особенно часто возникают вопросы о порядке применения финансовых санкций по указанным платежам, предусмотренных ст. 13 Закона "Об основах налоговой системы. Российской Федерации".
           
          При решении данного вопроса следует иметь в виду следующее. Законом Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" от 19.12.91 г. № 2060-1 установлено, что в доход федерального бюджета Российской Федерации направляются только 10 % отчислений от платы за загрязнение окружающей природной среды.
           
          В соответствии с подпунктом "и" ст. 19 Закона Российской Федерации от 27.12.91 г. № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (редакция Закона от 01.07.94 г.) к федеральным налогам относятся платежи за пользование природными ресурсами, зачисляемыми в федеральный бюджет, в порядке и на условиях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.
           
          Согласно ст. 7 Федерального закона от 31.12.95 г. № 228-ФЗ "О федеральном бюджете на 1996 год" и ст. 10 Федерального закона от 26.02.97 г. № 29-ФЗ "О федеральном бюджете на 1997 год" доходы федерального бюджета формируются также за счет платежей за пользование природными ресурсами (в том числе платежей за загрязнение окружающей природной среды и другие виды вредного воздействия).
           
          В связи с этим именно 10-процентные отчисления от платы за загрязнение окружающей природной среды относятся к обязательным платежам в федеральный бюджет и имеют налоговый характер. Поэтому только при нарушениях в порядке исчисления этих платежей, сроках внесения, непредставлении соответствующих документов в налоговую инспекцию к плательщику применяются санкции, установленные ст. 13 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".
           
          Пени за каждый день просрочки этих платежей взимаются в размере 0,3 % в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 08.05.96 г. № 685 "Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины".
           

          Таким образом, при несоблюдении сроков уплаты и других нарушениях по платежам, направляемым в систему внебюджетных экологических фондов, нормы налогового законодательства не применяются.
           
          Аналогичный подход должен соблюдаться и при корректировке размеров платы предприятиям и организациям. Так постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.92 г. № 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" предусмотрено, что исполнительные органы субъектов Российской Федерации по согласованию с территориальными природоохранными органами и органами Госсанэпиднадзора России вправе понижать размеры платы за загрязнение окружающей природной среды или освобождать от нее отдельные организации социальной и культурной сферы, а также организации, финансируемые из бюджета.
           
          Инструктивно-методическими указаниями по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденными Минэкологии России по согласованию с Минэкономики России и Минфином России (зарегистрировано в Минюсте России 24.03.93 г. № 190) во исполнение указанного выше постановления, уточнен конкретный механизм понижения размеров платежей. Так, в п. 6.1 предусмотрено, что корректировке подлежит только та часть платежей, которая поступает на специальные счета внебюджетных государственных экологических фондов. Кроме того, в соответствии с Законом "Об основах налоговой системы в Российской Федерации от 27.12.91 г. № 2118-1 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе освобождать плательщиков от внесения обязательных платежей в федеральный бюджет.
           
          Вопрос по порядку применения штрафных санкций к плательщикам за несвоевременное поступление платежей в систему экологических фондов (в части взимания пени) окончательно не отработан.
           
          В "Порядке направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды" (утвержден Минфином России от 22.12.92 г. № 9-5-12 и Минэкологии России от 21.12.92 г. № 4-4/72-6344) было предусмотрено, что по истечении срока, установленного для внесения платежа за соответствующий период, предприятие уплачивает пени.
           
          Такая запись была сформулирована по аналогии с применяемым порядком начисления пени, предусмотренным налоговым законодательством, но, естественно, не имелось в виду, что должны применяться все налоговые нормы в части собираемости платежей экологическими фондами. Об этом уже говорилось выше.
           

          Таким образом, по нашему мнению, последующие нормативные акты, принятые в сфере налогообложения в этой части, не имеют прямого отношения к экологическим фондам. Так Указ Президента Российской Федерации от 08.05.96 г. № 685 "Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины" принят в целях осуществления налоговой реформы в Российской Федерации, обеспечивающей своевременность и полноту собирания налогов и формирования доходной части бюджетов всех уровней. В связи с этим, предусмотренное Указом снижение с 20 мая 1996 года размера пени, взыскиваемой с налогоплательщика, с 0,7% до 0,3% неуплаченной суммы налога за каждый день просрочки платежа не относится к платежам, направляемым во внебюджетные экологические фонды.
           
