Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

О проекте Общей части Налогового кодекса Российской Федерации

           

О проекте Общей части Налогового кодекса Российской Федерации  

        

Н.И. Осетрова,
экономический советник Управления
развития налоговой реформы Госналогслужбы России
 

          Госналогслужба России, одобрив в 1994 году концепцию Налогового кодекса, принимала активное участие в подготовке его проекта путем представления разработчику (Министерству финансов России) замечаний и предложений.

 

          После направления Правительством Российской Федерации проекта Общей части Налогового кодекса в Государственную Думу и опубликования его в журнале "Налоговый вестник" (специальный выпуск, 1996 г.) полученные от всех государственных налоговых инспекций замечания и предложения по проекту Общей части Налогового кодекса были проанализированы, специалистами Госналогслужбы России, обобщены и систематизированы в таблицу, направлены разработчику и в настоящее время обсуждаются в рабочем порядке.

 

          Государственные налоговые инспекции поддерживают фундаментальный, системный, логичный подход проекта Налогового кодекса к вопросам налогообложения в России.

 

          Замечания и предложения принципиального характера сводятся к следующему:

 

          1. Проект Налогового кодекса не упрощает действующие правоотношения, а в ряде случаев усложняет их; он труден для восприятия и единообразного понимания отдельных положений. Это касается статей 37 "Доля участия одного предприятия в другом предприятии", 99 "Принципы определения рыночной цены", 101 "Принципы определения доходов"; главы 14 "Принципы учета доходов и расходов".

 

          Полагаю, что такая оценка проекта Кодекса ГНИ обусловлена определенной сложностью соответствующих отношений, регулируемых налоговым законодательством. И тем не менее представляется необходимым уточнить редакцию названных статей и, по возможности, упростить.

 

          2. В ряде статей проекта Налогового кодекса употребляются выражения типа: "при наличии достаточных оснований", "систематическое осуществление деятельности", "продолжительное ведение дел" и др.

 

          Нельзя согласиться в том, что введение данной терминологии в Налоговый кодекс неправомерно. В то же время нечеткость, двусмысленность отдельных положений усложнит работу налоговых и судебных органов. Поэтому необходимы соответствующие уточнения на стадии обсуждения проекта Налогового кодекса.

 

          3. Отдельные положения проекта Налогового кодекса не соответствуют смежным отраслям права, особенно Гражданскому кодексу Российской Федерации. Это один из самых сложных вопросов. Несмотря на кажущееся внешнее сходство, налоговые отношения по своей правовой природе далеки от гражданско - правовых отношений. (См. книгу В.В. Ветрянского "Налоговые органы, налогоплательщик и Гражданский кодекс", Москва, 1995 г., стр. 4)

 

          Налоговые отношения как вид административных отношений основываются на власти и подчинении, в то время как гражданско - правовые - на равенстве сторон. Субъектами налоговых отношений являются государство в лице налоговых органов и налогоплательщики, а субъектами гражданских отношений - граждане и юридические лица. Неслучайно, согласно п. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется. Тем не менее должно достигаться определенное взаимодействие норм налогового и гражданского законодательства. Реформирование налогового законодательства в России потребует внесения соответствующих изменений в гражданское законодательство, которое в настоящее время не отвечает современным общественным отношениям.

 

          4. В целях сокращения недоимки некоторые налоговые инспекции предлагают ввести в Налоговый кодекс норму об ответственности учредителей, собственников, совладельцев предприятий и предприятий, имеющих филиалы и иные структурные подразделения, за невыполнение налоговых обязательств.

 

          Это - актуальный вопрос в практике налогообложения, требующий незамедлительной проработки в рамках совершенствования гражданского законодательства, так как отсутствие имущественной ответственности обуславливает рост недоимки.

 

          5. Ряд налоговых органов высказываются против возложения на них дополнительных функций, не свойственных им в настоящее время, и введения множества процедур, четко регламентированных по срокам. К ним относятся чрезмерная письменная регламентация порядка уведомления налогоплательщика об его налоговых обязательствах и строгое соблюдение порядка исполнения налогового обязательства в случае неуплаты налога, информирование налогоплательщиков по их запросам о действующих налогах (сборах), порядке и сроках их уплаты и о соответствующих законодательных и других нормативных актах налогового законодательства. Проект Налогового кодекса вводит новое понятие для учета доходов и расходов при налогообложении - налоговый учет с целью определения величины налогового обязательства.

