Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Налоговый потенциал лесопользования: проблемы и перспективы


Налоговый потенциал лесопользования: проблемы и перспективы

      

Е.А. Юдин,
старший государственный налоговый
инспектор Госналогслужбы России

     
         Рациональное природопользование и охрана окружающей среды относятся к числу важнейших задач науки и практики. Актуальность и масштаб экологических проблем связаны с усилением взаимодействия общества и природы, ухудшением качества окружающей природной среды, возрастанием технологических и рекреационных нагрузок на природные комплексы, уменьшением доступности природных ресурсов и рядом других причин. Являясь составной частью системы природопользования, лесопользование направлено на эксплуатацию лесного фонда  источника различных сырьевых ресурсов и мощного средозащитного фактора, определяющего экологическое равновесие многих природных процессов.
     
         Проблема сохранения и использования лесов требует комплексного решения. Составные части этой задачи при рациональной организации лесохозяйственного и лесозаготовительного производств, соблюдении требований непрерывного и неистощительного лесопользования не только не противоречат друг другу, но и логически взаимосвязаны и взаимозависимы. Только в результате рубки спелых древостоев появляется возможность, с одной стороны, обеспечивать древесиной отрасли, специализирующиеся на ее переработке, а с другой стороны, вести постоянное восстановление лесов, причем более ценными (как правило, хвойными) породами на месте ранее произраставших низкопродуктивных насаждений.
     
         При такой постановке вопроса существенно возрастает роль экономических методов регулирования лесопользования, а также воспроизводства, охраны и защиты лесов. Платежи за пользование лесными ресурсами, имеющие при большом разнообразии природных и экономических условий регионов рентный характер, являются основным инструментом такого регулирования.
     
         На протяжении веков лесное хозяйство и лесопользование ориентировались на главный ресурс  древесину. Остальные ресурсы потреблялись как попутные, не требующие специальных затрат на восстановление. Однако в последние десятилетия ситуация изменилась. В связи со сложными демографическими процессами, настоятельными требованиями защиты окружающей природной среды, важным составным элементом которой является и лес, развитием здравоохранения, туризма и спорта значительно повысилась роль социальных и защитных функций леса. В условиях экономики рыночного типа эти вопросы требуют дальнейшего развития.
     
         Вместе с тем в настоящее время проблема многоцелевого использования лесов в увязке с вопросами платности пользования различными ресурсами и полезностями леса еще не получила в полной мере практического решения. Пользование большинством лесных ресурсов, несмотря на декларированную правовую базу, по-прежнему остается бесплатным.
     
         Система платежей за пользование лесным фондом (лесной доход), взимаемых в соответствии с Законом Российской Федерации от 27.12.91 № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (ст. 20) и Основами лесного законодательства Российской Федерации от 06.03.93 № 4613-1 (ст. 66), включает лесные подати, арендную плату за пользование участками лесного фонда, неустойки за нарушение лесохозяйственных требований при отпуске древесины на корню, взыскания за ущерб от лесонарушений и другие платежи, которые при сохранении спроса на сырьевые ресурсы леса (хотя и значительно снизившегося за последнее время) и роста отпускных цен на песо-продукцию являются относительно устойчивым, но, как показывает практика, не в полной мере реализуемым источником местных бюджетов.
     
         Лесные подати представляют собой плату, взимаемую за древесину, отпускаемую на корню; заготовку живицы, второстепенных лесных материалов, сенокошение, пастьбу скота, промысловую заготовку лесных ягод, дикорастущих плодов, соков, грибов, лекарственных растений, технического сырья, размещение ульев и пасек и за другие виды побочных лесных пользований; пользование лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства, а также в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях. Они могут взиматься как в форме денежных платежей, так и части объема заготовленных лесных ресурсов или иной производимой пользователем продукции, выполнения работ или предоставления услуг. В условиях дефицита наличных средств натуральная форма внесения лесных податей имеет некоторые, хотя и достаточно ограниченные, преимущества.
     