          Установление размеров пени за несвоевременное перечисление платежей в экологические фонды применительно к размерам, введенным упомянутым выше Указом Президента Российской Федерации, следует осуществить при внесении соответствующих изменений в "Порядок направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные фонды".
           
          Считаем также, что при внесении изменений в указанный Порядок необходимо учесть предусмотренный постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.92 г. № 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", механизм введения коэффициентов индексации платы за загрязнение окружающей природной среды. Следует также уточнить порядок осуществления контроля за внесением платежей в экофонды при консолидации их в бюджетах разного уровня.
           
          Возникают вопросы и по порядку применения Федерального закона от 29.12.95 г. № 222-ФЗ "Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства".
           
          По нашему мнению, данный закон не позволяет однозначно сделать вывод о правомерности его применения по отношению к платежам, имеющим разный статус и вносимым предприятиями одновременно в бюджет и внебюджетные фонды.
           
          Как следует из вышеизложенного, часть платежей, направляемая в указанные фонды, не относится к налоговым и не включена в налоговую систему.
           

          В связи с этим, видимо, необходимо уточнить ряд положений этого закона. Со своей стороны, считаем целесообразным сохранить для предприятий действующий порядок уплаты платежей за загрязнение окружающей природной среды.
           
          В настоящее время назрела необходимость осуществить корректировку нормативно-правовых документов, обеспечивающих расчет, сбор и поступление платежей за загрязнение окружающей среды в экологические фонды и федеральный бюджет. Указанные выше документы были приняты в 1992-1993 годах и нуждаются в уточнении, учитывая проведенный анализ результатов их применения, а также новые условия функционирования экологических фондов при консолидации их в бюджетах. Обеспечению своевременности и полноты сбора указанных средств, увеличению их объема и дальнейшему целевому использованию будет способствовать принятие следующих мер:
           
           -  придание платежам правового статуса налога или обязательного сбора;
           
           -  определение процедуры внесения штрафов за нарушение природоохранного законодательства по решению органов охраны лесных, водных, земельных и минеральных ресурсов;
           
           -  усовершенствование механизма индексации базовых ставок в соответствии с прогнозируемым уровнем инфляции;
           
           -  введение новых видов платежей (например, на топливо и на СО2);
           
           -  усиление административной и уголовной ответственности за нецелевое использование средств экологических фондов;
           
           -  использование при расчетах с экофондами вексельной и натуральной (т.е. выпускаемой продукцией) форм оплаты, услугами и другими формами взаиморасчетов;
           
           -  введение квартальной статистической отчетности по выбросам загрязняющих веществ в атмосферу, сбросам в реки и моря, размещению отходов и другим видам вредного воздействия с разбивкой по каждому загрязняющему ингредиенту со сроком ее сдачи не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом;
           
           -  четкое определение круга плательщиков, объектов налогообложения, льгот, предусмотренных для определенных категорий плательщиков России, порядок установления ставок и распределения полученных средств.
           
          В целом, определение плательщиков нужно привести в соответствие с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации, утвержденного Федеральным законом от 30.11.94 г. № 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
           

          Одно из предложений заключается в определении ограниченного круга плательщиков, имеющих на балансе стационарные источники загрязнения, так как у всех прочих предприятий суммы налога небольшие, доначислений при проверках практически не бывает, а усилия на сбор и контроль этого налога не окупаются поступающими платежами.
           
          В целях более полного учета плательщиков необходимо предусмотреть также предоставление предприятиями в налоговые инспекции справок, согласованных с комитетами охраны природы, об отсутствии выбросов, сбросов вредных веществ, отходов производств. Это относится к тем предприятиям, которые не составляют расчетов по плате за загрязнение.
           