 

          Не возражая в целом против содержательной части дополнительно возлагаемых на налоговые органы функций, налоговые работники считают, что такой объем работы не выполним при существующей структуре, численности и квалификации персонала. Действительно, внедрение в практику положений проекта Налогового кодекса потребует дополнительных затрат на увеличение численности налоговых работников, счетного персонала у налогоплательщиков, переобучение участников налоговых правоотношений, усиление юридической и информационно - разъяснительной служб налоговых органов, рост бумагооборота, что вызовет соответствующие финансовые издержки. При имеющихся возможностях выполнение дополнительно возлагаемых функций отвлечет налоговые органы от реализации основной задачи по контролю за соблюдением налогового законодательства.

 

          6. Некоторые ГНИ считают формы и методы сбора налоговых платежей (взыскание недоимки с дебиторов налогоплательщика, арест и залог имущества, изъятие денежной наличности и т.д.) устаревшими.

 

          По их мнению, двухлетняя практика работы свидетельствует о низкой эффективности существующих форм и методов сбора налоговых платежей. Налогоплательщики находят множество лазеек в законодательстве для уклонения от своевременной уплаты налогов.

 

          По нашему мнению, нельзя согласиться с тем, что меры по обеспечению налогового обязательства устаревшие. Реализация этих мер затруднена из - за несовершенства действующего расчетного механизма и других вопросов, относящихся к банковскому законодательству России. Упорядочение взаимоотношений банков, налогоплательщиков и налоговых органов в связи с осуществлением операций по внесению налогов, а также принятие соответствующих решений в области наличного денежного обращения в стране придадут этим мерам по обеспечению выполнения налоговых обязательств действенный характер.

 

          7. Налоговые инспекторы поднимают вопрос о правомерности предъявления налоговыми органами исков в суде о ликвидации предприятий, о признании сделок (договоров) недействительными, о взыскании неосновательно приобретенного не по сделке, а в результате незаконных действий, о признании осуществляемой предприятием или физическим лицом деятельности незаконной. Работа по этим искам требует специальных знаний в области гражданского законодательства и отвлекает сотрудников налоговых инспекций от выполнения главной задачи по контролю за соблюдением налогового законодательства.

 

          Иски о признании сделок недействительными и о взыскании неосновательно приобретенного не по сделке, а в результате незаконных действий трудно доказуемы, и при этом отсутствуют механизмы реализации данных процедур при положительном решении судов. Короче говоря, заведомо нереализуемые нормы подрывают авторитет государственных органов, контролирующих исполнение законодательства о налогах. Постановка вопроса о наделении налоговых органов правом выступать в роли ликвидаторов юридических лиц представляется весьма сомнительной. Конечно, с одной стороны, основания для привлечения налоговых органов для выявления этих нарушений имеются, а с другой, - органы Госналогслужбы России не могут по своему правовому положению к кадровому, финансовому, материальному обеспечению устранять все противоправные действия в хозяйственной жизни страны.

 

          Поэтому, на наш взгляд, методами борьбы с противоправными действиями, которые могут повлечь за собой налоговые нарушения, должны быть не судебные иски, а ходатайства перед соответствующими органами - регистрирующими, выдающими лицензии и т.д.

 

          8. Ряд ГНИ не согласны с введением в проект Налогового кодекса нормы, согласно которой в целях разделения ответственности налогоплательщика и кредитного учреждения днем уплаты налога (сбора) признается день сдачи налогоплательщиком поручения банку на перечисление в бюджет в установленный срок причитающихся сумм налога (сбора) при наличии на счете налогоплательщика, на который сдано поручение банку, средств, достаточных для исполнения указанного поручения в полном объеме.

 

          Обоснованием этой позиции является неплатежеспособность многих банков (дебетовое сальдо на корсчете). Налогоплательщик, имея деньги на своем расчетном счете в конкретном банке и сдав поручение на перечисление денег в бюджет, не может выполнить свое налоговое обязательство.

 

          Редакция соответствующей нормы проекта Кодекса не позволит производить взимание недоимки в случае неплатежеспособности банка и не разграничивает ответственность между налогоплательщиком и банком за несвоевременную уплату налогов (см. Информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ № 1 от 04.04.96 г.).

 

          9. Отдельные госналогинспекции возражают против введения нового подхода к взиманию налога с использованием предупредительной процедуры, выражающейся в выставлении требования налогоплательщику об уплате налога при наличии у него задолженности и исполнении требования в течение 10 дней с сохранением права плательщика в этот период обжаловать постановление налогового органа.

 

          Однако мы поддерживаем проект Налогового кодекса в этой части, так как предупредительная процедура вводится в целях демократизации отношений между налогоплательщиками и налоговыми органами.

