Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

О проекте общей части налогового кодекса


О проекте общей части налогового кодекса  

  

Б.Н. Топорнин,
академик, директор Института
государства и права РАН,
президент Российской ассоциации
налогового права
 

          Ученый совет Института государства и права РАН и Российская ассоциация налогового права обсудили концепцию основных положений проекта Общей части Налогового кодекса. Общий вывод состоит в следующем. Совершенствование налогового законодательства является актуальной задачей.

 

          Действующая налоговая система в ее основных - экономическом и правовом - аспектах подвергается обоснованной критике. Непомерное налоговое бремя для предприятий - основной экономический порок системы налогообложения. Ее фискально - карательный характер постоянно усиливается за счет расширения налоговой базы и ставок по отдельным налогам, введения новых налогов и сборов, ужесточения финансовых санкций и условий налогообложения.

 

          Правовая   форма   налогообложения также весьма несовершенна. Налоговое законодательство излишне усложнено, страдает неполнотой, противоречивостью, наличием пробелов. Попытки устранить эти недостатки путем многочисленных, наслаивающихся друг на друга изменений и дополнений действующих законодательных актов, а также посредством спорадического и бесконтрольного издания различного рода подзаконных актов, включая акты Госналогслужбы и Минфина, приводят лишь к еще большему запутыванию, усложнению и деформации правовой базы налогообложения, создавая почву как для налоговых правонарушений со стороны налогоплательщиков, так и для произвола налоговых органов.

 

          В этих условиях обновление налогового законодательства давно уже стало насущной необходимостью.

 

          Бесспорно, что ориентация разработчиков проекта Налогового кодекса на создание рациональной налоговой системы, обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов, содействующей развитию предпринимательства и наращиванию национального богатства России и благосостояния ее граждан, заслуживает одобрения. Декларируемые составителями Кодекса цели, направленные на развитие налогового федерализма, уменьшение числа налогов и снижение общего налогового бремени, формирование стабильной правовой базы налогообложения, совершенствование системы ответственности за налоговые правонарушения и т.п., актуальны и требуют незамедлительного законодательного воплощения. Структура Общей части Налогового кодекса свидетельствует о полномасштабном охвате в нем всей совокупности налоговых отношений, подлежащих правовому регулированию.

 

          И все же, несмотря на ряд достоинств проекта, приходится, к сожалению, констатировать, что он не приближает нас к достижению поставленных целей.

 

          Весьма сложно только по Общей части Кодекса судить о его экономических аспектах, поскольку в ней приводится лишь перечень подлежащих взиманию налогов без конкретного определения налоговой базы, ставок налогов, льгот по налогам, способов их исчисления, порядка и сроков уплаты. Учитывая, однако, что проект базируется в основном на действующей совокупности налогов, можно сделать вывод о том, что введение Кодекса не окажет положительного влияния на макроэкономическую ситуацию в стране, а также на уровень налогового бремени налогоплательщиков - предприятий и граждан.

 

          Громоздкость и сложность налоговой системы по меньшей мере сохраняется на прежнем уровне, если вообще не увеличивается (в частности, за счет введения новых федеральных налогов). Отсутствие экономической концепции налогообложения, органически вписывающейся в общеэкономическую стратегию государства на более или менее продолжительный период, делает невозможной хотя бы относительную стабилизацию налоговой системы, что является необходимым условием для разработки и принятия Кодекса.

 

          Серьезные возражения вызывает и уровень юридической проработки Общей части Налогового кодекса, включая ее важнейшие концептуальные положения.

 

          Почти пятилетний опыт функционирования налоговой системы России позволяет сделать вывод о том, что только законодательная форма дает оптимальную возможность обеспечить правомочия участников налоговых отношений, эффективно воздействовать на их поведение силой авторитета правовых норм, придать этим отношениям необходимую стабильность и определенность.

 

          Вопреки этим известным положениям и в противоречие с Конституцией Российской Федерации в проекте Кодекса сделаны попытки законодательно закрепить широкие возможности для нормотворческой деятельности по налогам органов исполнительной власти всех уровней. Согласно проекту к налоговому законодательству относятся не только законы и другие нормативные акты представительных органов власти, но и акты органов исполнительной власти, в том числе - налоговой службы и налоговой полиции всех уровней. Эти органы наделены правом издавать обязательные для налогоплательщиков нормативные акты (ст. 225). Такое расширительное понимание налогового законодательства не может способствовать соблюдению законности в налоговых правоотношениях, приведет к новому витку ведомственного нормотворчества, осложнит создание стройной и обозримой правовой базы налогообложения.