          Требуется разработать порядок взимания платы за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты через систему канализации и очистных сооружений (для предприятий, не имеющих сбросов непосредственно в водные объекты, но осуществляющих их через систему "Водоканала" и другие городские системы). Считаем целесообразным обязать региональные комитеты охраны природы представлять налоговым инспекциям по месту нахождения природопользователей данные о плательщиках указанных платежей и их размерах с учетом всех изменений не реже одного раза в год (или по полугодиям), а также обязать госавтоинспекции своевременно сообщать в комитеты охраны природы данные о регистрации автотранспортных средств коммерческими структурами для более полного учета плательщиков.
           
          Следует предусмотреть меру ответственности комитетов охраны природы за несвоевременную разработку соответствующих нормативов платы по предприятиям своего региона и установление платежей на текущий год, а также за отказ в выдаче сведений по природопользователям представителям госналогинспекций.
           
          Целесообразно новые коэффициенты перерасчета платы доводить до территориальных органов исполнительной власти за 1,5-2 месяца до предусмотренных сроков введения индексаций в целях своевременности проведения всей организационно-технической работы по корректировке ставок платы и избежания споров с налогоплательщиками о правомерности взимания скорректированной платы за прошедший период. Так коэффициенты индексации платы в 1994 и 1995 годах были утверждены в конце февраля. До предприятий во многих регионах эти коэффициенты были доведены только в марте - апреле. Некоторые природопользователи в ответ на требование уплатить платежи с учетом их корректировки с момента введения нового коэффициента обращались с соответствующими претензиями в арбитражные суды, и вопрос, как правило, решался в их пользу.
           
          Формированию средств экологических фондов и их рациональному использованию мешает также отсутствие четкой системы управляемости их деятельностью. Эта ситуация сложилась в определенной мере из-за принятия в 1992-1993 годах ряда законодательных актов, установивших в части организации и деятельности внебюджетных фондов различные правовые нормы.
           

          Так в Законе РСФСР от 22.10.92 г. № 3703-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" были установлены права местных органов государственной власти в создании своих внебюджетных фондов, определены источники их формирования (в том числе платежи за загрязнение среды), но не определены порядок взаимодействия в использовании их средств с аналогичными фондами края, области или возможность участия краевых, областных государственных органов в частичном их использовании. Многие местные органы власти считали возможным полностью использовать средства внебюджетных фондов (в том числе экологических) на решение соответствующих местных проблем.
           
          Далее в Законе "Об охране окружающей природной среды" хотя и были установлены в процентном отношении нормы поступления и использования средств в экологические фонды разного уровня, но механизм первоначального накопления (аккумулирования) указанных средств на каком-либо уровне или же порядок одновременного их направления в фонды города, области и т.д. введен не был. В этом законе не указывались также органы, на которые возлагались обязанности по контролю за своевременным поступлением и использованием средств.
           
          В Законе Российской Федерации от 05.03.93 г. № 4807-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" также отсутствовало четкое разграничение полномочий между различными органами государственной власти в отношении образования внебюджетных фондов.
           
          Действующее в настоящее время Примерное положение об экологических фондах на территории Российской Федерации, утвержденное в 1992 году только Минэкологией России, уже не соответствует нынешнему положению в финансовом и налоговом законодательстве.
           
          Так, законами о федеральном бюджете на 1995, 1996 и 1997 годы было предусмотрено консолидирование в федеральный бюджет средств Федерального экологического фонда. Рекомендовано провести аналогичные мероприятия региональным органам государственной власти. В связи с этим возникают новые правовые отношения при взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды, требующие внесения изменений в нормативные акты действующего законодательства.
           
          Таким образом, при консолидации средств экофондов в бюджеты регионов Госналогслужбе России целесообразно подготовить единый порядок перечисления платежей за загрязнение окружающей природной среды в доход федерального бюджета и экологические фонды.
           

          Уже в настоящее время, когда в составе доходов федерального бюджета учитываются не только 10 % отчисления, поступившие непосредственно от предприятий, но и 10% средств, перечисленных в Федеральный экологический фонд Российской Федерации из территориальных экологических фондов, назрела необходимость скорректировать общий норматив отчислений в федеральный бюджет. Это должно повлиять и на порядок отчислений в региональные экологические фонды, так как они становятся также источником доходов бюджетов территорий. В этой связи целесообразно передать функции по учету исчисленных и поступивших платежей в экологические фонды налоговым органам.
           