 

          10. У некоторых государственных налоговых инспекций вызывает сомнение норма проекта Кодекса в части информирования налогоплательщика о выездной плановой проверки за 3 дня до ее начала. Введение этой нормы, по их мнению, отрицательно скажется на соблюдении интересов государства. Даже при действующем налоговом законодательстве, когда информация о проверке даваться на должна, имеются случаи недопущения налоговых работников в организации для проведения проверок и непредставления необходимых документов. При предлагаемом порядке уведомления о проведении проверок уклонения от уплаты налогов могут приобрести массовый характер.

 

          Мы также не можем поддержать эту позицию, так как соответствующая норма введена в целях обеспечения прав и законных интересов налогоплательщиков. Регламент налоговой проверки, предложенный в проекте Налогового кодекса, создает в отдельных случаях условия для беспрепятственного осуществления налоговыми органами функций по контролю за соблюдением налогового законодательства.

 

          11. Некоторые государственные налоговые инспекции возражают против предложенного порядка исчисления пени исходя из действующей ставки рефинансирования Банка России, поскольку это потребует увеличения численности сотрудников, занимающихся учетом.

 

          Хотя сохранение твердой процентной ставки для исчисления пени является предпочтительней, ее размер в силу экономической целесообразности должен быть соотнесен со ставкой рефинансирования Банка России, учитывая то обстоятельство, что пеня, согласно проекту Налогового кодекса, являясь мерой по обеспечению налогового обязательства, выступает в качестве платы за "кредит".

 

          12. В налоговых органах имеются возражения против дифференциации противоправных деяний, совершенных умышленно или по небрежности, учета обстоятельств, отягчающих или смягчающих ответственность за налоговые нарушения. Отсутствие четких разделительных признаков между категориями: умышленно и по небрежности ( от чего существенно зависит размер санкций), - а также предоставление права налогоплательщику доказать, а налоговому органу признать, что противоправное деяние совершено по небрежности, а не умышленно, может привести как к спорам налоговых органов с налогоплательщиками, так и к созданию питательной среды для злоупотреблений. Госналогинспекции полагают необходимым четко обозначить признаки такой дифференциации или определить границы и обоснования уменьшения санкций.

 

          Учитывая отсутствие полномочий и возможностей по расследованию налоговых правонарушений, Госналогслужба России, разделяя идею деления противоправных деяний на умышленные и совершенные по небрежности, считает в то же время реализацию этой идеи преждевременной.

 

          Органы Госналогслужбы России не наделены полномочиями правоохранительных органов, не являются органами дознания, а поэтому не могут производить следственные действия по установлению события налогового правонарушения, совершенного умышленно или по небрежности. Установление формы вины является исключительно компетенцией следственных и судебных органов и не может быть вменено в обязанность налоговых органов. Загружать работу судов такими вопросами сегодня представляется нереальным.

 

          13. Некоторые государственные налоговые инспекции считают необходимым дополнить систему мер ответственности за неоткрытие счета после истечения определенного периода с момента регистрации.

 

          С нашей точки зрения, никакие санкции в этом вопросе эффекта не дадут и не предотвратят такие правонарушения. Ст. 203 проекта Налогового кодекса "Обязанности органов, осуществляющих регистрацию предприятий..." предусмотрено сообщение регистрирующими органами соответствующих сведений в органы Госналогслужбы России. Говоря другими словами, предприятия, которые не открывают счета в кредитных учреждениях, а, значит, не становятся на налоговый учет, находятся в поле зрения налоговых органов.

 

          14. Госналогинспекции считают необходимым четко дифференцировать права и обязанности Госналогслужбы, Федеральной службы налоговой полиции и Государственного таможенного комитета. Редакция проекта, согласно которой функции этих органов не разграничены, вызовет определенные сложности в практическом применении налогового законодательства.

 

          Основные конкретные замечания и предложения налоговых органов, направленные на уточнение и конкретизацию норм, касающихся механизмов и процедур исполнения налогового обязательства и налогового администрирования, будут представлены в таблице в следующих номерах этого журнала с соответствующими комментариями.

 

          Проект Налогового кодекса решает многие наболевшие вопросы в практике налогообложения и деятельности налоговых органов и в дальнейшей работе над ним нужна не конъюнктурная критика, а конструктивные аргументированные предложения, направленные на улучшение отдельных положений проекта Налогового кодекса Российской Федерации, целью создания которого является приведение налогового законодательства в соответствие с протекающими в стране процессами.