         Участки лесного фонда могут предоставляться лесопользователям как в краткосрочное (на срок до одного года), так и в долгосрочное (на срок до 50 лет) пользование (аренду), а лесопользователи в зависимости от срока пользования уплачивают в бюджет соответственно лесные подати или арендную плату, ставки которых имеют, как правило, единую методическую и расчетную базу.
     
         Основную долю лесного дохода составляют платежи за отпускаемую на корню древесину, значение которой для развития лесного комплекса и других связанных с ним отраслей при крупнейших ее запасах в лесном фонде России трудно переоценить. Поданным Федеральной службы лесного хозяйства России, указанные платежи составили в 1995 году примерно 83% объема лесного дохода.
     
         Существовавший до недавнего времени порядок обложения косвенными налогами  налогом на добавленную стоимость и специальным налогом  платежей за древесину, отпускаемую на корню, создавал определенные трудности для эффективного налогового регулирования лесопользования. При постоянном дефиците финансовых средств лесопользователи, уплачивавшие значительные суммы косвенных налогов в дополнение к плате за древесину, зачастую были вынуждены идти по пути сокращения объемов ее заготовки.
     
         Федеральным законом от 01.04.96 № 25-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость"" (п.4 ст. 1) лесные подати и арендная плата за пользование лесным фондом от налога на добавленную стоимость были освобождены. Действие Закона распространялось на отношения, возникшие с 1 января 1996 года. В аналогичном порядке с 1996 года по платежам за пользование лесным фондом не взимается и специальный налог в связи с его отменой.
     
         В отличие от ряда других налогов лесной доход имеет преимущественно целевой характер использования. На финансирование местных органов управления лесным хозяйством, наряду со средствами федерального бюджета, может направляться до 100% сумм лесных податей и арендной платы и до 50% средств, взыскиваемых за лесонарушения. Направление сумм лесного дохода владельцам лесного фонда на указанные цели осуществляется как после их поступления в районные (городские) бюджеты, так и напрямую, минуя местные бюджеты.
     
         Совершенствование   экономического механизма использования и воспроизводства лесных ресурсов, регламентированного законодательными и нормативными актами последнего периода, в значительной мере изменило характер хозяйственно-правовых отношений в регионах Российской Федерации между лесопользователями и органами государственной власти, осуществляющими контроль за хозяйственной деятельностью в лесном фонде и поступлением в бюджет соответствующих платежей.
     
         Усиление полномочий местных органов власти по распределению лимитов лесосечного фонда, установлению ставок платежей за лесные ресурсы, предоставлению льгот лесопользователям и по другим вопросам организации и налогового регулирования лесопользования, а также возрастание роли финансового контроля со стороны налоговых и финансовых органов создали реальные предпосылки для рациональной эксплуатации ресурсов и полезностей леса.
     
         Вместе с тем сложившаяся в настоящее время хозяйственная ситуация в лесном комплексе тормозит развитие лесозаготовительного производства, в результате чего не полностью используются возможности мобилизации в доходы местных бюджетов платежей за лесные ресурсы. Это вызвано как общей нестабильностью в экономике страны и нарушением существовавших ранее хозяйственных связей, так и отсутствием действенных методов увязки экономических интересов в сфере использования и воспроизводства лесных ресурсов.
     
         При сохраняющейся финансовой неустойчивости лесозаготовительных предприятий в настоящий момент нет оснований говорить о стабилизации положения со сбором лесного дохода. Основной причиной создавшегося положения являются кризисные явления в лесном комплексе: спад объемов заготовки древесины, сложности с ее реализацией, увеличение количества убыточных предприятий, уменьшение количества занятых в лесозаготовительной отрасли. Все эти и другие негативные факторы создают условия для роста задолженности лесозаготовительных предприятий федеральному и местным бюджетам, а также уменьшения средств, выделяемых на финансирование органов лесного хозяйства.
     