 

          Наличие указанной статьи означает, что и после принятия Налогового кодекса "законотворческая" деятельность в этой сфере будет осуществляться налоговыми органами по принципу: "Сами издаем, сами контролируем, сами наказываем, сами исполняем".

 

          Другим серьезным пороком концептуального характера является ничем не обоснованная деформация, а подчас и полное игнорирование в проекте Кодекса институтов и понятий, сложившихся в других отраслях законодательства.

 

          Налоговое законодательство является составной частью российской правовой системы и не должно противоречить другим отраслям законодательства, подменять или дублировать уже существующие правовые

 

          институты и понятия. Между тем разработчики законопроекта полностью игнорируют действующие законодательные акты и правовые институты многих отраслей права, как материальных, так и процессуальных (Гражданский кодекс, законы о некоммерческих организациях и об общественных объединениях, законы о банках и банковской деятельности и о благотворительной деятельности, Таможенный кодекс, Гражданско - процессуальный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях и др.).

 

          Проект отрицает категорию "юридического лица". Используя категорию "физического лица", Кодекс нигде не употребляет термин "юридическое лицо". Между тем налоги может уплачивать только лицо, обладающее имуществом, в том числе денежными средствами, причем не просто обладающее ими, но имеющее на них право в качестве субъекта права. Иначе говоря, налоги может платить лишь собственник имущества или лицо, обладающее на него правом хозяйственного ведения или оперативного управления, т.е. юридическое лицо.

 

          Попытка создать самодостаточный и изолированный понятийный аппарат Налогового кодекса обречена на провал, так как это означало бы пересмотр понятий и категорий многих отраслей законодательства.

 

          В проекте усиливается фискально - карательная направленность деятельности налоговых органов. Сохранены высокие штрафные санкции за налоговые правонарушения (в том числе за неумышленные), и неоправданно расширены основания их применения. Фактически провозглашен принцип презумпции умышленной вины. Формулировки обстоятельств, отягчающих ответственность за налоговое нарушение, дают возможность налоговому органу практически всегда применять вдвое увеличенные санкции (ст. 261).

 

          Недостаточными являются конкретные механизмы и гарантии защиты интересов и прав налогоплательщика. Беззащитность налогоплательщика перед произволом налоговых органов наглядно прослеживается в положениях проекта о том, что любое лицо может быть в принудительном порядке доставлено в налоговый орган для опроса по подозрению в обладании необходимой для налогового органа информацией о других налогоплательщиках. Единственной гарантией для налогоплательщика является оговорка, что налоговый орган не вправе требовать информацию, неизвестную налогоплательщику (ст. 209).

 

          В проекте практически оставлены без внимания проблемы бюджетно - налогового федерализма. Полномочия в налоговой сфере субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления сведены на нет, что лишает их возможности самостоятельного формирования доходной базы их бюджетов. Им лишь предоставляется право вводить или не вводить на своей территории налоги и сборы, устанавливаемые федеральным законодательством.

 

          Эти положения противоречат Конституции Российской Федерации, и в частности статьям 75, 76 и 132.

 

          Таким образом, приходится констатировать, что цели и задачи, связанные с совершенствованием налогового законодательства, не решены в проекте Кодекса. Представленный проект имеет существенные концептуальные недостатки, нуждается в коренной доработке по всем принципиальным вопросам.

 

          На наш взгляд, принятие и введение в действие Налогового кодекса должно быть отодвинуто на несколько лет, необходимых для формирования практически апробированного, стабильного и не нуждающегося в подпорках ведомственного правотворчества массива законодательных актов о налогах.

 

          Налоговый кодекс должен быть разработан, принят и введен в действие как единый документ, включающий так называемые общую и особенную части.

 

          Наиболее приемлемой представляется такая стратегия совершенствования налогового законодательства, которая исходила бы, с одной стороны, из необходимости продолжения работ над Налоговым кодексом в целом. Причем к этим работам должны быть привлечены не только отдельные эксперты, но и широкий круг специалистов - ученых и практических работников для гласного обсуждения достоинств и недостатков представленного проекта, разъяснения и толкования предлагаемых нововведений, разработки учебных программ и организации обучения налогоплательщиков и работников налоговых органов и т.п. С другой стороны, концепция совершенствования налогового законодательства должна исходить из неотложной необходимости принятия новых редакций законодательных актов по основным налогам для облегчения введения в действие Налогового кодекса в дальнейшем. При этом могли бы быть использованы в качестве исходного материала соответствующие части представленного проекта.

 

          Институт государства и права РАН и Российская ассоциация налогового права готовы оказать действенную помощь в дальнейшей работе над концепцией Налогового кодекса и его текста.