          До решения указанного вопроса региональным налоговым инспекциям, по нашему мнению, следует осуществлять контроль за своевременным и полным перечислением территориальными фондами соответствующей доли средств в указанный Федеральный фонд.
           
          При сохранении системы региональных внебюджетных фондов (т. е. без консолидирования их в бюджеты соответствующих уровней) целесообразно, по нашему мнению, осуществить следующие мероприятия с целью повышения собираемости платежей, усиления контроля за целевым использованием средств фондов и повышения их инвестиционной активности:
           
           -  создать в каждом регионе один целевой внебюджетный экологический фонд (вместо нескольких, создание которых возможно осуществить на основе действующего законодательства);
           
           -  ввести новый порядок отчислений средств в данный фонд, учитывающий как нынешние платежи предприятий, так и другие отчисления, вводимые на основе федеральных законов, а также решений законодательных органов субъектов Российской Федерации;
           
           -  утвердить перечень конкретных дополнительных сборов, налогов, которые могут вводиться на региональном уровне с целью финансирования территориальных органов Госкомэкологии России, природоохранных мероприятий, и порядок зачисления этих сборов в экофонды;
           
           -  уточнить порядок финансирования федеральных программ, включающий, в частности, экономический механизм объединения средств экофондов и бюджетов тех регионов, чьи территории охватывает действие той или иной федеральной программы;
           
           -  утвердить порядок (в виде отдельного нормативного документа) финансирования территориальных органов охраны природы.
           

          Кроме того, следует иметь в виду, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 08.05.96 г. № 685 с 1997 года значительно повышается роль экологических налогов.
           
          В связи с этим предлагается установить два новых вида специальных экологических налогов:
           
           -  налог на продукцию, производимую с использованием экологически опасных технологий (производство сельскохозяйственной продукции с применением пестицидов и др.);
           
           -  налог на продукцию, потенциально опасную в потреблении, хранении и захоронении.
           
          Целесообразно также ввести новые дифференцированные ставки экологических налогов, учитывающих деятельность природопользователей в зависимости от:
           
           -  объемов загрязнения природной Среды;
           
           -  степени токсичности и других видов вредного воздействия выбросов, сбросов в природную среду;
           
           -  выпуска продукции, не соответствующей установленным экологическим нормам и стандартам.
           
          Специальные экологические налоги устанавливаются на конкретные технологии, виды продукции, производство которых должно быть ограничено (экологически опасные технологии и продукты), а также в тех случаях, когда утилизация отходов производства и потребления какой-либо продукции требует значительных затрат.
           
          Основой для определения величины специальных налогов должны выступать затраты на замену экологически опасных технологий или видов продукции более прогрессивными, затраты на повышение экологической безопасности производственных объектов или затраты, необходимые для ликвидации и предотвращения ущерба, наносимого предприятием окружающей среде в результате применения экологически опасных технологий.
           
          Учитывая, что упомянутым выше Указом установлены минимальные значения долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней, потребуется внесение необходимых изменений в действующее законодательство, например, в п.4 ст. 20 "Платность использования природных ресурсов" Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", где следует уточнить, что плата за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов перечисляется предприятиями, учреждениями, организациями в доход федерального бюджета, бюджеты других уровней и на специальные счета внебюджетных (консолидированных в бюджетах разного уровня) государственных экологических фондов. При этом в федеральный бюджет должно направляться не менее 30 %, в бюджет субъекта Российской Федерации - не менее 30 % и местный бюджет  -  не менее 10 % указанных платежей. Конкретные значения данных поступлений в бюджеты разных уровней, видимо, будут устанавливаться ежегодно при утверждении федерального бюджета Российской Федерации.
           
          С целью сокращения перечня существующих льгот и приведения действующих нормативных актов в соответствие с налоговым законодательством потребуется также внести изменения в подпункт "б" п. 4 постановления Правительства Российской Федерации от 28.08.92 г. № 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".
           

          Этим пунктом предусмотрено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с территориальными органами Минприроды России и Госсанэпиднадзора России вправе освобождать от всего объема платежей (т. е. и от 10 % части, направляемой в федеральный бюджет) за загрязнение окружающей природной среды отдельные организации социальной и культурной сферы, а также организации, финансируемые из бюджета.
           