         Оценка результатов деятельности предприятий лесного комплекса показывает, что еще одной причиной неудовлетворительного состояния дел с использованием лесосырьевых ресурсов является слабая организационная работа по переходу на новые формы хозяйственных взаимоотношений. Практика предоставления участков лесного фонда в аренду и продажи древесины на торгах (аукционах и конкурсах) внедряется еще крайне медленными темпами, а иногда и с серьезными отступлениями от законодательных и нормативных документов.
     
         В то же время внедрение рыночных методов управления в систему отношений местных органов власти, владельцев лесного фонда и лесопользователей может стать важным элементом активизации их деятельности. Особую актуальность эта проблема приобретает в многолесных регионах страны, в которых отрасли, базирующиеся на использовании сырьевых ресурсов леса, при условии принятия эффективных мер финансовой стабилизации могут в значительной мере определять основной экономический потенциал и хозяйственную специализацию территорий, а платежи за лесные ресурсы, и в первую очередь за древесину, могут играть существенную роль в формировании доходной части бюджета.
     
         Несмотря на то что сложившаяся в настоящее время правовая база значительно расширила права местных органов власти в регулировании организационных и финансовых аспектов лесопользования, практическая реализация этих прав во многих случаях не выходит за рамки административных подходов.
     
         Говоря о совершенствовании организации лесопользования, следует отметить, что в настоящее время не получили еще должного развития при использовании и воспроизводстве лесного фонда регионов арендные отношения, на стабилизирующую роль которых в условиях усиления хозяйственной самостоятельности лесозаготовительных предприятий возлагаются большие надежды. Так, в 1995 году объем фактически заготовленной древесины на участках лесного фонда, переданных в аренду, составил 25,2% к объему древесины, заготовленной за год в порядке рубок главного пользования, и 21 % к общему годовому объему заготовки древесины. При этом средний по России показатель использования установленного договорами аренды ежегодного размера отпуска древесины на корню составил только 44%. Однако преимущества аренды участков лесного фонда при правильной ее организации весьма ощутимы и выгодны для всех сторон.
     
         Утвержденное постановлением Совета МинистровПравительства Российской Федерации от 23.07.93 № 712 Положение об аренде участков лесного фонда в Российской Федерации, разработанное в развитие соответствующих статей Основ лесного законодательства, содержит принципиально новый в России механизм правовых и финансовых отношений в сфере лесопользования. Его реализация в хозяйственной практике потребовала существенного изменения многих сторон деятельности владельцев лесного фонда и лесопользователей.
     
         Аренда, являющаяся формой долгосрочной эксплуатации участков лесного фонда, предполагает как специализированный, так и комплексный характер лесопользования, в результате чего арендаторы имеют возможность вовлекать в хозяйственное использование различные виды лесных ресурсов, регулировать в пределах установленных норм и сроков объемы их заготовки. С учетом принципа долгосрочности аренда лесов создает условия для качественного и своевременного лесовосстановления, ухода за лесом, контролируемого, а в ряде случаев и ограниченного пребывания граждан в арендуемых лесах, что в определенной мере снижает пожарную опасность.
     
         При аренде преимущественным правом на пользование, в целях повышения гарантий соблюдения экологических и экономических интересов конкретных территорий, наделены предприятия, длительное время работающие на них и имеющие соответствующие производственные мощности по заготовке и переработке лесных ресурсов. Значительную роль аренда лесов может играть и для развития инфраструктуры территорий.
     
         Как перспективное направление сочетания интересов лесопользователей (арендаторов), владельцев лесного фонда и местных бюджетов долгосрочные договорные отношения в сфере лесопользования включают четкую регламентацию вопросов определения прав и обязанностей сторон, мер защиты и гарантий прав лесопользователей, оснований и порядка прекращения, приостановления и ограничения права пользования лесным фондом. Кроме того, механизм аренды, создающий условия для устойчивого развития заготовительного и перерабатывающего производств, обеспечивает регионам на обозримую перспективу стабильных плательщиков не только лесного дохода, но и других налогов.
     
         Одним из основных условий соблюдения баланса интересов бюджета, владельцев лесного фонда и лесопользователей и учета конъюнктуры лесного рынка является своевременное установление обоснованного размера ставок платежей за древесину, отпускаемую на корню, и другие лесные ресурсы. Указанное требование приобретает особую важность в связи с дефицитом финансовых средств, необходимых для воспроизводства, охраны и защиты лесов.
     
         Однако, если необходимость регулярного повышения отпускных цен на реализуемую древесину и продукцию ее переработки в условиях постоянного роста цен на товары и услуги, как правило, не вызывает принципиальных возражений, то порядок перерасчета платежей за древесину на корню не всегда правильно понимается и реализуется органами лесного хозяйства и лесопользователями. В связи с этим в практике контрольной работы налоговых инспекций нередким бывает выявление фактов, когда платежи за древесину на корню своевременно не корректируются, несмотря на введение органами власти соответствующих повышающих коэффициентов к действующим ставкам платежей или введение новых ставок. В силу отмеченных обстоятельств порядок перерасчета платежей должен иметь однозначное толкование и применяться независимо от различных частных условий деятельности лесопользователей.
     
         Нарушения порядка исчисления платы за древесину на корню, связанные с неприменением новых ставок лесных податей, являются довольно    распространенными. Проведенная налоговыми органами в 1996 году в соответствии с Национальным планом проверок налогоплательщиков проверка в 30 регионах Российской Федерации 551 владельца лесного фонда выявила ряд серьезных недостатков в их работе. При этом в общей сумме доначисленных платежей за древесину на корню доначисления по фактам неправильного применения ставок лесных податей составили 42,4%.
     
         Дополнительный и зачастую весьма заметный эффект при мобилизации в бюджет лесных податей может дать расширение практики продажи древесины на корню на торгах (аукционах и конкурсах), что доказывает положительный, но пока еще единичный опыт прошедшего периода. Пока же продажа древесины на корню на торгах еще не получила широкого распространения, хотя и активно рекомендуется местным органам власти и лесохозяйственным органам в качестве эффективного метода мобилизации финансовых средств. Основные положения по продаже древесины на торгах (аукционах) в Российской Федерации, одобренные Научно-техническим советом Федеральной службы лесного хозяйства России (протокол от 27.07.93 № 2), содержат необходимые требования и рекомендации по организации этой работы в регионах.
     
         Стартовыми ценами, используемыми при проведении торгов, являются минимальные ставки лесных податей, установленные органами власти субъектов Российской Федерации. Конкретные ставки лесных податей, определенные по результатам торгов, могут значительно превышать стартовые цены.
     
         В дореволюционной России эта форма отношений лесовладельцев и лесопользователей была широко распространена и гарантировала баланс их имущественных прав и интересов. Утверждение начальных цен (такс) на древесину на корню относилось к компетенции специальных губернских таксовых совещаний, а окончательный уровень цен устанавливался по результатам торгов и с учетом конкретных условий отражал реальный спрос на древесину.
     
         Накопленный с момента принятия Основ лесного законодательства Российской Федерации опыт проведения лесных торгов выявил ряд объективных причин их недостаточной эффективности, в числе которых можно выделить следующие:
     
         снижение за ряд последних лет в целом по стране спроса на древесину, отпускаемую лесопользователям для заготовки, не создает на лесном рынке условий необходимой конкуренции;
     
         значительные колебания уровня установленных в регионах ставок лесных податей за древесину на корню свидетельствуют о слабом развитии ценового механизма в лесном секторе экономики;
     