          Данная запись противоречит Закону "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27.12.91 г. № 2118-1, в соответствии с которым органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе освобождать плательщиков от внесения обязательных платежей в федеральный бюджет.
           
          В связи с изложенным в указанном подпункте "б", рекомендуется предусмотреть, что понижение размеров платы или освобождение от нее указанных организаций не распространяется на часть платежей, зачисляемых в федеральный бюджет.
           
          При внесении уточнений в действующее законодательство, регулирующее механизм взимания экологических платежей, следует учесть опыт других государств по применению налогов при использовании природных ресурсов и воздействии на окружающую среду.
           
          Так, в странах-членах Организации экономического сотрудничества с конца 80-х  -  начала 90-х годов и до настоящего времени количество экологических санкций почти утроилось, и они были введены в 21 стране. При этом применение соответствующих экономических механизмов в большинстве стран, за исключением скандинавских, остается ограниченным, хоть и имеет тенденцию к расширению. В странах-членах ОЭС используются в среднем по 6 - 7 различных экономических мер, включая два или три налога на отходы, систему оборотного капитала и некоторые более низкие налоги на очищенное топливо (в частности, налог на бензин без свинца).
           
          В развивающихся странах, сравнительно недавно начавших заниматься экологическими проблемами, экономические рычаги используются незначительно. Мировой опыт показывает, что развивающиеся страны могут сильно выиграть, если возьмут на вооружение вышеупомянутую систему абсолютного учета экологических издержек, используя экономические, а не административно-контрольные методы. Основания к этому следующие.
           
          Во-первых, административные методы контроля обходятся значительно дороже.
           

          Во-вторых, для развивающихся стран, реформирующих налоговую систему, использование экономических механизмов увеличения государственных доходов может помочь в решении проблемы снижения прямых и косвенных налогов на доходы наименее обеспеченных слоев населения, а также пошлин, препятствующих развитию предпринимательства и инвестиционной деятельности.
           
           В-третьих, развивающиеся страны имеют возможность изучить опыт развитых стран по применению административных методов и избежать их ошибок, а также лучше использовать те экономические рычаги, которые оказались наиболее эффективными.
           
          Для этого необходимо, в первую очередь, отменить законы, способствующие нерациональному использованию природных ресурсов и разрушению окружающей среды. Например, в некоторых странах действует льготное налогообложение работ по вырубке леса под сельскохозяйственные угодья, выделяются дотации на производство пестицидов и т.п.
           
          Для эффективного функционирования экономических механизмов необходимо также установить гарантии защиты частной собственности, гарантии выполнения обязательств по контрактам; принять законы, регламентирующие ответственность юридических лиц.
           
          В развивающихся странах, организационные возможности которых невелики, оптимальным вариантом является возложение на предпринимательские структуры ответственности за обеспечение надлежащего уровня охраны природы. В этом случае, не наказывая, а стимулируя, государство приобретет доверие предпринимателей.
           
          Например, система ликвидации вредных отходов в Таиланде, предложенная Таиландским институтом исследований проблем развития, служит примером того, как экономические механизмы могут способствовать решению проблемы, справиться с которой предлагалось поначалу развитыми странами только административными мерами.
           
          Производители опасных отходов штрафуются экологическим фондом на сумму, равную расходам на транспортировку, очистку и ликвидацию отходов, плюс дополнительно на такую же сумму в качестве меры, способствующей сокращению производства отходов. При этом половина штрафа идет на переработку отходов, а другая поступает на специальный счет с начислением процентов. Основываясь на отчетах других стран, этот фонд определяет примерное количество отходов, которое будет произведено в стране. После того как оговоренные объемы отходов проходят переработку, половина основной суммы и проценты с вышеуказанного счета возвращаются производителям. Таким образом, этот счет служит гарантией выполнения загрязнителями окружающей среды своих обязательств. Чем меньше отходов производит компания, тем меньше она платит в фонд.
           
          Что касается изменения ситуации с экологическим инвестированием в сторону улучшения, то указанный процесс может произойти, видимо, как в случае осознания инвесторами необходимости сделать решение экологических проблем частью политики инвестируемых ими компаний, так и при понимании ими преимуществ учета этого фактора в своей деятельности как в настоящее время, так и в перспективе.
           