         действующие в настоящее время жесткие сроки внесения лесопользователями в бюджет лесных податей за древесину на корню (в том числе и в полном объеме перед получением лесорубочных билетов) зачастую создают ситуацию опережения сроков платежей по отношению к моменту получения выручки (прибыли), в связи с чем при отсутствии средств на счетах предприятий существует высокая степень риска накопления недоимки по платежам в бюджет и применения финансовых санкций налоговыми органами;
     
         введенный в отдельных регионах порядок распределения полученных на торгах финансовых средств, нередко ущемляющий интересы владельцев лесного фонда, не всегда создает достаточную заинтересованность в их проведении у местных лесохозяйственных органов;
     
         отсутствие гарантий со стороны местных органов власти в вопросе применения в течение периода действия лесорубочных билетов фиксированных ставок платежей за древесину на корню является для лесопользователей сдерживающим фактором при принятии решения об участии в торгах.
     
         Отмеченные выше и другие условия тем не менее не должны являться основанием для отказа от проведения торгов. С учетом необходимости совершенствования действующей системы платежей и расчетов при пользовании лесными ресурсами, а также в связи с утверждением в части первой Гражданского кодекса Российской Федерации общих положений о договорах и их распространением на порядок установления на торгах ставок лесных податей за древесину, отпускаемую на корню (ст. 421, 422, 447), представляется целесообразным уточнение ряда положений.
     
         Принимая во внимание региональные особенности и сезонный характер лесозаготовительных работ, а также различное финансовое состояние предприятий-лесопользователей в субъектах Российской Федерации, региональные и местные органы власти при организации торгов, проводимых в форме аукционов или конкурсов, должны полнее учитывать конкретные условия деятельности лесопользователей.
     
         По окончании торгов лесопользователи должны заключать договоры с органами исполнительной власти районов (городов), в которых помимо других согласованных условий указываются установленные на торгах суммы лесных податей и сроки их внесения в бюджет.
     
         Выигравшие торги лесопользователи должны вносить в бюджет плату за древесину на корню в течение периода действия лесорубочных билетов исходя из фиксированных конкретных ставок лесных податей, сложившихся на момент окончания торгов, в разовом или регулярном (установленными долями) порядке. Условиями конкретного договора должны устанавливаться индивидуальные сроки и долевое распределение по этим срокам общей суммы лесных податей.
     
         Очевидно, в случае, если в течение периода действия лесорубочных билетов пересмотренные в регионах минимальные ставки лесных податей за древесину на корню превышают уровень установленных ранее по результатам торгов конкретных ставок, налоговые органы вправе предъявлять лесопользователям к уплате по соответствующим срокам дополнительные суммы лесных податей исходя из действующих в эти отрезки времени минимальных ставок только при условии принятия соответствующих решений региональными (местными) органами власти.
     
         Реализация указанных положений позволит, по нашему мнению, повысить результативность лесных торгов, увеличить их финансовую отдачу и стимулирующий эффект.
     
         Проектами Налогового и Лесного кодексов Российской Федерации в отличие от действующего в настоящее время порядка, согласно которому лесной доход зачисляется в местные бюджеты, предусмотрен принципиально новый порядок распределения платежей за лесные ресурсы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации. В условиях значительного по объему (хотя и имеющего в данный момент тенденцию к снижению) лесозаготовительного производства России принятое решение существенно повысит значимость платежей за лесные ресурсы и укрепит доходную базу федерального бюджета.
     
         Рассмотренные вопросы регулирования уровня налоговых поступлений по платежам за лесные ресурсы позволяют в целом сделать вывод о необходимости повышения в сложившейся хозяйственной ситуации экономической эффективности лесопользования. При этом меры финансовой стабилизации в лесном комплексе, а также повышение доходности лесопользования и поиск его резервов остаются важными составляющими в решении проблем укрепления бюджетов всех уровней и финансирования лесного хозяйства  отрасли, определяющей настоящий и будущий лесосырьевой потенциал страны.