          Пример компании Jupiter Tyndall Group plc показывает возможные пути не только организации новых структур, ориентированных на решение экологических проблем, но и достижения успешных экономических результатов в этой деятельности.
           
          Jupiter Tyndall Group plc  -  британская инвестиционная и банковская группа средних размеров, акции которой доступны широкой публике. В компании пришли к пониманию того, что, реализуя многие традиционные инвестиционные проекты, общество косвенно и часто невольно способствовало ухудшению состояния окружающей среды, вкладывая деньги в загрязняющее и расточительное производство. JTM рассматривала появление "зеленого инвестора" как естественное продолжение концепции "зеленого потребителя", возникшей в конце 80-х годов и объяснявшей необходимость поиска альтернативных проектов инвестирования для улучшения эффективности производства.
           
          Исследовательский центр JTM стал заниматься разъяснением инвесторам экологической политики компании, чтобы они имели полное представление о значимости своих инвестиций. Сотрудниками этого центра являются экологи, кроме того, центр контактирует с консультативным советом экспертов-экологов. Главные направления исследований соответствуют стандартам, представленным в работе "Процедура оценки для "зеленого" инвестирования". В результате успешного сотрудничества с компаниями появились публикации экологической информации, ранее неизвестных широкой публике, прекратились закупки экологически вредной продукции. Уже в конце 80-х годов компания учредила первый специализированный экологический Merlin Ecology Fund, являющийся паевым фондом. Его целью стало инвестирование компаний, вносящих свой вклад в защиту окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.
           
          Толчком к созданию фонда послужило появление подобных организаций в США. Интерес к фонду со стороны других инвестиционных групп постоянно рос. Большое число экологических фондов образовалось в Северной Америке, Западной Европе и Австралии.
           
          Менее чем за четыре года существования Merlin Ecology Fund в различные экологические фонды страны было вложено более 468 млн дол., что продемонстрировало возросший интерес инвесторов к приобретению акций компаний, уделяющих внимание природоохранной деятельности.
           

          Опыт работы данной компании показывает: для привлечения частных инвесторов к работе по улучшению экологической обстановки, необходимы дальнейшие изменения в правовой и организационной деятельности различных структур, а именно:
           
           -  количественное и качественное совершенствование информации о деятельности компаний по охране окружающей среды; доступ инвесторов к постоянной базе данных по выбросам вредных веществ, безопасности производства и другим показателям; более полное освещение экологических проблем в отчетах компаний;
           
           -  ответственность руководства фондов и институциональных инвесторов за решение природоохранных задач в соответствии с их официально заявленной политикой, критериями инвестирования и исследовательскими инициативами;
           
           -  использование стимулов личной заинтересованности для поощрения вложений в компании, уделяющие внимание природоохранной деятельности (например, для частных лиц  -  системы налоговых льгот, для организаций  -  налоговые льготы тем, кто желает стать долгосрочным акционером).
           
          Организационный и финансовый опыт работы данной компании по привлечению инвестиционных средств в экологические фонды может быть использован при реформировании системы российских экологических фондов.
           
          В заключение, следует уточнить, что предложенные в данной статье меры по совершенствованию системы экологических фондов в условиях проведения налоговой реформы не являются исчерпывающими.
           
          Требуется дальнейшее тщательное изучение мирового и отечественного опыта деятельности экологических и аналогичных фондов с целью выработки эффективного экономического механизма привлечения средств и их целевого использования, в том числе опыта в выборе зарубежных партнеров для использования передовых в мировой практике научно-технических решений в области экологии. Необходим также анализ состояния финансовой системы Российской Федерации и финансового обеспечения природоохранной деятельности, а также действующего порядка выделения и использования бюджетных средств, обеспечивающих проведение природоохранных мероприятий.
           
          Изменение структурной, инвестиционной, экономической (в том числе налоговой) и экологической политики, осуществляемой в настоящее время в Российской Федерации, также требует постоянного учета различных факторов для определения конкретных направлений использования инвестиций и проведения четкой грани между экологической и экономической составляющими отдельных проектов (например, инвестиций в техническое перевооружение и модернизацию производств, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду).